流動人口的社會保障政策研究

姚林

（北京工業大學人文社會科學學院，北京 100124）

流動人口的社會保障政策研究

姚林

（北京工業大學人文社會科學學院，北京 100124）

通過對改革開放后期社會保障政策的綜述，梳理了政策演進的過程，結合數據進行定量分析總結出了農民工參保人數不斷上升，但參保水平低于全國平均，流動人口對社保政策持認同和需求的態度。并結合政策現狀提出了建立全國統籌等政策建議。

流動人口；社會保障；政策

一、社會保障政策綜述

社會保障是一種社會再分配，由個人、企業、國家三方面進行融資，保障社會成員在遭遇病痛、失業、工傷、生育、養老時的基本福利，增強人民面對以上風險的承受能力。我國的社會保障包括失業保險、養老保險、工商保險、生育保險和醫療保險。在我國的社會保險建立經歷了探索-建立-完善的過程，為流動人口的生活各方面帶來了有力保障，隨著我國社保制度的不斷完善，統籌層級不斷提升，城鄉制度的逐漸并軌，社保將更加全面而又有力的保障流動人口的生活，免除他們的后顧之憂，增強他們的市民認同和歸屬感。

（一）《社會保險法》的頒布。2010年10月由全國人大常委會通過了《中華人民共和國社會保險法》，明確了各項社保的繳納范圍和主體，明確了社會保險在中央和地方的負責部門，同時明確規定進城務工的農村居民應當依照法率規定參加社會保險。為建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度提供了法律保障，為各項社保政策的細化完善奠定了有力基礎。

（二）相對成熟的養老保險。在2009年12月人社部與財政部發行了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，該方法是為了促進人力資源的合理配置和流動，保障跨省流動且在城市中工作的勞動人員的合法權益制定的，該辦法規定對于參加城鎮企業職工基本養老保險的人員，在跨省流動后在各地繳納的養老保險年限可以合并計算，個人賬戶儲存額累積計算。這適應了我國大量的流動人口是向東南沿海跨省流動的趨勢，為包括農民工在內的流動人口提供了有力的養老保障。

（三）醫療保險的逐步完善。在1998年12月，國務院發布了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，對職工醫保的繳納方式和覆蓋范圍都做出了明確規定，同時明確了通過建立基本醫療保險統籌基金和個人帳戶的方式進行全國范圍內的醫療保險制度。

在2009年7月，人社部與財政部公布了《關于進一步加強基本醫療保險基金管理的指導意見》。在其中明確提出了提升基本醫療保險統籌層次的要求。并指出要在2011年基本實現市級統籌，同時要求有條件的地區試行醫療保險的省級統籌。同年12月，人社部與財政部公布了《關于基本醫療保險異地就醫結算服務工作的意見》，在再次強調了要建立基礎醫療保險的市級統籌減少異地報銷的同時，對于異地就醫的情況明確了應當享受參保地的醫保待遇，對于異地就醫產生的花費參保地應予報銷。并對精簡報銷程序，為參保人員提供便利的方面做出了細致規定。對于流動人口而言無疑是一陣強心劑，消除了后顧之憂。

2015年8月，民政部發布了《關于做好進城落戶農民參加基本醫療保險和關系轉移接續工作的辦法》，對積極引導農民工在工作地入戶和所能參加的落戶地城鎮醫保類型做出了規定。同時提出了改進不同地域不同類型間醫保的接續手續，確保農民工的基本醫保待遇連續享受。

2016年1月，國務院發布了《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，提出了要整合城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，促進城鄉居民的福利待遇公平化合理化。

2016年4月，人社部、財政部發布了《關于階段性降低社會保險費率的通知》，明確提出了企業職工基本養老保險單位繳費比例超過20%的?。▍^、市），將單位繳費比例降至20%；單位繳費比例為20%且2015年底企業職工基本養老保險基金累計結余可支付月數高于9個月的?。▍^、市），可以階段性將單位繳費比例降低至19%。此舉降低了企業為員工繳付社保的負擔，在保證養老待遇不降低的情況下提升了企業為員工投保的積極性。

