建立城鄉統一建設用地市場的研究
——基于吉林省的現狀調查分析

郄瑞卿，石　強

(吉林農業大學 經濟管理學院，吉林 長春 130118)

?

建立城鄉統一建設用地市場的研究
——基于吉林省的現狀調查分析

郄瑞卿，石強

(吉林農業大學 經濟管理學院，吉林 長春 130118)

筆者在對我國現行建設用地市場的歷史作用和缺陷分析的基礎上，通過對吉林省現狀調查，提出當前我國建立城鄉統一建設用地面臨法律限制、權屬不清、缺乏統一交易平臺等難題。通過深入調查研究，提出了建立城鄉統一建設用地的基本原則和總體框架，并提出了構建相關的法律制度、農村土地產權制度、交易服務體系、社會保障制度等建立城鄉統一建設用地市場的配套措施。

土地市場；集體建設用地；統一建設用地

城鄉一體化發展是城鎮化發展的一個新階段，而建立城鄉統一的建設用地市場則是其必由之路。黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出 “要建立城鄉統一的建設用地市場”，這為土地制度深化改革指明了方向。中央全面深化改革領導小組審議的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》以及全國人大常委會2015年2 月 25 日審議相關決定草案，擬授權國務院在全國33個試點縣(市、區)行政區域，暫時修改《土地管理法》和《城市房地產管理法》中關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。吉林省長春市九臺區作為試點之一，將逐步推行城鄉統一用地市場。吉林省審時度勢將“城鄉統一建設用地市場建設研究”列為2014年度全面深化改革系列問題研究重要課題。筆者在此基礎上進行了深入的研究，形成了建立城鄉統一建設用地市場的基本構想。

一、現行建設用地市場的歷史作用和缺陷

(一)建設用地市場的作用

主要表現在以下三個方面：(1)完善了市場經濟體系。國家實施國有土地有償使用制度，理順了土地使用者與土地所有者之間的經濟關系。我國具有高價值、大規模的建設用地后備資源，國家通過征收土地出讓金增加了政府的財政收入，良好的土地交易市場，完善了市場經濟體系，在一定程度上促進了經濟的發展[1]18-20；(2)滿足了社會經濟發展用地的需求。有效地實施土地征收制度，增加了建設用地的供給量，滿足了城鄉快速發展對建設用地的需求。2006—2012 年，吉林省建設用地規模由10 574.16 平方公里增加到11 040.89平方公里，增加了466.73平方公里；(3)土地的利用率不斷提高。國有建設用地市場形成以來，我國土地使用制度改革步伐不斷加快。國家開始利用經濟手段合理利用土地資源，在一定程度上限制了城市土地浪費，提高了城市土地的利用效率[2]38-44。2006—2012年，吉林省建設用地面積的年均增加量為77.79平方公里，GDP 的年均增加量為1 277.35億元，單位建設用地面積的GDP以每年0.11億元/平方公里的速度增長。因此，吉林省的土地利用效率不斷提高(表1)。

表1　吉林省建設用地面積與GDP的關系

資料來源：吉林省土地利用總體規劃(2006—2020)及吉林省歷年統計年鑒。

(二)現行建設用地市場存在的缺陷

1.土地制度存在二元分割的現象

二元分割的現象具體表現為以下幾點：(1)市場身份二元化。我國法律不允許集體建設用地進入市場進行交易，從事非農建設的土地需求者應向國家申請使用國有土地。(2)土地權能二元化。我國法律僅允許國有土地使用權進行流轉交易，不允許農村集體建設用地進行轉讓、抵押等交易。(3)規則二元化。當前我國對國有建設用地的管理制度已經十分規范，但是對集體建設用地的管理卻存在很多缺陷。另外隨著經濟的發展，城市規模的擴大，城市近郊的農村建設用地的價格不斷攀升[3]37-45，為了獲取利益，大量的集體土地以隱形的非規范方式進入城市建設用地市場。這種自發性、不規范的流轉擾亂了土地市場秩序，甚至在土地市場中出現暗箱操作的現象。由于法律法規的約束，導致集體經濟組織難以實現土地真實的市場價值，與國有土地相比，集體土地不能實現“同地、同價、同權”進入土地市場[4]20。

