公共財政在光伏項目應用中的引導作用
——國內外相關政策梳理

李世杰，郝琳琳，李廣明（河北軟件職業技術學院，河北 保定 071002）

公共財政在光伏項目應用中的引導作用
——國內外相關政策梳理

李世杰，郝琳琳，李廣明
（河北軟件職業技術學院，河北 保定 071002）

光伏發電項目的發展過程中，需要政府采取積極的財政政策進行支持和引導，探索光伏發電項目的推廣與應用中政府應起到的作用，通過梳理國內外公共財政對新能源的引導路徑，盡快制定和完善符合我國國情的光伏電站項目的公共財政支持體系并出臺相關配套的財稅政策，以鼓勵光伏電站項目的發展，更好地培育與開拓國內光伏產品的應用市場。

光伏發電；公共財政引導；財稅政策

能源短缺和環境污染是人類長期面臨的兩大難題，開發以太陽能、風能、生物質能等可再生能源為主的新能源，發展低碳經濟，是解決這兩大難題的重要途徑。但是由于新能源開發初期的高成本、高價格，在應用領域很難與傳統能源抗衡，如果沒有公共財政給予足夠的支持，新能源產業則難以啟動。從世界的經驗看，在光伏發電項目的發展初期，需要政府大量的直接投入才能推動光伏項目的產業化發展。而詳實、公開而穩定的財政支持政策有助于堅定資本投向光伏發電領域的信心，從而進一步擴大投資規模。市場容量的擴大，有助于使太陽能價格下降到可承受水平，最終實現光伏項目的商業化運營。

一、光伏電站應用情況

在哥本哈根會議上，我國政府對單位國內生產總值的二氧化碳排放量做出減排承諾，承諾到2020年排放量比2005年下降40%～50%。這就意味著社會經濟發展過程中的能源消費結構需要作出轉變，要提高能源消費中可再生能源所占比例，在2020年實現非化石能源消費占一次能源消費量的15%。

國務院《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》提出，到2020年，光伏裝機達到1億千瓦左右①國務院.能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）［EB/OL］.（2012-12-19）［2016-04-01］.http：//www.xinhuanet. com/energy/zt/nyxgc/16.htm.。在光伏發電的應用方面，擴大屋頂分布式光伏發電應用規模，大力推廣與建筑結合的光伏發電，加快發展建筑一體化太陽能應用，提高分布式利用規模，立足就地消納建設大型光伏電站，積極開展太陽能熱發電示范。

據國家能源局公布的數據顯示，2014年我國光伏發電累計并網裝機容量2 805萬千瓦，2015年計劃裝機量1 780萬千瓦，以2020年光伏裝機達到1億千瓦的目標進行測算，未來幾年中還需并網裝機5 415萬千瓦，平均來算，2016～2020年年均新增光伏發電裝機容量1 000萬千瓦左右。屆時光伏發電與電網銷售電價接近，相當于太陽能電價從每度9毛多降到每度六七毛錢。光伏發電裝機容量的迅速增長、光伏電價的調整以及光伏項目的商業化運營，需要政府制定詳實、公開、穩定的公共財政支持政策，以穩定投資者信心。

在新能源的應用中，需要結合中國國情實際以及可再生能源規劃，考察可再生能源發展環境和突出矛盾，跳出單純促進可再生能源發展本身，從更寬廣的視野分析我國可再生能源可持續發展環境，這樣才能找到內外部影響因素，發現突出問題和矛盾。為此，筆者對可再生能源發展過程中相關的政策進行了梳理。

二、國內外光伏發電政策梳理

（一）國際通行做法梳理

國際上對太陽能發電的政策一般主要有上網電價政策、凈計量電價政策、可再生能源配額制、安裝補貼、貸款優惠、稅收優惠等政策。

（1）上網電價政策。上網電價政策是指政府強制規定電網運營商按政府事先確定的電價（一般高于市場電價）收購太陽能光伏系統所發電力的政策，光伏上網電價高于市場電價部分所產生的費用一般由全網消費者平攤，實施過程中給予安裝者市場光伏上網電價緩慢下調的預期，明確光伏系統補貼的期限。上網電價為光伏發電系統的投資回報提供了保障，有力地保護了人們安裝光伏發電系統的積極性。