二、現行社會保障的基本情況

2015年全國農民工總量27747萬人，比上年增加352萬人，其中外出農民工16884萬人，農民工總量連續多年持續增加，但增速持續下滑［1］。

（一）社會保障全國整體參保人數持續增多。

養老保險：年末全國參加基本養老保險人數為85833萬人，比上年末增加1601萬人。全年基本養老保險基金收入32195億元，比上年增長16.6%，其中征繳收入23717億元，比上年增長12.4%。全年基本養老保險基金支出27929億元，比上年增長19.7%。年末基本養老保險基金累計結存39937億元。

醫療保險：年末全國參加城鎮基本醫療保險人數為66582萬人，比上年末增加6835萬人。全年城鎮基本醫療保險基金總收入11193億元，支出9312億元，分別比上年增長15.5%和14.5%。

失業保險：全國參加失業保險人數為17326萬人，比上年末增加283萬人。其中，參加失業保險的農民工人數為4219萬人，比上年末增加148萬人。全年失業保險基金收入1368億元，比上年下降0.9%，支出736億元，比上年增長19.8%。年末失業保險基金累計結存5083億元。

工傷保險：年末全國參加工傷保險人數為21432萬人，比上年末增加793萬人。其中，參加工傷保險的農民工人數為7489萬人，比上年末增加127萬人。全年工傷保險基金收入754億元，支出599億元，分別比上年增長8.6%和6.8%。年末工傷保險基金累計結存1285億元（含儲備金209億元）。

生育保險：年末全國參加生育保險人數為17771萬人，比上年末增加732萬人。全年共有642萬人次享受了生育保險待遇，比上年增加29萬人次。全年生育保險基金收入502億元，支出411億元，分別比上年增長12.5%和11.8%。年末生育保險基金累計結存684億元［2］。

（二）農民工社會保險參保率有所上升，但與全國水平相比總體仍然較低。

根據數據顯示，外出農民工（近似看做流動勞動人口）參加工傷保險的比例為2 9.7%，參加醫療保險的比例為18.2%，參加養老保險的比例為16.4%，參加失業保險的比例為9.8%，參加生育保險的比例為7.1%，參加住房公積金的比例為5.6%。相較于去年的水平，均有所上漲，分別提升了1.2%，0.6%，0.7%，0.7%，0.5%，0.6%。同時需要注意的是，與流動勞動人口主要面臨的經濟負擔重，失業率高，缺乏穩定保障的需求和困難相比較，失業保險和住房公積金的較低參與度則很難對日益增多的流動人口形成可靠穩定的保障。

（三）農民工主對社會保障需求并認同。

由巴格內（D.J.Bagne）提出的人口學經典的“推拉理論”能夠很好地解釋流動人口的需求。人口之所以流動是為了改善生活狀況，在城市中所能得到的優厚的待遇成為了對流動人口的拉力，而農村較低的勞動報酬則成為了流動人口的推力。后續的數據采自“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設”項目的15年的問卷調查結果。這是民政部的一項持續性抽樣性的調查項目。根據統計數據得出結果，就2014年失業保險滿意度分析來看，流動人口對失業保險非常滿意和比較滿意的占到了22.6%和18.4%。超過一半（53.2%）的受訪者對失業保險的滿意度是一般，而4.2%和1.6%的流動人口受訪者對失業保險滿意度的態度是比較低和非常低?？梢钥偨Y出失業保險在流動人口中具有著作用明顯的特點。

