環(huán)境污染型項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)中利益主體協(xié)同創(chuàng)新模式研究*
——以南京市垃圾焚燒發(fā)電廠為例

駱詩(shī)霞，梁　兵，2

（1.河海大學(xué)，江蘇　南京　211100；2.河海大學(xué)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究中心，江蘇　南京　211100）

環(huán)境污染型項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)中利益主體協(xié)同創(chuàng)新模式研究*
——以南京市垃圾焚燒發(fā)電廠為例

駱詩(shī)霞1，梁兵1，2

（1.河海大學(xué)，江蘇南京211100；2.河海大學(xué)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究中心，江蘇南京211100）

環(huán)境污染型項(xiàng)目的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與評(píng)估工作，受到越來(lái)越多的關(guān)注，涉及的利益主體也較多，所以有必要探索利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)方式。在對(duì)環(huán)境污染型項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)的機(jī)理分析基礎(chǔ)之上，以南京垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目為案例進(jìn)行了實(shí)證分析，介紹了南京垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目建設(shè)背景，分析了其涉及的主要利益相關(guān)者以及之間的協(xié)同創(chuàng)新舉措，提出了環(huán)境污染型項(xiàng)目利益協(xié)同創(chuàng)新模式。

環(huán)境污染型項(xiàng)目；社會(huì)環(huán)境；穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；利益主體；協(xié)同創(chuàng)新

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)慢慢進(jìn)入“環(huán)境敏感期”和“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，環(huán)境沖突事件頻發(fā)，比如廈門(mén)的PX事件（2007年）、江蘇啟東的制紙排海工程事件（2012年）、寧波鎮(zhèn)海的煉化擴(kuò)建事件（2012年）、四川什鄺的反對(duì)鉬銅項(xiàng)目事件（2012年）、昆明安寧的反對(duì)煉油項(xiàng)目事件（2013年）、上海的反對(duì)磁懸浮鐵路項(xiàng)目事件（2013年）、廣東的反對(duì)核電項(xiàng)目事件（2014年）等，不僅嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定，而且影響了國(guó)家重大的產(chǎn)業(yè)布局。如何科學(xué)處理環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧三者關(guān)系，如何化解環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)為發(fā)展機(jī)遇，預(yù)防和減少環(huán)境沖突事件的發(fā)生，減輕、控制和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)混亂，成為亟待解決的難題。本研究以南京垃圾焚燒發(fā)電廠為案例，嘗試提出基于項(xiàng)目利益相關(guān)者規(guī)范參與的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，幫助政府部門(mén)在決策前更加精準(zhǔn)科學(xué)地進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，對(duì)危及社會(huì)穩(wěn)定的各種不確定因素做到事先預(yù)防和規(guī)避，在執(zhí)行過(guò)程中及時(shí)做出預(yù)警和監(jiān)控，并依據(jù)監(jiān)控的結(jié)果采取相對(duì)應(yīng)的干預(yù)措施，從而為政府涉環(huán)境污染型項(xiàng)目科學(xué)的決策及社會(huì)治理機(jī)制變革提供依據(jù)。

1　環(huán)境污染型項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)機(jī)理

環(huán)境污染型工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)理，指的是以滿足國(guó)家或者地區(qū)的社會(huì)發(fā)展需要，增進(jìn)社會(huì)主體福利為目的，由政府引導(dǎo)興建的社會(huì)公益性或基礎(chǔ)性重大項(xiàng)目，在進(jìn)行前要根據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的流程要求，通過(guò)建立客觀、科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，制定有效的評(píng)估方法，提前對(duì)實(shí)施環(huán)境污染型工程項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判、預(yù)測(cè)，為最終消除社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，確保環(huán)境污染型工程項(xiàng)目順利實(shí)施提供決策依據(jù)的操作規(guī)范［1］。構(gòu)建環(huán)境污染型工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)理，很重要的一個(gè)方面就是需要通過(guò)各種途徑，全面了解不同利益主體、社會(huì)各界的意見(jiàn)和呼聲，從項(xiàng)目本身的實(shí)際情況出發(fā)，建立有針對(duì)性的指標(biāo)評(píng)估體系，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施是否可行、安全、合法、合理和可控等方面作出評(píng)估，界定風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)和類(lèi)型，對(duì)可能影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，要做好防控和預(yù)警，處置和落實(shí)化解的各項(xiàng)舉措，以維護(hù)相關(guān)主體的合法權(quán)益和既得利益，從而獲得利益主體對(duì)實(shí)施環(huán)境污染型工程項(xiàng)目的理解與支持［2］。

