對我國《立法法》修改后若干疑難問題的詮釋與回應*

鄭　毅（中央民族大學法學院，北京100081）

對我國《立法法》修改后若干疑難問題的詮釋與回應*

鄭毅
（中央民族大學法學院，北京100081）

我國《立法法》修改后半年多的實施過程中所反映出的諸多問題，亟需理論回應。《立法法》賦予設區的市以地方立法權并不違背我國《憲法》第100條，可視作法律對憲法的續造。法律實施中應嚴格限定設區的市的立法事項范圍，除對《立法法》第72條和第82條的“等”作“等內”理解外，“城鄉建設與管理”亦存在相對明晰的邏輯邊界和規范內涵。按照修訂前《立法法》第63條規定所確定的49個較大的市的既有立法，在此次《立法法》修訂中限縮立法事項范圍后仍可作出修改，毋需擔心“越位修法”。《立法法》與《行政處罰法》在設區的市政府規章的罰款設定權上并無本質沖突，全國人大常委會在其中扮演了重要角色。

《立法法》修改；設區的市；立法事項范圍；城鄉建設與管理；規范沖突

修改后的我國《立法法》已于2015年3月15日開始實施。在其半年多的實施過程中，一些基礎問題亟待澄清與詮釋。其中，部分問題系由修法本身所必然引致的實踐結果，而部分問題則是在實施過程中逐漸凸顯的。筆者基于2015年所參與的數次相關主題學術研討活動中的交流、探討與反思，茲就其中部分問題的規范分析與詮釋路徑求教于方家。

一、違憲抑或續造：“設區的市”立法權的規范難題、源流及其破解

此次《立法法》修改的最大亮點在于市級地方立法主體的擴充。這一擴充實際上是通過將市級立法權主體由原“較大的市”變更為“設區的市”實現的。①在2015年中國憲法學研究會年會上，有全國人大法工委的同志指出修改后的《立法法》實際上以“設區的市”的概念替換了“較大的市”，故“較大的市”不再作為一個《立法法》概念出現，甚至還有學者在自由發言階段指出“較大的市”概念“已經過時”。2015年10月31日在濟南舉行的“第一屆地方立法發展論壇·地方立法制度理論與實踐”學術研討會上，中國政法大學解志勇教授亦表達了類似觀點。筆者認為這種觀點值得商榷。修改前的《立法法》第63條第4款規定：“本法所稱的較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院批準的較大的市。”即當時“較大的市”共包括三類49個；而在修法后，雖然市級立法主體由“較大的市”轉變（transform）為“設區的市”，但第72條第6款仍規定：“省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市已經制定的地方性法規，涉及本條第二款規定事項范圍以外的，繼續有效。”這意味著即便在修法后，“較大的市”仍是《立法法》上的概念，只是其范疇由原先的三類49市被限縮為一類18市。其中許多細節問題均引發了學界的普遍關注甚至爭議。

（一）規范基礎：“較大的市”的發展脈絡

“較大的市”在規范史上最先是作為一個憲法概念出現的。作為新中國第一部憲法的五四憲法首次提出了“較大的市”概念，其第53條規定：“直轄市和較大的市分為區。”后七五憲法直接取消了“較大的市”的表述。三年后的七八憲法則又予以恢復，其第33條規定“直轄市和較大的市分為區、縣”，不僅在一定程度上向五四憲法的“較大的市”的范疇格局回歸，而且將縣納入直轄市和較大的市的區劃范疇，成為我國市管縣體制的憲法濫觴。現行的1982年憲法延續了這一規范邏輯，其第30條第2款規定：“直轄市和較大的市分為區、縣。”可見，不論范圍如何變化，憲法中“較大的市”一直是單純的行政區劃概念，即除直轄市外，只要下設區、縣的市均屬“較大的市”。筆者認為，這種憲制傳統與1954年制憲時奠定的基調有關。在新中國成立之初，我國的行政區劃層級較多，在省級之上還有一級“大區”，且各級地方均在特定范圍內享有相應的地方立法權，可謂我國地方立法權配置最為豐富的時期。但僅僅數年實踐后其即凸顯較為嚴重的問題：地方立法權的過度下放不僅會嚴重干擾國家法制的統一，甚至還會對中央權威產生不利影響。因此，1954年6月11日下午在中南海勤政殿舉行的憲法起草委員會第七次全體會議上，毛澤東明確指出：“我們是中央集權，不是地方分權。一切法律都要由中央來制定，地方不能制定法律。”②參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第307頁。于是在五四憲法的立法權體系中，除民族自治地方自治機關的自治條例和單行條例制定權外，不再承認任何其他形式的地方立法權。③對于五四憲法全面抑制地方立法權的立場，周永坤教授曾評價道：“議會（或曰人民代表大會）獨攬國家立法權是現代民主國家的通例，因為人民代表大會是對內的人民主權的實際行使者，立法權是主權的代表。依據主權原則，主權是不可分割的，不可代表的。從功利的角度來看，人民代表大會獨享國家立法權是維護法制統一的需要。我國現在法制不統一的重要原因之一是放棄了五四憲法的原則。同樣從功利的角度來考慮，行政機關自己制定法律，自己來執行，這不可避免地帶來行政權的濫用。我國時下廣泛存在的行政機關利用制定規范性文件的權力規避法律、侵犯公民權利的現象，就與現行憲法背離了五四憲法的規定有關。”周永坤：《五四憲法的得失與啟示》，《唯實》2004年第5期。在這一指導思想下，“較大的市”也只能以純粹的地理區劃概念身份進入憲法文本。而現行的1982年憲法對地方立法權的控制雖有所松動，但僅明確下放至省一級——該法第100條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”