越來越多的流動人口選擇參與社會保險的行為在為自身的養老健康等多方面進行保障的同時，無疑是對社?，F狀的肯定與支持。但同樣需要明確的是流動人口因其自身工作的不穩定性、異地手續的接續論難、以及社保費率過高等問題使參與社保的人數低于全國整體的參保情況。而將近一半的流動人口家庭想要參與到社會保險中缺遇到了種種困難，這說明在流動人口面前社保的參與仍有一面無形的屏障等待著破除。對失業保險較少的負面評價說明了事業社保在實際用途中還是取得了一定的積極作用。

三、流動人口社會保障進一步改革的建議

（一）面對多元化流動人口的政策改革。

我們可以把城市流動人口分為兩類，一類為有著較為穩定的工作，具有一定支付能力的市民化水平較高的流動人口。另一類為工作性質較為臨時，且有可能返回原先所在的城市或者農村的流動人口。在面向流動人口的社會保障政策的制定和改革上也應當以保障這兩類流動人口基本權益為改革方向。對于第一類市民化程度較高的流動人口，我們應當以直接擴面的方式將其納入到城鎮社會保險體系中去，為他們建立起入戶的通道，促進城市化進程。對于第二類市民化程度較低、工作不穩定、支付能力較弱的流動人口，政府應當為其建立支付金額較小、流動性強、保障性強的社會保險，同時應當注重費繳費性質社會福利社會保障制度的建立。

（二）政府提升資金投入。

對著我國逐步進入老齡化社會，養老壓力和醫療壓力不斷增大，政府應當進一步提升在社會保險中的資金投入。我國目前社會保障的支出大約占據我國財政支出的12%，而西方發達國家對社會保障的支出占比大約為30%-50%，即便是中等收入國家對于社會保障的財政支出也占到了20%以上。從社會保障支出在GDP的占比上，水平最高的是法國。根據經濟合作與發展組織（ OECD） 發布的報告，在2008年金融危機以后，法國社?？焖僭鲩L，尤其是針對失業人員、退休人員的保障性指出大幅度增加。其社保支出增速大幅度增加，以至于法國14年的社保支出水平達到歷史最高，占到了該國當年度GDP的31.9%，成為了世界之首［3］。可以看到，大部分國家的政府都承擔了社會保險的主要責任，很多國家對于社會保障的支出是在所有支出中位列第一的。這給我們的啟示無疑是在社會保障的資金供給中明確政府的“首位度”，大幅提升這會保障開支，保障人民權益。

（三）建立全國統籌辦法，完善跨地區有序轉移接續機制。

流動性是流動人口的一大特點，在制定面向流動人口的社保的建立和改革方案上必須正視流動人口的這一特點。然而由于各地經濟水平發展不均衡、政府收入水平不相稱、人口組成及流動方向不一致等問題使得實現全國統一的社保統籌建立有著相當的難度。首先需要建立全國統一的流動人口信息管理系統，將流動人口的社會保障信息錄入其中并全國聯網，對流動人口發放社會保險卡，實現全國“一卡通”。當流動人口跨地區就業并繼續參保的，由兩地社保部門為其實現保險關系的無縫銜接。當勞動關系解除迫使保險中斷的，應保留其保險關系并封存其個人賬戶，并按照一定利率為其計息［4］。其次要根據各地的社會保險水平和參保人數提升不同程度的財政支持，消除各地不同等級不同標準的社會保險，統一實行“就高政策”。從而使得社會保障實現真正意義上的全國統籌，提高流動人口的參保積極性，提升社會保險質量。

［1］2015年農民工監測調查報告［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/ zxfb/201604/t20160428_1349713.html，2016-04-28

［2］2015年度人力資源和社會保障事業發展統計公報［EB/OL］.http://www. gov.cn/xinwen/2016-05/30/content_5078119.htm，2016-05-30

［3］張勇. 我國社會保障支出的經濟效應分析:1999-2013年［J］. 社會保障研究， 2015（5）:90-96.

［4］張燕. 加快完善我國農業轉移人口的社會保障制度［J］. 經濟縱橫，2014（01）:7-12.

F840.61

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1671-864X（2016）09-0054-02