環(huán)境污染型工程項(xiàng)目對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定影響的規(guī)律性的存在，是我們預(yù)測(cè)、認(rèn)識(shí)與管理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的理論前提，而影響重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的大小和社會(huì)結(jié)構(gòu)的合理性、社會(huì)民眾的心態(tài)以及項(xiàng)目的科學(xué)性等密不可分［3］。環(huán)境污染型工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)評(píng)機(jī)理要把握“內(nèi)、外”2個(gè)重要因素。內(nèi)部因素是指環(huán)境污染型工程項(xiàng)目本身是否符合相關(guān)法律規(guī)定和政策要求，例如工程項(xiàng)目實(shí)施的依據(jù)、是否根據(jù)基建程序的要求做好各個(gè)環(huán)節(jié)的審批工作等。外部因素是指環(huán)境污染型工程項(xiàng)目是否被社會(huì)、被群眾等相關(guān)利益主體所接受［4］。即環(huán)境污染型工程項(xiàng)目所在地的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及社會(huì)各主體是否擁護(hù)工程的建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施是否可以承受。需要指出的是，環(huán)境污染型工程項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須如實(shí)地反映民意，穩(wěn)評(píng)不僅只是辨別風(fēng)險(xiǎn)，還是一個(gè)與相關(guān)利益群體聯(lián)系、溝通的過(guò)程，通過(guò)與利益主體互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)、平衡相關(guān)利益、達(dá)成互相信任、釋放風(fēng)險(xiǎn)的目的［5］。

2　南京垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目實(shí)證分析

2.1項(xiàng)目建設(shè)介紹

南京每天產(chǎn)生近6 000 t的生活垃圾。而全市中心城區(qū)原有生活垃圾處置設(shè)施總處理能力每天不超過(guò)5 000 t。現(xiàn)有的4個(gè)垃圾填埋場(chǎng)中，轎子山、天井洼垃圾填埋場(chǎng)，以及南京最大的填埋場(chǎng)——水閣垃圾填埋場(chǎng)年底都將填滿封場(chǎng)，解決垃圾去向的問(wèn)題迫在眉睫。2011年，南京市城管局同時(shí)啟動(dòng)了江南、江北2個(gè)生活垃圾焚燒廠項(xiàng)目的招標(biāo)。2012年上半年，江南、江北垃圾焚燒發(fā)電廠開(kāi)工建設(shè)，建成后能夠處理南京2/3的生活垃圾。江南生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目位于南京市江寧區(qū)江寧街道銅井鎮(zhèn)南山湖社區(qū)與洪幕社區(qū)交界處，是市政府重大項(xiàng)目，也是2014年青奧會(huì)的配套環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模為日處理生活垃圾2 000 t，安裝4臺(tái)500 t/d機(jī)械爐排焚燒爐和2臺(tái)20 MW汽輪發(fā)電機(jī)組。項(xiàng)目占地13.8 hm2，總投資10.5億元人民幣。該項(xiàng)目于2012年11月開(kāi)工建設(shè)，2014年5月30日江南垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目成功點(diǎn)火試運(yùn)行。