雖然憲法層面一直以來均不承認較大的市的立法權主體身份，但也就在1982年憲法制定6天之后，市級立法權的范圍就在一定程度上被憲法相關法所突破。④“憲法相關法”是國務院于2011年10月發表的《中國特色社會主義法律體系白皮書》中的提法，學界習慣上稱為“憲法性法律”。1982年12月10日修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱：《地方組織法》）第27條率先在立法權意義上重新界定“較大的市”概念：“省、自治區的人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人大和常委會，可以擬定本市需要的地方性法規草案，提請省、自治區人大常委會審議，并報全國人大常委會和國務院備案。”同時其在第35條規定了較大的市的政府可以根據法律和行政法規制定規章。僅僅在四年之后，這種不完整的較大的市的立法權即發生了質的變化——1986年修訂的《地方組織法》在該問題上的作為可概括為“一變兩不變”：變化之處在于其第7條第2款將原法中較大的市的人大及其常委會“擬定地方性法規草案”的權力正式上升為完整意義上的“制定”權；不變之一是其第51條繼續維持了原法所規定的較大的市的政府根據法律和國務院的行政法規制定規章的權力；不變之二則是較大的市的范圍仍僅限于省會（首府）城市和國務院批準的較大的市。以2000年《立法法》第63條為代表的相關制度設計可視為在1986年《地方組織法》基礎上的進一步擴權：在繼續承認“較大的市”制定地方性法規和地方政府規章兩類立法權的基礎上，將其范圍由原先的兩類45市擴充為三類49市，即將“經濟特區所在地的市”納入較大的市范疇。⑤1992至1996年，國務院分三批授予深圳、廈門、珠海和汕頭四個經濟特區地方立法權，從而為2000年《立法法》較大的市立法權制度提供了制度建構的客觀基礎。隨著2015年修改后的《立法法》將市級立法權主體由較大的市全面擴充至所有設區的市，《地方組織法》亦進行了相應的修訂，我國現行市級立法權體系由此確立。⑥2015年8月29日第十二屆全國人大常委會第十六次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉、〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定》一之（七）規定：“將第七條第二款、第四十三條第二款、第六十條第一款中的‘省、自治區、直轄市人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市’修改為‘設區的市’”。

（二）從“較大的市”到“設區的市”：市級地方立法權的合憲性分析

事實上，從1986年《地方組織法》賦予較大的市以地方立法權開始，學界即對其超越現行憲法第100條規定之外的立法權主體擴充問題展開了合憲與否的討論。2015年修改后的《立法法》是在此基礎上將市級立法權主體進一步擴充，故此次修法面臨的合憲性爭議毋寧說是將一個老問題再次推向臺前。

這其實是個典型的法解釋問題。對于現行憲法第100條，目前存在兩種理解。一類觀點認為，該條僅明確了省級的地方立法權而未涉其他，因此省級以下地方立法權并不存在憲法意義上的規范空間；另一類觀點則認為，該條雖僅明確了省級的地方立法權，但并未明確窒息省級以下地方享有相應立法權的可能性，故《立法法》明確市級地方立法權并無違憲之虞。如上兩類解釋方案的二選一，仍需回到理論中找尋依據。卡爾·拉倫茨（Karl Larenz）曾指出：“法律解釋的目標存在兩種見解：一方面是以探究歷史上立法者的心理意愿為解釋目標的‘主觀論’或‘意志論’；另一方面是以解析法律內存的意義為目標的‘客觀論’。”⑦[德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第197頁。事實上，這種解釋論分歧在西方法學界普遍存在，如美國法理論上的“原旨主義”（originalism）與“非原旨主義”之分。參見張翔：《憲法釋義學：原理·技術·實踐》，法律出版社2013年版，第92-101頁。斯卡利亞（Antonin Scalia）也近似地指出：“憲法解釋中的最大爭議并不是‘制憲者意圖’與‘憲法文本的客觀含義’（texulism）之爭，而是憲法文本的‘原始含義’（original meaning）與‘當今含義’（currentmeaning）之爭。”⑧See Antonin Scalia.A M atter of Interpretation:Federal Courts and the Law,Princeton University Press,1997,p38.

若從主觀論出發，八二憲法賦予省級地方立法權源于對民主集中制問題的討論。例如，1981年1月3日吳家麟教授在座談會上關于中央與地方權力關系問題的發言頗能代表當時“立法者”的心態和立場：“這個問題我們應慎重考慮。我們過去的毛病是過分集中，但又要看到放棄集中也不行。從現在經濟上出現的一些問題，已經可以看出苗頭。不能從一個極端走向另一個極端。”⑨許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005年第2版，第371頁。事實上，這也在一定程度上解釋了為何在1982年修憲時曾有人提出放開市縣一級的地方立法權，但最終未能形成規范表達的深層原因。這一過程可參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005年版，第714頁。又如，在1982年4月14日舉行的憲法修改委員會第三次全體會議上，彭真指出：“過去是中央集權，一統就死，一放就亂。太集權了。美國各州有權，發展很大。歐洲分了那么多國家。對大國來說，客觀上不可能一統就死。怎樣分？只好原則些。現在搞了一點，但還不是很清楚，決定省、直轄市有立法權。”還如，該立場曾在1982年4月22日彭真向第五屆全國人大常委會第二十三次會議上作的《關于中華人民共和國憲法草案的說明》中集中呈現：“草案根據發揮中央和地方兩個積極性的原則，規定中央和地方適當分權，在中央的統一領導下，加強了地方的職權，肯定了省、自治區、直轄市人大和它的常委會有權制定和頒布地方性法規。我們國家很大，一個省就有幾千萬以致上億人，相當一個大、中國家，各地政治、經濟、文化發展很不平衡，這樣規定，有利于各地因時因地制宜，發揮主動性、積極性，加速整個國家的建設。”⑩參見上注，許崇德書，第423-424頁、第438頁。由此，省一級立法權的賦予可被視作當時中央“謹慎放權”的具體路徑之一，倘進一步解釋出更低級別地方染指立法權的空間，恐怕有違修憲者本意。

