新型城鎮化背景下中山城鎮居民住房保障問題研究

文/彭杏芳 中山職業技術學院 廣東中山 528400

新型城鎮化背景下中山城鎮居民住房保障問題研究

文/彭杏芳 中山職業技術學院 廣東中山 528400

住房問題一直是人類關注的焦點，我國政府也明確提出：“人人享有適當的住房是一項最基本的人權，是人的生存權和發展權的重要內容”，人只有安居后才能樂業，解決好居民住房問題是城鎮化進程中的關鍵工作。在快速城鎮化進程中，居民的住房支付能力非常有限，大多數中低收入群體缺乏基本的住房保障能力。筆者以中山城鎮居民的房價收入比為切入點，分析了新型城鎮化進程中居民住房支付能力不足的問題。并結合中山目前開展保障房建設的情況，提出必須建立完善的住房保障供應結構體系，并大力發展公共租賃住房，積極拓展保障房房源和保障房建設資金，真正實現中低收入群體的住房問題。

新型城鎮化；保障房；公共租賃房；住房保障

一、新型城鎮化發展與居民住房保障建設形成良性互動

新型城鎮化以統籌兼顧為原則，全面提升城鎮化質量和水平，真正使城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所，而“居者有其屋”是新型城鎮化發展中關鍵環節。保障性住房建設可在較大程度滿足城市中低收入階層住房需求，增加其穩定性和歸屬感，推動城市各項基層服務和基礎建設工作穩步開展，促進新型城鎮化發展，二者良性互動，最大化提升城市整體運營效率和競爭力。

(一）新型城鎮化發展可有效完善城鎮住房保障體系建設質量

隨著經濟發展和城鎮化進程加快，城鎮人口快速增加，普通百姓尤其是中低收入群體的保障性住房需求壓力越來越大，中高等收入群體改善性住房需求也越來越強烈，新型城鎮發展過程中的住房保障體系工作挑戰也越來越多。新型城鎮化的發展要求政府更加注重質和量的發展，增加城鎮人口數量同時提升城鎮人口對城市發展滿意度，同樣對住房保障體系建設質量提出具體要求。在加大保障住房類型和數量同時，各地政府部門必須結合當地保障性住房需求者的具體需求、商品住房市場情況、城鎮居民人均可支配收入水平等多項因素，合理確定保障房類型、位置及數量，確保建成后的保障性住房確實滿足中低收入者需求，不再出現保障房建成后無人問津或者由于周邊配套匱乏而無法入住的情況。

（二）新型城鎮化要求更加重視城市新移民的住房保障問題

隨著城鎮化發展的不斷提速，近年來部分城市房價上漲過快、供求矛盾突出，既阻礙一些“新移民”在城市的安居樂業，又增加部分“原住民”合理改善住房條件難度，這些新情況讓住房市場受到詬病。為解決上述問題，必須堅持住房市場化基礎地位同時，著力改革創新市場的運行機制，合理配置保障住房資源，在新型城鎮化發展過程中更加重視城市新移民的住房保障問題，多種措施確保新移民在城市中有相對穩定的工作和固定的居住場所，使其逐步穩定下來。

（三）住房保障體系的優化，可以加快新型城鎮化建設步伐

住房保障體系的優化，可以確保城市保障性住房覆蓋更多城市中低收入人群和剛參與社會工作的大學生，進而增加中低收入人群幸福感，提升大學生對城市的歸屬感，促進其能更加專心、高效去工作。例如，保障性住房設置公租房后，打破住房保障體系在戶籍方面局限性，促進外來務工人員加快融入城市，更加主動、安心、開心、高效工作，從而促進城市各項工作更加穩定、高效開展，加快新型城鎮化建設的步伐。

二、城鎮居民住房問題是制約新型城鎮化的關鍵

正如國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵李鐵所言：城鎮化首先應該明確，其核心是讓低收入農民進城，而不是有錢人進城；是讓自愿上樓的農民上樓，而不是農民被迫上樓。住房問題是農民工能否在城市留下來的第一個要素，如果住都解決不了，他不可能在這座城市長期居住。新型城鎮化必須首先重點解決城鎮居民的住房問題，特別是中低收入人群的住房問題。

恩格斯在《論住宅問題》中指出，“…一方面，大批農村工人突然吸引到以發展為中心大城市里來，另一方面，這些舊城市的布局已經不適合新的大工業的條件和與此相適應的交通；…正當工人成群涌入城市的時候，工人住宅卻在大批拆除…”住房缺乏是工業化迅速發展的必然結果，是城市化進程的必然產物，我國城市化進程也正面臨這一難題。

目前，“住房難”成為新的“三座大山”，住房問題成為百姓、業界和政府共同關注的焦點，住房是城鎮化進程中城市承載能力的核心要素，是制約人口城鎮化水平和量的關鍵。《中山市城市總體規劃（2010至2020年）》顯示，到2020年，中山市人口規模將增至420 萬，較目前增加100萬，住房需求巨大，城鎮居民住房問題對新型城鎮化的制約將更加明顯。