實施上網電價政策的國家主要有德國、美國等。德國政府在1990年制定了“1 000戶太陽電池屋頂計劃”，規定光伏發電上網電價為0.5～0.6歐元/kW·h，為傳統電價的5倍左右，該項政策極大地促進了德國光伏發電的發展，并使德國成為繼日本之后光伏發電發展最快的國家。1998年德國政府進一步提出“10萬屋頂計劃”，鼓勵居民在自家屋頂上安裝太陽能光伏發電系統，由政府強制命令電網公司出資收購光伏系統所發電量，這一政策使得居民對安裝太陽能的收益產生了合理的預期，激發了居民的安裝熱情，刺激了德國的裝機量，同時也帶動了世界光伏市場的發展。政府強制電力公司收購光伏發電的資金由社會進行分攤，分攤之后使得居民消費電價稍有上漲，但是漲幅不高。2000年德國開始實施上網電價法，規定上網電價為0.99馬克/kW·h。2004年德國實施了《新（修改）可再生能源法》，通過上網電價法以法規形式把市場經濟引入到可再生能源的發展中，給予太陽能光伏發電項目年限為20年的0.624～0.457歐元/kW·h補貼，使上網電價更加符合各種不同電站的實際成本和投資者的利益。這一措施使得2005年德國光伏發電系統的安裝量猛增，占到了世界市場的47.86%，并帶動了歐洲光伏市場的發展。2006年美國加州政府投入30億美元支持光伏產業的發展，實施50美分的固定上網電價，并提出電價每年降低20%等支持性措施，該政策極大地推動了美國光伏發電的產業化。

（2）凈計量電價政策。凈計量電價政策類似于上網電價政策，是指政府強制規定電力公司按高于市場一般電價的收購價購買光伏系統產生的超過安裝用戶自用部分的電量（超出自用部分電量并入到公用電網），費用由全網消費者根據用電量來分攤。

實施凈計量電價政策的國家主要是日本。日本于1992年啟動“新陽光計劃”，并頒布了新的凈電計量法，要求電力部門購買光伏電量，并給予補貼。美國于1997年實施“百萬太陽能屋頂”計劃，計劃到2010年安裝100萬套太陽能屋頂，每個光伏屋頂建設3～5kW的光伏并網發電系統，居民需安裝太陽能，在有太陽時家庭向電網供電，無太陽時電網向家庭供電，每月繳納“凈電費”，該項政策將美國光伏發電建筑一體化推向高潮。

（3）可再生能源配額制。可再生能源配額制是指一個國家或一個地區的政府用法律的形式對可再生能源發電的市場份額做出的強制性規定。配額制針對的是供電企業或電力零售商。配額義務人可以自己進行清潔電力生產，也可以通過購買可再生能源證書的方式完成配額。因此，在啟動配額制之前，必須完成符合條件的能源生產商資格認證工作，并建立可再生能源證書交易中介機構，還要確定相關管理機構及其職能。

實行配額制的國家主要有美國、荷蘭、英國等國家。美國1998年提出綜合電力競爭條例，設立了可再生能源信用證，信用證的價格為1.5美分/ kW·h，通過信用證的交易提高配額制度的靈活性和效率。荷蘭政府規定電力公司到2000年必需有3%的電量來自可再生能源，如果屆時達不到該比例，政府將給于懲罰，此舉促進了電力公司參與光伏屋頂計劃，收購可再生能源發出的電力。2002年英國實施了《新可再生能源公約》，要求供電公司必須購買一定比例的再生能源電力，同時建立了可再生能源交易制度和市場。丹麥于1999年，澳大利亞于2000年也陸續推出了類似的綠色配額制度，推動可再生能源迅猛發展。