若從客觀論的立場出發，則完全可能是另一種圖景——恰如施塔姆勒指出的：“較古老的法規范之意愿內容，在現代只能以此時立法者所意愿者主張其效力。”①轉引自前注⑦，卡爾·拉倫茨書，第198頁。現行憲法第62條規定：“全國人民代表大會行使下列職權：（一）修改憲法；……（三）制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。”2000年《立法法》恰恰是由第九屆全國人大第三次會議通過的“基本法律”。這意味著，現行憲法的制定者和2000年《立法法》的制定者均為全國人大。既然同一主體在18年內做出了不同的意思表示，則只能以其最新的意思表示為準。

于是，規范解釋立場的“二選一”進一步抽象為法律解釋理論的“二選一”。對此，卡爾·拉倫茨同樣構建了相對客觀的選擇標準：“法律解釋的最終目標只能是：探求法律在今日法秩序的標準意義（其今日的規范性意義），而只有同時考慮歷史上的立法者的規定意向及其具體的規范想法，而不是完全忽視它，如此才能確定法律在法秩序意義上的標準意義。……所有因素不論是‘主觀的’或是‘客觀的’，均應列入考量。”②同前注⑦，卡爾·拉倫茨書，第199頁。將前述分別基于主觀論視角和客觀論視角的分析代入，筆者認為能夠在相當程度上解釋出《立法法》中市級立法權的合憲性判斷。

第一，基于客觀論認知，從2000年《立法法》制定至2015年3月該法修改，地方立法權對經濟社會發展和社會主義法治建設的積極效用，以及市級地方對于相應立法權的制度需求均有目共睹，業已構成了相對堅實的時代基礎。

第二，在1982年憲法修改就地方各級人大常委會的權利進行討論時，其實暗含了進一步放權的空間。1982年4月23日，第五屆全國人大常委會第二十三次會議就彭真于前一日所作的《關于中華人民共和國憲法草案的說明》進行討論，狄景襄和馬識途就指出：“如果在憲法中對地方人大常委會的職權和機構不做詳細規定，至少也應有一條原則規定，或者在說明中指出地方人大常委會可以參照全國人大常委會的規定辦理，今后在‘地方組織法’中再做詳細規定。”③同前注⑨，許崇德書，第445頁。結合實踐可知，所謂的“原則規定”即現行憲法第100條，而憲法修改6天之后即行修改的《地方組織法》也確實對市級人大及常委會的立法權問題進行了明確——根據前文的梳理，所謂的“詳細規定”恰恰是2000年《立法法》較大的市立法權的規范淵源。

第三，申言之，若兼顧主觀論而同時考慮現行憲法第100條之原意，雖然立法者對地方立法權的放開持謹慎立場，但一方面，這種立場已為全國人大通過立法行為所修正；另一方面，修正的實現過程仍未悖離“謹慎放權”的初衷，依據有三。其一，《立法法》第72條和第82條嚴格限定了設區的市立法的范圍；其二，《立法法》授權省級人大常委會對新獲地方立法權的設區的市真正開始立法的節奏予以控制；①當然，這一預設控制機制的實踐效果可能呈現出另外一幅圖景。據筆者觀察，部分省區目前已經陸續開始設區的市立法權的確認工作，在實際操作進路上大致可分為三類。其一，有的省區確實遵循了“逐步放開”的原則，如2015年7月，根據江蘇省十二屆人大常委第十七次會通過《江蘇省人民代表大會常務委員會關于確定常州等市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規的時間的決定》，常州、南通、鹽城、揚州、鎮江、泰州等六個設區的市開始行使地方立法權，加上此前作為“較大的市”而擁有地方立法權的南京、徐州、無錫、蘇州，江蘇省除連云港、宿遷和淮安外的10個設區的市均享有地方立法權（參見楊麗：《權威解讀：江蘇六個設區市首獲地方立法權》，中國江蘇網http://new s.jschina.com.cn/system/2015/07/31/025721859.shtm l，2015年10月8日訪問）。廣西壯族自治區的情況與之類似，不再贅述（參見冼妍杏：《8月1日起廣西6個設區的市開始行使地方立法權》，廣西新聞網http://news.gxnews.com.cn/ staticpages/20150724/newgx55b25d74-13246366.shtm l，2015年10月8日訪問）。其二，有的省采取“一攬子放開”的進路，如2015年9月下旬遼寧省十二屆人大常委會第二十一次會議表決通過了《遼寧省人民代表大會常務委員會關于確定九個設區的市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規的時間的決定》，丹東、錦州、營口、阜新、遼陽、鐵嶺、朝陽、盤錦、葫蘆島市人民代表大會及其常務委員會自今年10月1日起獲得地方性法規制定權，加上此前遼寧省原有5個較大的市擁有地方立法權，遼寧省14個市已全部享有地方立法權（參見鳳凰網：《遼寧14市10月起將全部享有地方立法權》，http://new s.ifeng.com/a/20150930/44766851_0.shtm l，2015年10月8日訪問）。其三，有的省雖然形式上采取了“逐步放開”的路徑，但各批次間隔較小，筆者認為在本質上仍可歸入“一攬子放開”的類型。如2015年7月28日，浙江省十二屆人大常委會第二十一次會議上獲悉，浙江溫州、金華、臺州、湖州、衢州5個設區的市，已具備立法能力，符合制定地方性法規的基本條件，其制定地方性法規的時間將在本次會議審議并通過后開始。同時強調“根據新修改的《立法法》規定，浙江嘉興、紹興、舟山、麗水4個設區的市也擁有地方立法權，但還不具備相關立法能力，待條件成熟后，報經浙江省人大常委會審議后再開始確定行使地方立法時間”（參見新華網：《浙江溫州等5個設區市獲得地方立法權》，http://news.xinhuanet.com/local/2015-07/28/c_128068317.htm，2015年10月8日訪問）。但在9月25日，浙江省十二屆人大常委會第二十三次會議即基于省人大常委會法工委會同內司工委作出的“這些設區市具備了開展立法工作的能力”的評估結果，決定嘉興、紹興、舟山、麗水等四個設區市的人民代表大會及其常務委員會可以開始制定地方性法規。加上之前作為較大的市的杭州和寧波，浙江省11個設區的市至此全部獲得了地方立法權權（參見新華網：《浙江11個設區市全部擁有地方立法權》，http://www.zj.xinhuanet.com/2015-09/25/ c_1116682428.htm，2015年10月8日訪問）。根據《立法法》第72條第4款的規定，立法能力的評估須綜合考量人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，而嘉興、紹興、舟山、麗水等4市居然能夠在短短不到兩個月的時間內實現如上方面的全面突破并最終促成了自身立法能力“從無到有”的質變，頗有些匪夷所思。綜上，根據浙江大學光華法學院鄭磊副教授的統計，截止2015年11月，正式獲得地方立法權的設區的市已達129個，涉及15個省（區）。其三，對于坊間呼聲較高的（經濟發達的）縣級地方立法權問題，《立法法》依然未予準認。②一些學者對縣級立法權的放開持積極立場，如北京大學姜明安教授、鄭州大學苗連營教授。鄭毅：《對新〈立法法〉地方立法權改革的冷思考》，《行政論壇》2015年第4期；苗連營：《立法法重心的位移：從權限劃分到立法監督》，《學術交流》2015年第4期。既然不是違憲，那么《立法法》與現行憲法的實際分歧則只能理解為（良性的）法律續造，或解讀為“以立法的方式發展憲法”——這一判斷亦同樣符合拉倫茨對法的續造的兩大限制要件，即“符合整體法秩序的基本原則”以及“為了使原則更加普遍地適用”。③同前注⑦，卡爾·拉倫茨書，第246頁。雖然托馬斯·萊塞爾曾提出另一種法律續造的限制條件：違背法律的判決和法律事實的復雜性（參見[德]托馬斯·萊塞爾：《法社會學基本問題》，王亞飛譯，法律出版社2014年版，第253-254頁）；不過，其明確了“限制的限制”，即僅限于法官的法律續造。這兩類限制在本質上與拉倫茨的限制條件并無邏輯沖突。