三、中山房價收入比與城鎮居民住房支付能力分析

在研究一個城市居民住房問題時，可以從房價收入比和居民住房支付能力兩個關鍵指標入手。國際上衡量一個家庭住房支付能力的指標主要有住房消費收入比與房價收入比兩種，由于中山家庭消費相關數據無法準確獲得，因此筆者通過房價收入比來分析中山居民住房支付能力。房價收入比是指住房價格與城市居民家庭年收入之比，反映居民家庭收入水平與房價水平的匹配程度，也反映了房價水平是否脫離居民可支付能力。

鑒于中山住房面積和現代家庭人口特點，采取家庭平均面積90平米、三口之家為標準，以2003-2014年中山數據為例，根據房價收入比計算方法，筆者得出如下數據：

數據來源：根據中山市統計信息網、中山中原地產年報整理而得

從上表可知，中山城鎮居民房價收入比呈現“倒U型”趨勢，2011年甚至超出國際警戒線標準，城鎮居民平均住房支付能力不足，政府已經在制定相應政策進行調整。

數據來源：根據中山市統計信息網、中山中原地產年報整理而得

中山城鎮居民人均可支配收入呈逐年上升趨勢， 2012年和2013年增長幅度最大，商品房均價在2010年和2011年增長幅度最大。中山商品房價格上漲幅度高于城鎮人均可支配收入上漲水平。對于中低收入群體而言，他們的住房問題更是成為了城鎮化發展進程中的一大難題。

四、中山保障性住房建設概況

中山保障性住房建設主要經歷三個階段：第一階段，2007年前的探索階段，主要圍繞解決 “雙困戶”住房問題、改造低保危房等問題進行，保障方式以實物配租為主，租金核減為輔。由于缺少總體規劃及相關法律法規的不完善，保障性住房建設呈現總量少、位置偏、配套差、分配不公等突出特征。第二階段，2008-2010年完善和法制階段，中山2008年制定《中山市經濟適用住房暫行辦法》和《中山市廉租住房保障暫行辦法》，正式以法律法規形式規定實施經濟適用房和廉租房的保障房形式，為保障房各項政策的落實提供法律依據，保障房建設速度明顯加快。第三階段，2011年以后快速發展階段，2011年成為廣東省創新住房保障制度試點城市，2012年將本市流動人員積分制管理范圍的外來務工人員納入保障對象，保障住房覆蓋面不斷擴大，不再區分農業與非農業。2013年，中山公租房首次全面惠及外來務工人員。2014年，保障對象準入門檻再次作出調整：申請人為本市戶籍人員，上年度家庭人均月可支配收入由1556元以下調整為1714元及以下；人均住房建筑面積從低于13平方米調整為低于15平方米，人均住房套內面積從低于10平方米調整為低于12平方米。2015年，中山住房保障開工任務為2068套，同時要求基本建成保障房1800套、新增發放租賃補貼600戶，中山市政府年初已批發《中山市落實2015年住房保障目標任務方案》，并與各鎮區簽訂了工作責任書，預計此年度任務已完成。

中山市前期實施的保障性住房包括經濟適用房、廉租房、公租房三種形式，目前已經統一為公租房一種形式，其保障對象主要是城市中等偏低收入家庭住房困難家庭，新就業職工并在城市居住一定年限的中低收入外來務工人員也在保障范圍內，沒有戶籍限制，保障房建設工作穩步推進。

五、解決城鎮居民住房保障問題的措施

（一）建立完善的住房保障體系結構

由于城鎮居民的收入水平有明顯區分，故針對不同群體的住房需求，須建立階梯式多層次住房保障體系結構，及時有效緩解住房壓力。筆者在現行住房保障體系的基礎上構建了一個包括三個層次的住房保障系統結構模型，如下圖：

第一層次是廉租房和部分由政府投資的公租房，救助對象是城市中最低收入家庭和永久性貧困人群，提供給處在生活最低保障線上下人群居住，并由政府提供相應財政補貼。

第二層次是社會力量投資建設的公租房，保障對象范圍更廣一些，包括城市戶籍和中非戶籍中低收入群體。同時，第二層次也應包括租賃型限價商品房，涉及人群無力購買銷售型商品房和限價房，但又高出低保線，可采取租賃限價商品房形式解決住房保障問題，預計將是未來住房保障發展的一個方向。這一層還應服務第三類人群，即臨時突發貧困人群，主要針對突發災害、惡性事故、重大疾病等人群。

第三層次是購買限價商品房，主要針對城市中中等偏低收入者，其居住條件和收入狀況符合購買限價商品房條件，也有一定資金積累，能夠承擔起購買住房產權的財力，但前提條件是需政府給予一定限價引導，否則他們也無力承擔起總價較高的商品房。再往上層次就是商品房，主要面向城市中高收入者，供應完全市場化，不納入住房保障體系范疇。