（4）安裝補貼。安裝補貼是針對光伏系統安裝者的補貼。既可以按安裝系統容量進行補貼，也可以按總的安裝成本進行補貼。

給予安裝補貼政策的國家主要有日本和美國。日本政府規定居民安裝太陽能發電設備所需投資由政府補貼50%，太陽能所發的電并入電網時政府以高于市場價收購，也相當于進行補貼。1996年美國加州創立5.4億美元的公共收益基金，為具有安裝能力的太陽能系統提供3美元/瓦的資金補貼，并規定每半年折扣水平下降20美分/瓦。補貼政策對并網光伏市場的高速增長起到了非常重要的推動作用。

（5）貸款優惠和稅收優惠。貸款優惠是針對光伏系統安裝者給予一定的貸款優惠，稅收優惠是針對光伏系統安裝者給予稅收優惠。貸款優惠和稅收優惠都間接地降低了光伏安裝者的安裝成本，推動了太陽能發電設備的安裝。

實施貸款優惠政策的國家主要是德國和美國。德國政府對安裝太陽能發電設備實行10年期的零貸款利率及貸款貼息，補貼總計11億馬克。而2000年德國在《可再生能源優先法》中明確了分類電價制度，使得固定電價實際上成為項目融資的擔保，促進中小企業的項目融資。2008年的金融危機過后，美國能源部為太陽能光伏產業相關企業提供了5.35億美元貸款擔保。貸款優惠、擔保等政策為光伏市場的穩定發展提供了有力保障。

實施稅收優惠的國家主要有美國、德國。美國在1992年開始實施《能源政策法》，規定對屬于州或者市政府所有或者非盈利性的電力公司，在1993年10月1日到2003年12月30日期間建設的可再生能源系統，給其為期10年的1.5美分每度電的稅金減免；2004年抵稅的優惠額度提高到1.8美分每度電。2005年提出《能源政策法》修正案，對居民應用的太陽能光伏系統，兩年內予以30%的稅收抵扣，但是2千美元封頂；用于商業用途的太陽能光伏系統，兩年內予以30%的稅收抵扣，之后變為10%。在2008年再次修正法案，取消了此前對居民應用光伏項目2千美元的減稅上限；商業用途的太陽能光伏項目投資稅的減免延長8年，對于住宅應用的太陽能光伏項目投資稅的減免延長2年。德國稅收優惠主要有稅收減免和抵免。商用的光伏系統可以免19%的增值稅，從事太陽能光伏設備制造與系統生產的企業，其投資額的27.5%～12.5%能夠作為稅收抵免。稅收抵免實際上是降低了光伏業主的投資成本，提高了光伏投資的實際效益。

綜合國際通行做法可以看出，在促進光伏發電的應用上，各國政策選取的側重點并不完全相同，這些政策的主要作用在于通過補貼和優惠政策降低安裝成本，促進投資者的投資熱情；強制電網收購可再生能源和可再生能源配額制，促進電網對新能源的關注和投資，開拓新能源市場；上網電價政策有助于投資者形成對收益的穩定預期。在政策的執行過程中，德國的上網電價、美國的補貼政策等都有一個政策的調整過程，上網電價和補貼并不是固定的，而是隨著市場的發展，存在一定的遞減性，從而使得政策與市場相協調。