當然，在調適與現行憲法的關系的層面，2015年《立法法》的修改仍然作出了一定的積極努力：在修法前，同一“較大的市”表述在現行憲法和《立法法》上被賦予完全不同的角色定位，前者基本等同于“設區的市”，后者不僅具有相對有限（49個）的范圍，且披上了地方立法權的制度外衣；而在修法后，《立法法》在相當程度上以“設區的市”替換“較大的市”的表述，至少在數量構成的客觀范圍上構建了與現行憲法的邏輯通路。有學者即將這種“外延上的等同化”表述為兩者間的“彌合效果”。④參見鄭磊、賈圣真：《從“較大的市”到“設區的市”：關于新〈立法法〉地方立法權擴容的憲法學思考》，載《憲法監督：理論建構與制度完善·中國憲法學研究會2015年年會發言論文集》（2015年10月24-25日，貴陽），第339頁。雖然筆者認為這種所謂的“彌合”僅具有形式價值，因為現行憲法和《立法法》就行政區劃與地方立法權基本視角的分歧，遠非單純的外延趨同化所能根本實現，但這一判斷并不影響《立法法》對現行憲法施以積極續造的結論的證成。

二、放權與限制：設區的市立法事項范圍的若干問題及回應

修改后的《立法法》第72條和第82條對設區的市地方立法權的范圍作了相應限定，即限于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”，而隨著實施的逐漸深化，有關具體立法范圍問題的爭議亦逐漸凸顯。

（一）“等內等”抑或是“等外等”

筆者認為，此處的“等”應作“等內等”解。

第一，在邏輯上，本著現行憲法對地方立法權適度放開的原則，當《立法法》將地方立法權以全部地級行政區（包括地級市、自治州和地區）為放權目標時，③這一立場的論證可參見前注輥輳訛，鄭毅文。必須同時輔以相應的限制手段，這種限制在目前的規范層面除了確立省級人大常委會對放權節奏的控制機制外，更集中體現為對立法事項范圍的羈控，而“等外等”的解釋顯然將導致這種羈控的努力歸于徒勞。

第二，在規范上，《立法法》第72條第6款存在“涉及本條第二款規定事項范圍以外的，繼續有效”的表述；相應地，第82條第3款亦存在“涉及上述事項范圍以外的，繼續有效”的表述。既然有“范圍以外”的提法，則意味著“范圍”本身的明確性，即僅限于三項列舉的事項。

第三，在實踐中，相關權威人士的立場也清楚明示了“等內等”的意涵。例如，2015年“兩會”期間，湖南省人民檢察院游勸榮檢察長在接受媒體采訪時就明確指出：“立法法在賦予設區市地方立法權的同時，也對其立法的權限、范圍和程序做了嚴格的限定，保證不被濫用，規定只可以對‘城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面’的事項制定地方性法規”；④湖南省人民檢察院網站：《游勸榮：立法法修改可調適改革和法律沖突，避免法律權威流失》，http://www.hn.jcy.gov.cn/xw fb/ttxw/ 2015/content_47769.htm l，2015年11月10日訪問。在《立法法》修改后不久，全國人大法工委李適時副主任在廣州的一次學術會議的場合亦明確表達了“等內等”的判斷；⑤在中國憲法學研究會2015年年會上，有學者認為李適時副主任在一個學術場合發表的立場不一定“作數”，但筆者認為這種為達擴容地方立法事項范圍的目的而作牽強理解的嘗試本身就值得商榷。此外，2015年在貴陽舉行的中國憲法學研究會年會上，全國人大法工委國家法室武增主任同樣持這一立場。