（二）科學發展公共租賃住房

大力發展公用租賃房，能夠真正讓住房保障落到實處，同時不會擾亂商品房市場正常運行，有效避免經濟適用房實際操作過程中的種種弊端，既適當擴大住房保障的覆蓋范圍，同時將常住本地低收入非戶籍人口納入公租房體系中來，進一步縮小貧富差距、構建穩定和諧社會。

另外，公租房屬于過渡性保障房，使用者有能力支付購房資金后就必須及時離開公共租賃住房，到市場上購買或者承租住房。中山政府要建立合理的公租房進入和退出機制，尤其是退出機制，嚴格限制高收入群體進入，做到個人收入完全透明化，對個人信用進行嚴格管理。建議中山政府住房保障管理部門成立專門工作組，對申請保障型住房居民收入進行動態監控和管理，當其有了一定支付能力后，及時對保障措施和對象做出相應調整。

（三）拓寬保障房房源

（1）調動社會募資興建保障房

2012年省政府下達中山住房保障任務為4500套，為此，中山在相關鎮區籌建7個保障房項目，分別為小欖鎮工業區木林森二期宿舍樓、臨海工業起步區宿舍B區、祈安苑三期、黃圃鎮石軍村股份合作社經濟聯合社宿舍樓、南頭鎮愛迪電子有限公司宿舍樓、大涌鎮嵐田村保障房、古鎮鎮慈善會保障房等，一共提供4420套保障房。

為了破解建設融資難題，確保項目順利開展，不少鎮區都紛紛調動社會力量參與保障房建設。在古鎮鎮，由古鎮慈善會投資興建的保障性住房“天朗明居”是2013年該鎮慈善會的“重頭項目”。這也是中山首個通過社會募集資金興建的保障性住房項目。

（2）將員工宿舍樓納入保障性住房

據調查資料顯示，作為后發鎮區，中山阜沙鎮也從實際出發，向全社會大力宣傳有關保障性住房的稅費優惠政策，發動和鼓勵社會力量參與保障性安居工程建設。據透露，阜沙鎮政府將阜沙工業園區的廣東興達鴻業電子有限公司的宿舍區納入2012年的公租房任務，并與該公司簽訂了公租房項目的管理協議。此外，阜沙鎮政府根據該鎮存量出租房的實際情況，還投入了100多萬元將鎮屬公有物業阜沙科技園宿舍進行翻新改造，共改造宿舍250套，建筑面積10096平方米。

（3）到戶監督危房

根據全市保障性住房的工作要求，解決低保戶和優撫對象住房問題，成為保障性住房的首要任務。除了住房保障外，中山各鎮還連續多年對低保、低收入家庭進行危房改造。

（四）積極開拓保障房資金來源

要解決城鎮居民住房問題，關鍵還是要拓寬房源，增加供應量，特別是滿足中低收入人群住房需求的保障性住房數量。保障性住房資金來源是保障型住房建設過程中最關鍵的問題，僅僅依靠政府財政投入是遠遠不夠的，必須建立起多元化的融資渠道。筆者認為中山政府可以采取如下做法，第一，提高土地出讓金的提取比例至10%，用于保障性安居工程建設；第二，將公積金增值收益部分產生資金統籌用于保障性住房建設；第三，由商業銀行中長期貸款來解決，房屋建成后出租收益在一定年限內償還貸款；第四，鼓勵社會力量投資建設公租房，特別是鼓勵那些有志于慈善事業的有實力的企業和私人加入保障房建設。第五，考慮引入保險資金，探索設立城鎮建設融資平臺，鼓勵重點區域整合打包優質資產，注入市級融資平臺，拓寬融資渠道。

【1】 龍均云.城鎮居民住房保障體系構建與完善應對策略[J]，湖南社會科學，2010,（6）.

【2】 成思危.住房政策探討：基本觀點和優先順序[J]，城市住宅，2010，（11）

【3】 黃藝紅，周玉梅.城市中低收入群體住房保障體系的構建與反思[J]，學術交流，2012,（6）.

【4】 吳海瑾.城市化進程中流動人口的住房保障問題研究——兼談推行公共租賃住房制度[J]，城市發展研究，2009,（12）.

【5】 湯臘梅.新型城鎮化進程中湖南城鎮居民住房問題研究[J]，湖南城市學院學報，2014,（1）.

【6】 鄭云峰.中國城鎮保障性住房制度研究，2014年.

【7】 尚梅.中低收入階層居民住房問題研究，價格理論與實踐，2010,（10）.

【8】 中山市統計信息網、房地產網站.

注釋：

建筑設計 Architectural Design

中山市科技計劃項目（2014A2FC346）新型城鎮化背景下中山城鎮居民住房保障體系建設研究。