（二）國內相關政策梳理

我國中央政府出臺的光伏需求激勵政策有上網標桿電價、光伏電站特許權招標、“金太陽”示范工程和光電建筑應用示范工程，主要涉及上網電價政策和安裝補貼政策。

（1）2009年7月，國家財政部、科技部和國家能源局首次聯合推出“金太陽”示范工程，重點扶持用電側并網光伏項目，對并網光伏發電項目，原則上按光伏發電系統及其配套輸配電工程總投資的50%給予補助；其中偏遠無電地區的獨立光伏發電系統按總投資的70%給予補助，并提出并網光伏發電項目的業主單位總資產應不少于1億元，項目資本金不低于總投資的30%。要求獨立光伏發電項目的業主單位，具有保障項目長期運行的能力①國務院.關于實施金太陽示范工程的通知［EB/OL］. （2009-07-21）［2016-5-10］.http：//www.gov.cn/zwgk/2009-07/21/content_1370811.htm.。在“金太陽”示范工程推動下，列入示范工程的項目得到了大量的補貼，促進了光伏發電系統的安裝和普及。但是在實施過程中也出現了補貼利用情況和使用效率失控的問題，同時由于未能制定可執行的上網電價政策與之配套，而且非示范工程的項目未能夠納入補貼范圍，補貼政策在一定程度上未能充分調動投資者投資熱情，整體的補貼范圍較窄。

（2）2011年發改委發出《關于完善太陽能光伏發電上網電價政策的通知》，對非招標太陽能光伏發電項目實行全國統一的標桿上網電價，制定全國統一的太陽能光伏發電標桿上網電價。2011年7月1日以前核準建設、2011年12月31日建成投產的太陽能光伏發電項目上網電價統一核定為每千瓦時1.15元；2011年7月1日及以后核準的及2011年12月31日以后建成投產的太陽能光伏發電項目，除西藏外，上網電價均按每千瓦時1元執行；通過特許權招標確定業主的太陽能光伏發電項目，其上網電價按中標價格執行，中標價格不得高于太陽能光伏發電標桿電價；對享受中央財政資金補貼的太陽能光伏發電項目，其上網電量按當地脫硫燃煤機組標桿上網電價執行。通知也規定了太陽能光伏發電項目上網電價高于當地脫硫燃煤機組標桿上網電價的部分，仍按《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》（發改價格〔2006〕7號）有關規定，通過全國征收的可再生能源電價附加解決①國家發展改革委員會.關于完善太陽能光伏發電上網電價政策的通知［EB/OL］.（2011-08-01）［2016-04-20］. http：//www.nea.gov.cn/2011-08/01/c_131097437.htm.2011.8. 1/2015.12.30.。該政策推出后，促進了非招標太陽能光伏發電項目的應用。由于2011年前后補貼電價的差異，造成很多企業趕在2011年底前完成光伏發電項目投資，以取得較高的電價補貼，客觀上促進了光伏項目的推廣。此項政策明確了上網電價高于一般電價的部分實施全網分攤，通過可再生能源電價附加解決，但是由于對光伏發電項目的發展缺乏長期的規劃，造成可再生能源電價附加幾經調整后仍不能夠提供滿足光伏發電項目發展所需的補貼，補貼的不足影響了政策的實施效果。該政策實施后，我國并行存在非招標上網電價、特許權招標電價以及示范項目電價等不同的太陽能發電項目電價，給光伏發電項目的監管帶來一定困難。非招標電網電價采取一刀切的統一電價，沒有充分考慮發電成本的差異，且未能對未來技術進步可能帶來的成本降低做出估計，并形成有效的電價調整機制。