（二）城鄉建設與管理：規范內涵及其擴大解釋的可能性

或許由于意識到“等內等”作為唯一解釋方案所導致的限定性，一些觀點轉而謀求擴充“城鄉建設與管理”的內涵。在實務界中，一些原較大的市的人大的同志亦認為該表述可被視作《立法法》為市級立法權“松綁”的伏筆，即修改后的《立法法》實際上對設區的市的立法事項范圍并無嚴格的限制。筆者認為這種解釋將《立法法》對地方立法權的限制性規定貿然置于“普羅克拉斯提斯之床”，誠值商榷。

第一，前文曾反復強調，無論是以現行憲法第100條為代表的地方立法權規范，抑或是《立法法》相關條款的修改過程，30多年來“放權-控權相均衡”一直是我國地方立法權改革的核心原則之一。因此，“城鄉建設與管理”表述的邏輯邊界本身是客觀存在的，絕非“有容乃大”的兜底性條款。況且，倘若承認“城鄉建設與管理”的擴大解釋空間，亦將直接導致前述“等內等”解釋方案在實踐中被虛置。

第二，全國人大法工委國家法室武增主任曾指出：“根據全國人大常委會法律委員會《關于立法法修正案（草案）審議結果的報告》，‘城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項’范圍是比較寬的。比如，從城鄉建設與管理看，就包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等；從環境保護看，按照《環境保護法》的規定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生動物、自然遺跡、人文遺跡等；從目前49個較大的市已制定的地方性法規涉及的領域看，修正案草案規定的范圍基本上都可以涵蓋。”①武增：《2015年〈立法法〉修改背景和主要內容解讀》，《中國法律評論》2015年第3期。需要注意的是，這里雖然出現了“范圍比較寬”的表述，但應當明確其比較的樣本問題。從“從目前49個較大的市已制定的地方性法規涉及的領域看，修正案草案規定的范圍基本上都可以涵蓋”的表述，所謂的“比較”應置于三類事項的列舉和既有49個較大的市地方性法規市級立法范圍的二元結構之下，而非泛泛意義上立法范圍的“寬”。

綜上所述，我國工程行業施工單位主要在施工方面消耗成本比較多，因此我們要加強對施工的圖紙把握，同時要掌握好原材料的市場行情，為工程造價的管理以及成本的控制工作提供有效的指導。另外，各個單位負責人要經常性進行交流與溝通，既要減低難度，合理化施工周期，同時實現增收，保證合理化的工程造價。工程出現變更狀況是施工中常有的，但要及時的簽證確認，減少甚至避免后期的結算性糾紛，與此同時還要通過有效性的方法，去提高成本控制的水平以及工程造價的管理水平，進一步的推動建筑行業的發展，為我國建筑行業的經濟實現可持續發展的作出貢獻。

第三，從邏輯上來說，之所以會產生對“城鄉建設與管理”擴大解釋的傾向，本質上是出于對市級地方立法權范圍受限的抵觸，而這種抵觸立場產生的前提恰恰是對“城鄉建設與管理”限定性內涵的基本認同。因此，“擴大解釋”的判斷只能視為在認可限定性解釋基礎上所作出的具有明確價值導向的選擇性策略，本質上并不能動搖限定性解釋的基本認知。

此外，從反思《立法法》修改的角度出發，“城鄉建設與管理”亦不應被擴大解釋——針對前文武增主任“從目前49個較大的市已制定的地方性法規涉及的領域看，修正案草案規定的范圍基本上都可以涵蓋”的判斷，有學者亦明確提出質疑。如蘇州大學王健法學院上官丕亮教授在總結了作為較大的市的蘇州市從1993年至2015年的22年間所制定的所有仍有效的地方性法規樣本之后，認為武增主任的判斷跟客觀實踐差異較大（如表1所示①表1中的相關信息及分類源自上官丕亮：《立法法修改后地方立法權的檢討與完善建議——以江蘇省蘇州市為例》，載《“第一屆地方立法發展論壇·地方立法制度理論與實踐”學術研討會論文集》（2015年10月31日，濟南），第20-21頁。），當然這種反駁的前提同樣是承認《立法法》所列舉的三類事項的限制性范圍。

表1　蘇州市1993-2015年制定的現行有效的地方性法規匯總表

接下來的問題是，“城鄉建設與管理”究竟所指為何？②曾有學者提出參考《地方組織法》第8條和第44條關于地方人大和地方政府具體職權的規定，即其中涉及的政治、經濟、教育、科技、衛生等方面的職權能否理解為城鄉建設與管理的問題。參見孫瑩：《〈立法法〉修改對省會城市立法權的影響》，載《“地方立法論壇·立法法的修改對地方立法的影響”研討會論文集》（2015年10月17日，南京），第69頁。筆者認為這種解釋路徑具有一定的參照價值，但同時將面臨兩個困境：一是前述條款的規制主體是地方各級人大和地方各級人民政府，而非限定性地指向“設區的市”，針對性有限；二是所謂的政治、經濟、教育、科技、衛生等領域劃分仍然具有較強的抽象性，對于明確“城鄉建設與管理”內涵而言，仍需二次詮釋，治標不治本。從構詞法分析，該表述為二元結構，一是作為法定行為的“建設與管理”，二是作為條件限定的“城鄉”。關于后一問題，現行憲法第9條從“土地”的視角大致確立了三元結構，即城市、城市郊區和農村；而2007年《城鄉規劃法》可能將提供更為直接的依據——其第2條第2款規定：“本法所稱城鄉規劃，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。”因此所謂“城鄉”，在范圍上至少包括城市、鎮、鄉和村莊。其實，“城鄉建設”作為一個相對規范的術語，在確定其具體范圍的過程中具有獨到的優勢。一個可能的管窺路徑在于，作為全國城鄉建設的核心行政主管部門，住房與城鄉建設部已通過內部職能劃分的方式在一定程度上明確了“城鄉建設”的內涵，即城鄉規劃、市場監管、城市建設、村鎮建設、質量管理等。③參見住房與城鄉建設部官網主頁，http://www.mohurd.gov.cn/，2015年11月10日訪問。需要指出的是，并非該官網所列舉的一切均只能與城鄉建設有關，如“法制建設”具有綜合性特征，與其他分類并不適用統一分類標準，而“風景名勝”在修改后的《立法法》的語境中則應劃歸“歷史文化保護”項下。至于“城鄉管理”，根據各地行政實踐，參與綜合管理的各部門所在領域均可被視為其應然范疇，如財政稅務、交通、社保、環保、教育、水務、旅游、公安、衛生、農牧林、廣電、工商等。可見，在既有的規范資源條件下，對“城鄉建設與管理”的解釋事實上還是較為寬泛的，不確定空間亦相對較多。對此，只能希望全國人大盡速出臺權威的法律解釋以統一認識，這樣不僅可以解決法律實際實施過程中的相關問題，而且也有利于澄清學理層面許多無謂的爭議。