2.2項(xiàng)目利益相關(guān)者分析

利益相關(guān)者，伍德與米切爾在1963年詮釋了廣義與狹義2個(gè)方面的利益相關(guān)者。廣義的定義以美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里曼為代表提出：“利益相關(guān)者是可以影響一個(gè)組織目標(biāo)的達(dá)成或者可以被組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程影響的所有個(gè)體和群體”。狹義的定義以克拉克森為代表指出：“利益相關(guān)者是在企業(yè)中投入了一定的財(cái)務(wù)資本、實(shí)物資本、人力資本或者一些有價(jià)值的東西，并因此而承受了某些形式的風(fēng)險(xiǎn)；或者說(shuō)，他們因?yàn)槠髽I(yè)活動(dòng)而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”［6］。本文概括出了4個(gè)維度對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目利益相關(guān)者進(jìn)行分類(lèi)：重要性，指的是利益相關(guān)者對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的影響決定著工程項(xiàng)目的存續(xù)與發(fā)展；契約性，指的是利益相關(guān)者與垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目具備符合法律規(guī)章的關(guān)系；主動(dòng)性，即指對(duì)利益相關(guān)者或項(xiàng)目產(chǎn)生主動(dòng)、積極的影響；風(fēng)險(xiǎn)性，指的是利益相關(guān)者對(duì)工程項(xiàng)目承受的風(fēng)險(xiǎn)程度［7］。按照這4種維度，將垃圾焚燒發(fā)電利益相關(guān)者劃分為3類(lèi)：核心利益相關(guān)者，即符合上面全部4個(gè)維度，對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)有著至關(guān)重要的作用；一般利益相關(guān)者，即至少符合上面維度中的2個(gè)；邊緣利益相關(guān)者，即上面情況以外的利益相關(guān)者。核心利益相關(guān)者主要包括地方政府、開(kāi)發(fā)商、村委會(huì)、被征地農(nóng)民［8］。

1）地方政府。為了解決城市垃圾圍城問(wèn)題、改善社會(huì)生活環(huán)境、招商引資促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展等原因，政府采取了與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村土地［9］。這原本是一項(xiàng)以公共利益為前提的城市發(fā)展活動(dòng)，政府是公共利益代表者。然而在實(shí)際情況中，當(dāng)?shù)卣畢s往往和征地拆遷引發(fā)的矛盾糾紛有著直接的關(guān)系。

2）開(kāi)發(fā)商。開(kāi)發(fā)商為了最大程度地獲得利潤(rùn)，經(jīng)常忽視被征地農(nóng)民的權(quán)益，甚至?xí)?qiáng)行拆遷，與被征地農(nóng)民之間經(jīng)常出現(xiàn)矛盾沖突。由于開(kāi)發(fā)商能夠給地方政府帶來(lái)政績(jī)和巨大的財(cái)政收入，因而他們有些侵權(quán)的行為經(jīng)常會(huì)受到政府不同程度上的“庇護(hù)”，使得開(kāi)發(fā)商更加忽視了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，導(dǎo)致了很多群體性事件的發(fā)生。

3） 村委會(huì)。在環(huán)境污染型項(xiàng)目建設(shè)中，村委會(huì)扮演的角色是很復(fù)雜、很特殊的，他們有時(shí)候代表自身的利益，希望在博弈中利益最大化；有時(shí)候站在被征地農(nóng)民利益一邊，代表著村民和開(kāi)發(fā)商談判；有時(shí)候又協(xié)助當(dāng)?shù)卣_(kāi)展被征地農(nóng)民工作，站在了地方政府利益的一邊［10］。

4） 被征地農(nóng)民。由于許多被征地農(nóng)民缺乏對(duì)土地改造利用意義的認(rèn)識(shí)和對(duì)城市整體規(guī)劃布局的了解，只是單純的認(rèn)為是政府犧牲掉了他們的自身利益，所以不支持征地拆遷及環(huán)境污染型項(xiàng)目的建設(shè)［11］。而征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，經(jīng)常使得他們與地方政府和開(kāi)發(fā)商產(chǎn)生矛盾，如果處理不好，就容易引發(fā)沖突，“釘子戶(hù)”的問(wèn)題也隨之產(chǎn)生，直接導(dǎo)致征地拆遷的成本增加和項(xiàng)目后續(xù)推進(jìn)的難度增大。