2.市場決定性作用發揮不夠明顯，土地市場化水平較低

一是土地有償使用率不高。2006—2012年，吉林全省供應建設用地52 274.03 hm2，劃撥供地21 036.65 hm2，有償使用31 237.38 hm2，有償使用率平均為59.76%(表2)。吉林省目前有些建設用地是通過劃撥的方式取得的，導致土地的有償使用率偏低；二是土地市場化程度高，但是工業用地招拍掛流于形式。2011年和2012年吉林省各地區土地市場化程度均在90%以上(表3)。根據長春、吉林、松原地區調研，工業用地、商服用地和住宅用地價格均逐年上漲，但工業用地的市場價格卻偏低(表4)，招拍掛流于形式，部分地方政府把降低土地出讓金作為優惠條件來招商引資，先和投資商約定土地內部價格，然后再走土地出讓的程序。所以吉林省目前的土地市場化水平較高，但是市場決定性作用發揮不夠明顯，并沒有起到市場配置資源的作用。

表2　吉林省2006—2012年土地供應情況　hm2

注：2006—2011年數據來源于吉林省國土資源統計年報，2012年數據來源于土地市場動態監管系統。

表3　吉林省土地市場化程度

注：2011年數據來源于吉林省國土資源統計年報，2012年數據來源于土地市場動態監管系統。

表4　不同地區土地供應價格變化情況　元/m2

注：數據來源于長春市、吉林市、松原市土地交易市場網及各地評估公司抽樣調查數據。

3.土地增值收益分配不合理，失地農民無就業保障

吉林省現行的土地補償政策規定了征收耕地的補償標準，然而，政府只是將土地年產值或區片價作為補償標準，并沒有將土地增值的那部分納入到補償范圍內。盡管近年來吉林省的各個地區都提高了耕地補償標準，但是土地被征為國有建設用地以后其價格遠遠大于補償給被征地農民的價格，這樣嚴重損害了失地農民的利益。另外，我省對于失地農民多采用金額補償，而沒有重視失地農民的再就業及社會保障問題，這樣也給失地農民的生活也帶來了困難。

長春、吉林、松原三個地區的補償標準自2010年均采用各地區區片價，根據調研數據統計分析，從2010 年到2013年，長春市不同用途征地補償費占土地市場價格的平均比例分別為19.69%、20.12%、20.42%、21.05%；吉林市征地補償費占土地市場價格的平均比例分別為24.64%、24.64%、25.15%、25.01%；松原市征地補償費占土地市場價格的平均比例分別為18.75%、19.40%、19.96%、20.60%。在2010年以后各地的征地補償標準有所提高，征地補償費占土地市場價格的比例雖然也上升，但長春、吉林、松原增幅很小，僅僅提高了1.36%、0.37%、1.85%左右，且征地補償費占土地市場價格的比例并沒有隨土地供應價格上升而大幅增加，均沒有超過2%。可見，三個地區的征地補償費占土地市場價格的比例在不同的年份和不同的土地用途下，存在較大的差異(表5)。

從土地用途來看，由于工業用地市場交易價格較低，征地補償費占工業用地土地供應價格比例較高，界于25%—30% 之間。而住宅用地、商服用地征地補償費占土地市場價格的比例并沒有隨著出讓價格的上升而大幅上升，均以1%左右上升。

表5　不同地區征地補償費占土地市場價格比例

注：數據來源于長春市、吉林市、松原市土地交易市場網及各地評估公司抽樣調查數據。

二、建立城鄉統一建設用地市場面臨的困境

(一)現行法律限制集體建設用地入市

我國法律限制農村集體建設用地進入市場，僅允許城市建設用地和破產的鄉鎮企業用地入市，而這些土地數量十分有限。截止到2012年，吉林省城鎮化率達到53.7%，高于全國城鎮化率52.57%。隨著城鎮化水平的提高，大量農民進城務工，他們中的許多人已經在城市安家落戶，在原來生活的農村地區仍然保留著原有的宅基地，而且國家不允許其進入建設用地市場，造成了土地資源的極大浪費。

(二)集體建設用地權屬不清晰

法律規定農村土地歸農民集體所有，但是卻沒有明確指出土地究竟是歸哪個人所有。農村土地產權不明晰引發了很多的社會問題。在某些地區，由于農民個人沒有擁有土地的產權，土地被當地政府強制買賣；農村土地被征用后，大部分的資金被政府或者村集體支配，農民只得到其中的一小部分；政府將轉讓土地的暴利作為財政稅收的重要來源，致使房地產價格不斷攀升，土地市場畸形，給建立城鄉統一的建設用地市場帶來了困難[5]31-33。