（三）制定抑或修改：三類事項范圍的規制限度

修改后的《立法法》第72條第6款規定：“省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市已經制定的地方性法規，涉及本條第二款規定事項范圍以外的，繼續有效。”該法第82條第3款關于地方政府規章同樣有類似規定。這實際上是對“法不溯及既往”一般原則的規范確認。但隨之而來的疑惑在于，既有的涉及三類事項范圍以外的原較大的市的地方立法是否還能修改？④如廣東省廣州市2010年通過的《婦女權益保障法規定》、2014年通過的《廣州市廉潔城市建設條例》等，均面臨在新《立法法》規范環境下能否修改的問題。參見前注，孫瑩文。在學界的討論中，絕大多數學者的立場是由省級人大常委會決定特定法律能否修改。這個貌似合理的策略實際上卻有回避問題關鍵之嫌：省級人大又據何理由就可否修改的問題作出判斷？筆者認為，還應回到規范解釋本身找尋答案，如下三點遞進分析邏輯或許可作為參考。

第一，在構詞法上，根據《立法法》的相關表述，三類立法事項范圍作為狀語成分所修飾的動詞是唯一且明確的——“制定”。因此問題的關鍵，在于對“制定”一詞的理解。

第二，在語義學上，“制定”被解釋為“定出”，⑤中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》，商務印書館2012年版，第1678頁。即強調“從無到有”的過程；而在法理學上，“制定”一般稱作“法的制定”，包括創制、認可、修改和廢止等不同的涵義。其中，“創制”是指第一次或初次制定，即本來不存在某項法律而通過立法者的行為形成新的法律。①沈宗靈主編：《法理學》，北京大學出版社2009年版，第235-236頁。可見，語義學的“制定”與法理學的“創制”同義。由此兩廂結合，“制定”呈現出兩種不同的樣貌：一是狹義的創制行為，二是廣義的立法行為。因此接下來的論證重點，在于兩類“制定”間的選擇邏輯。

第三，從規范分析的結論看，“制定”應被解釋為狹義的“定出”。其一，《立法法》第2條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。”其中，“制定”、“修改”和“廢止”被并列表述，可見“制定”僅指單純的“創制”行為。其二，《立法法》第7條的三款規定分別為：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。”在拉倫茨的理論譜系中，該條第2款和第3款相對于第1款而言構成典型的不完全法條項下的說明性法條，②同前注⑦，卡爾·拉倫茨書，第138頁。即三款規定的邏輯關系為“總-分-分”，故第1款的“立法”行為實際上可解釋為第2款和第3款“制定”、“修改”、“補充”諸行為之和。可見，《立法法》文本對于廣義“立法”和狹義“制定”的使用具有明確的場域區分。因此，對《立法法》文本體系解釋的結果只能導出唯一結論，即第72條第6款和第82條第3款的“制定”均應作狹義理解。

由上可知，三類事項范圍所限定的設區的市有關機關的行為就被牢牢固定在地方性法規和地方政府規章創制的層面；易言之，在純粹的規范解釋層面上，《立法法》修改前原較大的市既有立法的修改不受前述三類事項范圍的限制。然而，這并不能解決問題的全部，因為一個必然的追問是：這種解釋方案是否會導致原49個較大的市“以修法之名行立法之實”，即通過根本性修改的方式超出三類事項的限制而謀求實質上的新立法？

筆者認為這種質疑在邏輯上是合理的，但也不必過分擔憂。現假定A規范為《立法法》修改前出臺的原較大的市的地方性法規（或地方政府規章），且其立法事項不在前述三類限定事項范圍之內，由此，如下三點分析應予重視。

第一，從規范來說，根據《立法法》第72條第6款和第82條第3款的表述，其所認可的效力延續的客體（或曰承認繼續有效的對象）為A規范，而非在修訂后的《立法法》生效之時已固化下來的、組成A規范的相關條款。因此，即使在A規范修改的過程中新增了超出三類限定事項范圍的條款，但它們仍然是A規范的當然組成部分，其效力同樣應得到《立法法》的認可，成為《立法法》相關條款認可效力的“孳息性延續”。

第二，就邏輯而言，雖然對A規范的修改可能再次僭越三類事項范圍的“紅線”，但不論如何修改，其在目標預設、價值取向、規制預期、制度構建等方面仍會牢牢基于A規范本身，而非能夠基于“旺盛而非分”的立法需求天馬行空地僭越至B規范乃至C規范的規制范圍，這就在相當程度上限制了“越位修法”的恣意性。