2.3項(xiàng)目利益相關(guān)者協(xié)同創(chuàng)新舉措

項(xiàng)目先期開(kāi)展了項(xiàng)目立項(xiàng)穩(wěn)評(píng)，后期區(qū)維穩(wěn)辦全程跟蹤，先后開(kāi)展了項(xiàng)目地拆遷、項(xiàng)目地土地征收、垃圾專(zhuān)用通道建設(shè)、電力接網(wǎng)、點(diǎn)火試運(yùn)行5個(gè)穩(wěn)評(píng)，確保了項(xiàng)目從立項(xiàng)到點(diǎn)火運(yùn)行的穩(wěn)定，同時(shí)關(guān)注被征地農(nóng)民利益訴求，及時(shí)解決問(wèn)題，最大化保障了被征地農(nóng)民利益。

1）各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視。省、市、區(qū)、街道四級(jí)領(lǐng)導(dǎo)均高度重視該項(xiàng)目的穩(wěn)評(píng)和推進(jìn)實(shí)施工作。正是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，大力推進(jìn)，極大地加快了項(xiàng)目手續(xù)的辦理工作，在最短時(shí)間內(nèi)相繼取得了立項(xiàng)許可、用地征地許可、環(huán)評(píng)批復(fù)等一系列合法手續(xù)。并高度關(guān)注被征地農(nóng)民利益需求，要求企業(yè)和當(dāng)?shù)卣叨汝P(guān)注農(nóng)民生存生計(jì)問(wèn)題，及時(shí)解決問(wèn)題。

2）廣泛開(kāi)展宣傳引導(dǎo)。項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)園、街道和光大公司采取多種途徑不斷增加老百姓對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和感悟，化“神秘”為透明。比如：制作發(fā)放宣傳手冊(cè)，增加老百姓對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)知度；組織實(shí)地參觀，消除老百姓對(duì)項(xiàng)目的疑慮；深入農(nóng)戶(hù)細(xì)致宣傳，提高老百姓對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)可度；及時(shí)公布相關(guān)數(shù)據(jù)，建立與老百姓的良好互動(dòng)。

3）深入進(jìn)行民意調(diào)查。積極關(guān)注群眾信訪訴求；召開(kāi)專(zhuān)題座談會(huì)；深入群眾家中，收集民情民意。通過(guò)對(duì)收集的資料和調(diào)查摸底情況梳理匯總，排查關(guān)于項(xiàng)目的各類(lèi)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。

4）堅(jiān)持集體會(huì)商研究。由市、區(qū)維穩(wěn)辦和南京市城管局牽頭，多次召開(kāi)由區(qū)法制辦、江寧街道、濱江開(kāi)發(fā)區(qū)、江寧環(huán)保產(chǎn)業(yè)園、區(qū)街道兩級(jí)信訪及涉及到的國(guó)土、規(guī)劃等部門(mén)的分管領(lǐng)導(dǎo)參加的專(zhuān)題會(huì)，研究項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)及矛盾化解事宜，逐一對(duì)匯總出的各類(lèi)矛盾風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、討論，提出了有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)化解措施。

5）重點(diǎn)抓好措施落實(shí)。化解方案確定后，市、區(qū)維穩(wěn)辦和南京市城管局組織召開(kāi)了相關(guān)責(zé)任部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)參加的穩(wěn)評(píng)工作推進(jìn)會(huì)。會(huì)上對(duì)化解方案中各項(xiàng)矛盾風(fēng)險(xiǎn)化解措施進(jìn)行了詳細(xì)解讀，責(zé)任細(xì)化分解，嚴(yán)格落實(shí)各部門(mén)的責(zé)任，要求做到定崗定職，責(zé)任到人。

6） 多項(xiàng)舉措惠利群眾。江南垃圾焚燒發(fā)電廠自建設(shè)以來(lái)，一直本著“建設(shè)一方土地，造福一方百姓”的理念，一方面積極吸納當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)廠就業(yè)，解決周邊群眾的就業(yè)困難，另一方面積極關(guān)注廠區(qū)周邊道路，及時(shí)進(jìn)行修理，方便周邊群眾出行。