（3）2013年國務院出臺《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》提出，2013-2015年，年均新增光伏發電裝機容量1 000萬千瓦左右，到2015年光伏發電總裝機容量達到3 500萬千瓦以上。根據光伏發電成本變化等因素，合理調減光伏電站上網電價和分布式光伏發電補貼標準。上網電價及補貼的執行期限原則上為20年。根據光伏發電發展需要，調整可再生能源電價附加征收標準，擴大可再生能源發展基金規模。光伏發電規模與國家可再生能源發展基金規模相協調。完善補貼資金支付方式和程序，對光伏電站，由電網企業按照國家規定或招標確定的光伏發電上網電價與發電企業按月全額結算；對分布式光伏發電，建立由電網企業按月轉付補貼資金的制度。中央財政按季度向電網企業預撥補貼資金，確保補貼資金及時足額到位。鼓勵各級地方政府利用財政資金支持光伏發電應用②國務院.國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見［EB/OL］.（2013-07-15）［2016-04-20］.http：//www.gov. cn/zwgk/2013-07/15/content_2447814.htm.。政策實施后，我國光伏發電裝機量迅速增長，截至2013年底，全國累計并網運行光伏發電裝機容量1 942萬千瓦，其中光伏電站1 632萬千瓦，分布式光伏310萬千瓦，全年累計發電量90億千瓦時。2013年新增光伏發電裝機容量1 292萬千瓦，其中光伏電站1 212萬千瓦，分布式光伏80萬千瓦③國家能源局.2013年光伏發電統計數據［EB/OL］. （2014-04-28）［2016-04-20］.http：//www.nea.gov.cn/2014-04/28/c_133296165.htm.。2013年政策明確了光伏發電項目的發展目標和補貼的支付方法，并從理論上對上網電價補貼的期限和電價合理調減做出了探索，但是未能明確電價的調減程度，以使投資者對未來收益產生穩定預期。

（4）2013年發改委出臺了《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》，通知明確，對光伏電站實行分區域的標桿上網電價政策。根據各地太陽能資源條件和建設成本，將全國分為三類資源區，分別執行每千瓦時0.9元、0.95元、1元的電價標準。對分布式光伏發電項目，實行按照發電量進行電價補貼的政策，電價補貼標準為每千瓦時0.42元。分區標桿上網電價政策適用于2013年9月1日后備案（核準），以及9月1日前備案（核準）但于2014年1月1日及以后投運的光伏電站項目；電價補貼標準適用于除享受中央財政投資補貼之外的分布式光伏發電項目。標桿上網電價和電價補貼標準的執行期限原則上為20年。國家將根據光伏發電規模、成本等變化，逐步調減電價和補貼標準，以促進科技進步，提高光伏發電市場競爭力④發改委.關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知［EB/OL］.（2013-08-30）［2016-04-22］.http：// www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201308/t20130830_556000.html.。通知對光伏電站和分布式發電項目實行不同的補貼政策，光伏電站實行差異化的上網電價，分布式的實施電價補貼。政策保留了逐步調整電價和補貼的權利，但是沒有細化調整電價和補貼的具體階段性指標，未能給投資者以在何時將調減多少的明確預期，政策對降低發電成本，促進科技進步沒有形成指令性的約束。

（5）2014年國務院發布的《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》中指出，到2020年，一次能源消費總量控制在48億噸左右標準煤，煤炭消費總量控制在42億噸左右。到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，天然氣比重達到10%以上，煤炭消費比重控制在62%以內。到2020年，光伏裝機達到1億千瓦左右，光伏發電與電網銷售電價相當①國務院.能源發展戰略行動計劃2014-2020年［EB/ OL］.（2012-12-19）［2016-04-22］.http：//www.xinhuanet. com/energy/zt/nyxgc/16.htm.。這一計劃明確了2020年光伏裝機量目標，提出保持光伏發電與電網銷售電價相當，對光伏發電企業的光伏發電的形成做出了較為明確的約束。

（6）2015年國家能源局下達的《2015年光伏發電項目實施方案的通知》指出，2015年全國新增光伏電站1 780萬千瓦，各地區新開工的集中式和分布式光伏電站規模不得超過下達的新增計劃，規模內的項目具備享受國家可再生能源基金補貼的資格②國家能源局.2015年光伏發電項目實施方案的通知［EB/OL］.（2015-03-18）［2016-04-12］.http：//solar.ofweek. com/2015-03/ART-260006-8480-28940935.html.。這一政策標志著國家在光伏電站項目的建設上加強監管，進入有序化發展階段，規定在光伏發電建設規模上會綜合考慮資源條件、發展基礎、電網消納能力、配套政策措施等因素，只有規模內的項目才能享受可再生能源基金補貼。