第三，從制度來講，退一步而言，即使出現在修法過程中嚴重突破立法權限的情形，《立法法》也已預設了相關的審查和處置機制。一是事先預防機制，如該法第72條第2款規定：“設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。”二是事后審查機制，如該法第96條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第九十七條規定的權限予以改變或者撤銷：（一）超越權限的；……”該法第97條進一步明確：“……（二）全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規，……（三）國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章；……（四）省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當的地方性法規；（五）地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；（六）省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章；……”基于如此的一個中央與地方兼顧、人大和政府并舉、事前同事后結合的較為完備的網格化預防和審查機制，以修法的形式僭越立法的情形被極大限制。從某種意義上來說，這就使得前述兩點分析或許在相當程度上只是為《立法法》第96條規定的“有關機關”在具體行使預防或審查職能時提供理論上的依據而已。

另外需要關注的是“有關機關”在進行預防和審查時對于涉嫌“越位修法”規范的判斷基準問題。對此，筆者的基本立場有三點：一是既然《立法法》已將相應判斷權賦予前述各類機關，即應尊重其在法定判斷權內的自主裁量；二是在承認前述自主裁量的基礎上，應充分認可該基準須為確保規范的充分實施效果而預留足夠的制度空間；三是除現行法劃下的硬性紅線之外，前述“自主”和“空間”同樣存在實際操作的邊界，如僅僅涉及程序細節的修改就明顯不宜判作“越位”；至于實體問題的修改，則應在綜合考量修法的目標、幅度以及客觀法制需求等諸方面的基礎上作出適當的判斷。

三、史凱拉和卡力布狄斯之問：《立法法》與《行政處罰法》的分歧與彌合①

《立法法》第82條第6款規定：“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”該規定為此次修法所新增，比照修改前的《立法法》，該款對于地方政府規章的立法范圍做了進一步限縮，其本意應為對公民、法人和其他組織權利法律保護的進一步強化。但日前有學者撰文認為該款與《行政處罰法》第13條第2款“尚未制定法律、法規，前款規定的人民政府制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會規定”之規定互為齟齬，且已然引發實踐困惑。②在2015年10月17日在南京舉行的“地方立法論壇·立法法的修改對地方立法的影響”研討會上，南京大學法學院王太高教授就例舉了正在制定過程中的《南京市公共自行車管理規定》所面臨的現實困境：對于不遵守該規定的行為，若設定行政處罰，可能面臨合法性問題；若不設定行政處罰，該規定的“剛性”將無從保障。筆者認為有必要對該問題予以澄清，茲從如下兩個層面展開。

（一）從解釋到裁決：全國人大常委會的角色梯度

其實，該問題在《立法法》修改前就已經在頂層設計的層面有所顯現。③相關論述參見王太高：《設區的市行使地方立法權相關問題研究》，載《“地方立法論壇·立法法的修改對地方立法的影響”研討會論文集》（2015年10月17日，南京），第93頁。1996年出臺的《行政處罰法》第13條所涉及的相關立法精神，直到8年之后依然作為官方立場被提及——2004年《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發〔2004〕10號）在“合法行政”的要求中明確提出：“行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。”其明顯將規章作為“影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定”的規范依據之一。而2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》則在“依法全面履行政府職能”項下修正性地提出：“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。”時隔十年，“規章”在國家頂層設計關于“減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定”的論域中“悄然退場”的事實，終于為《立法法》第82條第6款的登場提供了充分的時代旁白與政策背書。

①史凱拉和卡力布狄斯（Scylla and Charybdis）是希臘神話中怪物的名字，作為英文片語意味著兩個同樣危險的選項。參見[英]哈特：《法律的概念》，許嘉馨、李冠宜譯，法律出版社2011年版，第135頁。

問題是，如何破局？在通常邏輯下，筆者認為關鍵在于對《立法法》第82條第6款中“依據”一詞的“解剖麻雀”。該詞的內涵并無太大爭議，而可能的爭議點其實在于依據的客體，即所謂的“法律、行政法規、地方性法規”究竟是指抽象的基本原則還是具體的操作規則？這一區分邏輯不僅有豐富的實踐佐證，亦被《立法法》本身的間接確認。①如《立法法》第75條第2款規定：“自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。”具體到本文論域中，倘若解釋為地方政府規章“僅須法律、行政法規、地方性法規基本原則的依據”，則地方政府在絕大多數情況下均可通過靈活運用解釋技術為其制定的相關規章溯求法源基礎，此處所論及的法律沖突問題幾乎難以發生；但倘若解釋為“須有明確的法律、行政法規、地方性法規的具體規則作為依據”，就極有可能出現“找不到婆家”的地方政府規章，最終導致《立法法》第82條第6款與《行政處罰法》第13條第2款之間實然規范沖突的產生。

當然，前述兩個選項究竟應當如何取舍，恐怕還得以全國人大常委會根據《憲法》第67條第4項“解釋法律”的結論為準。不過，倘若其依照前述第二種方案作出解釋，則如下分析的重要性隨之凸顯。其一，《立法法》和《行政處罰法》均為全國人大（而非全國人大常委會）根據《憲法》第62條第3項之規定所制定的基本法律，規范位階相同。②規范位階指特定的法律文件作為一種法律規范在法律體系中的應有定位，在一定程度上同于通常所謂的“法律位階”，其和效力位階均是對“法律地位”概念二元化的結果，兩者聯系緊密卻又彼此獨立。當然，該問題并非本文的核心關切點，就此略去。詳見鄭毅：《再論自治條例和單行條例的法律地位——基于規范位階和效力位階的二元化視角》，《廣西民族研究》2014年第1期。其二，從出臺年份上來看，《立法法》（2015年）相對于《行政處罰法》（1996年）構成了“新法”。其三，《立法法》中“減損公民、法人和其他組織權利”是一個相對寬泛的概念，其中當然涵括經濟權利的減損，卻也遠未局限于此；而《行政處罰法》中的“罰款”不僅明確定性為經濟權利的減損，且被牢牢限定在行政處罰行為的規范場域之下，故《行政處罰法》相對于《立法法》又構成了“特別法”。因此，根據《立法法》第94條第1款規定“法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決”的規定，全國人大常委會的裁決即成為解決前述矛盾的法定途徑。