(三)建設用地缺乏統一的交易平臺

目前我國城市建設用地的交易平臺已經逐步走向成熟，但是集體建設用地的交易體系仍比較混亂。具體原因有以下幾點：第一，國家沒有針對集體建設用地的交易情況出臺具體的規則，集體建設用地在交易時沒有法律可依；第二，缺乏集體建設用地估價機構，在交易時很難就土地的價格達成一致的意見；第三，缺乏集體建設市場的監管平臺，交易雙方的行為是否違法、違規不能受到法律監督。由于以上原因的存在農民和建設用地需求者均有所顧忌，農民不愿將集體建設用地入市，土地需求單位更愿意考慮國有土地。缺少統一的交易平臺，缺乏統一的價格機制，這都是制約農村建設用地市場發展的主要因素。我國建立統一的市場交易平臺已經迫在眉睫，應讓信息公開，打消農民和用地單位雙方的顧慮。

三、建立城鄉統一建設用地市場的基本原則及總體框架

(一)基本原則

第一，促進城鄉協調發展原則。要打破我國長期存在的城鄉分割的現象，使集體建設用地合法、有序地入市，并且能夠促進城市和農村互惠互利，長期協調發展；第二，堅持耕地保護原則。國家允許集體建設用地入市以后，勢必會使其具有很高的價格。于是就會引起土地投機的行為，在土地利用總體規劃中已經被確定復墾為耕地的農村建設用地被農民們投放入土地市場，會使耕地總量減少。所以要嚴守耕地紅線，實現耕地總量動態平衡；第三，堅持市場配置土地資源原則。市場配置資源是最有效的方式，因此政府應充分發揮這只“無形的手”的作用，促使土地資源合理利用；第四，保證農民分享土地增值收益的原則。在綜合考慮國家、集體、個人利益的基礎上，要制定相關法律，并采取相關措施，提高農民的收益，以保證農民分享土地增值收益；第五，堅持土地所有公有制原則。農村集體建設用地入市，指的是土地的使用權入市，土地的所有權仍是歸國家所有。

(二)總體框架

目前，對城鄉一體化建設用地市場的構建有兩種理論模式： 一種是國家通過征收的方式，將集體建設用地轉化為國有建設用地再進行入市；另一種是將符合土地利用總體規劃的集體建設用地直接入市。本研究認為后者比較切合中國的實際、改革的方向和發展的要求。在集體建設用地“保權”入市的基礎上首先要編制土地利用總體規劃，只有符合土地用途管制的集體建設用地才能進入建設用地市場，并且要完善農村集體建設用地產權制度；其次，政府要對農村集體建設用地采取稅收、管理和法律措施，使其在市場交易服務體系的協助下更加規范合理地進入市場[6]87-90[7]78-82；最后集體建設用地使用者根據自己的意愿將集體建設用地進行流轉、租賃、抵押和入股。

圖1建立城鄉統一建設用地市場制度總體框架

四、建立城鄉統一建設用地市場配套措施

(一)構建城鄉統一的建設用地市場法律制度

構建城鄉統一的建設用地市場法律制度是我國市場經濟持續健康發展的必然選擇[8]119-122[9]1-8。現行的《土地管理法》禁止農村集體土地直接入市，阻礙了城鄉統一建設用地市場的發展，隨著全國33個試點推行，逐步完善建立城鄉統一建設用地市場相關的法律法規，為農村集體建設用地直接入市提供法律保障。具體的措施應包括：第一，修改有關建設用地使用權的規定，明確土地所有權權屬，完善農村集體土地使用權；第二，在城鄉土地市場競爭中可以對農村集體建設用地入市流轉予以法律認可；第三，通過法律層面上的批準認可，鼓勵農村集體經濟組織和農民參與建設開發符合相關規劃及批準使用的建設用地。構建城鄉統一的建設用地市場法律制度工作與不動產統一登記、征地制度改革有著密切的聯系。所以，應盡快完善有關法律，由全國人大、國務院制定城鄉統一的建設用地市場法律制度，為集體建設用地入市提供法律依據。

(二)完善農村集體土地產權制度

農村集體土地產權的明確性和完整性，關鍵在于以下兩點：一是要明確農村集體土地產權主體。完整清晰的土地權利可以利用土地所有權的排他性，明確土地權利相關人，切實地保護土地權利人的相關權利，也有助于權屬糾紛的調節。二是要賦予農村建設用地完整的產權。國家、集體、私人的物權受到《中華人民共和國物權法》的平等保護[10]56-61，所以農民也應該擁有完整的建設用地財產權力。