3　環(huán)境污染型項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)中利益主體協(xié)同創(chuàng)新模式

許多專(zhuān)家針對(duì)“長(zhǎng)期合作”以及“雙贏”的理念，研究了項(xiàng)目合作伙伴協(xié)同管理模式。塔米和查內(nèi)察，他們認(rèn)為項(xiàng)目合作伙伴協(xié)同管理是一個(gè)項(xiàng)目管理的過(guò)程，它在項(xiàng)目建設(shè)中尋求2個(gè)或更多利益主體之間的“雙贏”［12］。美國(guó)建筑行業(yè)委員會(huì)指出，項(xiàng)目合作伙伴協(xié)同管理是在“雙贏”的內(nèi)在哲理基礎(chǔ)上，事先商定的一個(gè)解決沖突的過(guò)程；是在共同收益的想法支持下，將項(xiàng)目利益主體之間帶入了一個(gè)信任和合作的框架之中。合作協(xié)同關(guān)系是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，各利益主體之間要訂立一個(gè)相互合作和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴式管理協(xié)議，使得各利益主體之間的利益和責(zé)任得到合理體現(xiàn)。依據(jù)合作伙伴式管理思想和南京垃圾焚燒發(fā)電廠案例的實(shí)證研究，總結(jié)出一套環(huán)境污染型工程項(xiàng)目協(xié)同創(chuàng)新模式，如圖1所示。

圖1　環(huán)境污染型項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)中利益主體協(xié)同創(chuàng)新模式示意

4　結(jié)束語(yǔ)

環(huán)境污染型項(xiàng)目利益主體之間存在著多重的動(dòng)態(tài)博弈關(guān)系，環(huán)境污染型項(xiàng)目的現(xiàn)行管理模式強(qiáng)調(diào)對(duì)抗，監(jiān)督成本高，合作效果差。合作伙伴協(xié)同創(chuàng)新的管理模式能夠促使環(huán)境污染型項(xiàng)目利益主體之間放棄對(duì)抗，最終實(shí)現(xiàn)各自的策略最優(yōu)，工程項(xiàng)目的整體利益最大化。建立合作伙伴協(xié)同創(chuàng)新管理模式，要以達(dá)成合作的伙伴式管理協(xié)議為基礎(chǔ)，以沖突處理機(jī)制、溝通機(jī)制及獎(jiǎng)懲機(jī)制為保障。

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［11］ 衡愛(ài)民.略論完善土地征收制度：以被征地農(nóng)民權(quán)益保障為視角［J］.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2011（5）：45-49.

［12］ 劉偉忠.我國(guó)地方政府協(xié)同治理研究［D］.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2014.

Cooperative Innovation Mode of the Stakeholders in the Stability Risk Assessment of Environmental Pollution Project：Taking Nanjing Waste Incineration Power Plant as an Example

Luo shixia1，Liang bing1，2
（1.Hohai University，Nanjing Jiangsu211100；2.Social Stability Risk Assessment Research Center of Hohai University，NanjingJiangsu211100）

The stability risk assessmentsofenvironmental pollution projectsattracted more and more attention.They involved many stakeholders that it is necessary to explore the coordination ways between stakeholders.Based on the analysis of the mechanism ofstability risk assessment in environmental pollution projects，we took Nanjing waste incineration plant asan example to positive analysis.The background of the project construction of Nanjing waste incineration power plant was introduced. The main stakeholders and their collaborative innovation measures were analyzed.We put forward the cooperative innovation model ofenvironmental pollution project.

environmental pollution project；social environment；stability risk；interest subject；collaborative innovation

X5

A

1005-8206（2016）04-0031-04

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“環(huán)境污染型工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與治理研究”（15BSH037）、“江蘇污染型工程項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)放大與治理機(jī)制研究”（15SHB004）

2016-04-28

駱詩(shī)霞（1991—），碩士研究生，研究方向?yàn)橘Y源與環(huán)境管理。