可見，全國人大常委會在該問題解決的過程中實際上具有“解釋者”和“裁決者”兩類不同的角色空間，而這兩個角色根據程序運行的具體層次梯度登場。

（二）“關公戰秦瓊”：實然規范沖突的可能性之辯

前述依循通常意義上規范沖突處理路徑的分析似乎已然解決了此處所謂的法律沖突問題，但筆者認為，在前述爭議解決過程中或許全國人大常委會并非必得出場，甚至學界對這場法律沖突的反思可能也僅是一種“關公戰秦瓊”的美麗誤會。茲從如下三個方面展開。

第一，理論層面的剖析。毋庸置疑，《立法法》與《行政處罰法》在地方政府規章設定罰款權限上的沖突判斷須基于一個前提，即《立法法》“減損公民、法人和其他組織權利”與《行政處罰法》“罰款”兩種表述存在競合。然而筆者在實際交流過程中發現，學者的立場事實上存在分歧，即便是持矛盾肯定說的王太高教授，也在論文中使用了“若將這種行政處罰（即罰款，筆者注）看作是‘減損公民、法人和其他組織權利’的規定不存在爭議的話”這種模棱兩可的表述。③同前注③，王太高文。個中關鍵就在于“減損公民權利”如何詮釋？易言之，當人們在談“減損公民基本權利”時，“罰款”必然是題中之義嗎？從宏觀法治運行的維度來看，“減損公民權利”至少存在于兩個層面：一是立法層面的減損，即權利義務的第一次分配及其實定化，主要是劃定利益相關方的利益界限，①同前注輦輷訛，沈宗靈主編書，第51頁。即龐德（Roscoe Pound）所謂的“法律只是把權力的形式加以組織和系統化”；②[美]羅斯科·龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，商務印書館1984年版，第24頁。二是實施層面的減損，即權利義務的第二次分配及其實在化，主要是將前述抽象的界限應用于具體案件。③同前注輦輷訛，沈宗靈主編書，第52頁。顯然，地方政府規章的制定過程倘若涉及對公民權利的減損，則一定存在于前一個層面，具有抽象規范性的內涵；而《行政處罰法》中的“罰款”由于存在具體的行政主體和相對人，顯然只能被歸為后一個層面的范疇，具有具象執行性的特征。申言之，立法層面的減損是對應然狀態下自然權利體系的實然塑造，而執行層面的減損是將實然塑造后形成的規則結果運用于具體法律關系的過程。既然兩者存在的場域呈現層次差異，則“競合”無從談起。

第二，邏輯層面的推演。解讀《立法法》第82條第6款應關注完整的文本。該款前半句的限定性表述是：“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據”，這對于整個第6款的規范結構而言非常重要。因為對強力的依賴是現代法律進行社會控制的核心路徑，④參見前注輧輶訛，羅斯科·龐德書，第10頁。亦是凱爾森（Hans Kelsen）將“應當執行制裁”的表述謂為“主要規范”（primary norm）的要旨所在。⑤參見[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2013年版，第107頁。這一認知在立法技術上往往通過設置罰則條款直接體現，而體現的方式即為對規制主體權利的減損或義務的增加。倘若《立法法》禁止減損權利和增加義務的規定缺乏“限制的限制”，則必然將導致地方政府規章因在事實上喪失罰則設置權而淪為不折不扣的軟法，這顯然與《立法法》的立法初衷乃至社會主義法治建設的總目標相左。因此，此處所論及的法律沖突產生的前提必然是特定地方政府規章缺乏法律、行政法規、地方性法規的依據。然而，這種情況可能出現嗎？《立法法》第82條第2款就地方政府規章可能的立法事項作了規定，即“為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項”和“屬于本行政區域的具體行政管理事項”，其關鍵在于這兩個條件之間是并列關系還是選擇關系？從該款“地方政府規章可以就下列事項作出規定”的表述以及官方解釋來看，兩者應為選擇關系，即滿足其一即可制定地方政府規章。⑥參見喬曉陽主編：《中華人民共和國立法法講話》，中國民主法制出版社2008年修訂版，第284-285頁。現行《立法法》第82條第2款與原《立法法》第73條第2款的規定并無差別，因此前述文獻對舊法的相關解析對新法仍然適用。然而“屬于本行政區域的具體行政管理事項”的寬泛指向導致其事實上成為所有地方政府規章的共性特征，因此，“為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項”實際上就成為制定地方政府規章唯一具有限制功能的規范條件。易言之，只要是客觀存在的地方政府規章就一定具有執行法律、行政法規、地方性法規定的功能，當然也就具有減損公民權利的規范設定權的上位法淵源。

第三，規范層面的論證。基于第一點分析，退一步講，即便《立法法》“減損公民、法人和其他組織權利”與《行政處罰法》“罰款”真的存在范疇競合，問題亦遠沒有想象中那般復雜，因為倘若出現地方政府規章以罰款的方式減損公民權利的現象，則其一定是具有法律依據的，該法律依據即1996年生效的《行政處罰法》第13條第2款之規定，這就在邏輯上去除了所謂的法律沖突實際發生的可能性。

（責任編輯：鄭平）

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1005-9512（2016）01-0048-12

鄭毅，中央民族大學法學院講師，法治政府與地方制度研究中心助理研究員，法學博士。

*本文系中國法學會2014年度部級法學研究課題“中央與地方事權劃分基本法律問題研究”[項目編號：CLS（2014）D016]和中國行為法學會軟法研究會與北京大學軟法研究中心2015年聯合委托一般課題“軟法視野下的《民族區域自治法》研究”的階段性成果。