(三)建立交易平臺服務體系

建立城鄉統一建設用地市場交易平臺服務體系，要從以下四個方面完善：一要建立土地價格評估體系，對即將進入土地市場進行買賣的集體土地進行估價，以此引導土地的需求者和供給者進行理性的交易；二要建立市場監管平臺以促進農村集體建設用地公平、公開地進行交易，嚴厲打擊違法違規行為，切實保護農民的基本權益[11]30-31；三要建立建設用地市場咨詢平臺，咨詢平臺中的工作人員應由熟練掌握法律知識的工作人員組成，使其更好地為農民提供建設用地交易程序以及相關法律的信息；四要建立建設用地市場信息平臺，及時公布建設用地供給信息、需求信息、交易信息等。

(四)健全農村社會保障制度

集體建設用地依法進入建設用地市場雖然可以使農民獲取更高的利潤，促進農村地區更好的發展，然而從歷史看來，城鎮化過程中，農民與土地的分離，會帶來其生活風險問題，并且會出現所謂的“務農無耕地、工作無崗位、低保無份額”的三無游民，給社會的和諧穩定發展帶來威脅。因此，應健全農村社會保障制度，提高失地農民社會保障資金，充分發揮其“社會穩定器”的作用。

[1] 蘇明，唐在富，滿燕云，等.土地財政現象的演變與現狀[J].中國財政，2014，28(10).

[2] 錢忠好，馬凱.我國城鄉非農建設用地市場：壟斷、分割與整合[J].管理世界，2007，23(6).

[3] 孫圣民，孟愈飛.當前農村土地流轉的制度背景、影響因素、模式與展望：一個文獻評述與政策解讀[J].理論學刊，2015(12).

[4] 周其仁.同地、同價、同權——我對廣東省農地直接入市的個人看法[J].中國經濟周刊，2005，2(33).

[5] 胡梟.讓流轉突破制度性障礙——對集體建設用地流轉的思考[J].中國土地，2012，31(9).

[6] 倪維秋，俞濱洋.基于城鄉統籌的城鄉統一建設用地市場構建[J].商業研究，2010，53(10).

[7] 劉艷，城鎮化背景下農村集體土地所有制的有效實現[J].濟南大學學報：社會科學版，2015(5).

[8] 張合林，賈晶晶.我國城鄉統一建設用地市場構建及配套政策研究[J].地域研究與開發，2013，32(5).

[9] 胡曉玲.中國式農地征收補償的困境及其出路探尋——基于法條及實踐的觀察[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2014(2).

[10] 操小娟.中國統一城鄉建設用地市場的法律路徑[J].中國土地科學，2015，29(5).

[11] 王德鈞，王秀培，張從品，等.城鄉統一建設用地市場建立的途徑初探[J].資源與人居環境，2014，30(1).

[責任編輯：秦衛波]

Research on Establishing a Unified Market of Construction Land Between Urban and Countryside——Based on Investigation and Analysis of Current Situation of Jilin Province

QIE Rui-qing，SHI Qiang

(College of Economics and Management，Jilin Agricultural University，Changchun 130118，China)

This paper，based on the historical function and defect analysis of China’s current market of the land for construction，proposes a few problems we are faced with in building the integrated construction land，including legal restrictions，unclear ownership，the lack of unified trading platform and other problems through investigation on the survey of current situation of Jilin Province. The basic principle and the whole frame of establishing a unified urban and rural construction land have been raised through the in-depth investigation and study.Meanwhile，supporting measures of establishing a unified urban and rural construction land have been put forward.Structuring related legal systems，property rights system of rural land，the transaction service systems，social security systems are included.

Land Market；Collective Construction Land；Unified Construction Land

2016-04-18

國家自然科學基金(41071160)；吉林省科技發展計劃項目(20150418079FG)；長春市哲學社會科學規劃項目(CSK2014ZYJ-0018)。

郄瑞卿(1972-)，男，內蒙古察右中旗人，吉林農業大學經濟管理學院副教授，博士；石強(1989-)，男，吉林琿春人，吉林農業大學經濟管理學院碩士。

F127.34

A

1001-6201(2016)05-0112-05

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.05.020