近年來，政府出臺的促進光伏發電項目發展的政策在探索和實施過程中不斷進行調整，逐漸趨于規范合理（見表1），對促進光伏產業健康發展具有重要意義。

（三）公共財政的引導作用

當前光伏發電的主要問題是光伏發電設備制造產能與國內光伏電站項目的建設不匹配，設備產量大而市場有限；光伏電站項目的建設中投資與收益不匹配，投資較大但是收益相對較低；光伏電站建成后的發電量與電網對新能源的吸納電量不匹配，技術性難題造成現有電網對新能源電力吸納能力有限。要解決這些難題，需要政府的積極干預。

在投資方面，由于光伏發電項目在建設初期需要的投資金額較大，項目回收期較長，項目投資收益不確定，單從市場角度，很難吸引追逐利益最大化的企業和個人對光伏項目進行投入，需要政府從補貼、稅收抵免、低息貸款等方面提供有利條件，引導公眾投資光伏發電項目，以打開新能源的應用市場，促進光伏發電設備產能的消化，實現新能源設備產銷的良性循環。

表1　我國促進光伏發電項目的政策梳理

在運營方面，由于現階段光伏電價仍然高于正常的電網電價，光伏發電項目要想實現經濟效益，國家必須從上網電價上予以補貼，國家的上網電價政策提出對新能源發電成本高于火電上網電價部分進行補貼，從降低投資收益、提高投資回報入手給投資者以信心，吸引投資者的資金投入。在實施過程中，2013年之后的政策注重通過逐步降低上網電價補貼，促使光伏企業注重提高技術水平降低成本。政府部門通過補貼政策的實施，解決光伏發電項目投資和收益的矛盾，在對收益有合理預期的前提下，促進新能源的應用，同時在應用中促進新能源的研發和生產，推進新能源的技術革新。

新能源發電在接入現有電網時存在技術性難題，造成項目建成后并入電網的困難，如若不能并網，太陽能項目將難以取得國家補貼。技術性問題造成電力部門消納新能源電力有限，解決技術性問題需要資金和政策支持，由于現有補貼政策多集中于對光伏發電項目的投資者，而對電力部門政策較少，影響了電力部門新能源應用的積極性。如果不能有效解決這些技術性難題及出臺國家統一的技術標準，勢必會對現有電網的穩定性造成沖擊，需要政府部門在提高現有電網對新能源的吸納能力，提高能源利用效率，完善新能源研發、制造、并網等環節的國家技術標準等方面采取稅收優惠、補貼投入等引導性手段，引導光伏投資者和電力部門積極關注新能源并網問題，形成統一的國家技術標準，促進新能源的應用，形成研發、生產和利用互相促進的良性循環。

三、其他相關政策梳理

（一）可再生能源電力附加費的調整歷程

2012年，財政部、國家能源局曾聯合對全國可再生能源電價附加費的分配情況進行摸底，結果顯示，截至2011年底，我國可再生能源電價補貼資金缺口高達107億元。

目前，我國可再生能源補貼的資金來源為全國征收的可再生能源電價附加費，始征于2006年，當時的標準是每度電2厘錢。此后，國家發展改革委于2009年11月、2012年初、2013年9月三次上調征收標準，當前的標準是每度電1.5分錢。

除了2012年之前的107億元補貼資金缺口，2012年度、2013年度我國可再生能源補貼缺口分別為20億元和50億元左右，而在2014年補貼資金略有盈余的前提下，預計2014年底全國補貼資金缺口累計仍將超過140億元。2015年9月25日起，將除居民生活和農業生產用電之外的其他用電可再生能源電價附加標準由每千瓦時0.8分錢提高到1.5分錢；將燃煤發電企業脫硝電價補償標準由每千瓦時0.8分錢提高到1分錢；對煙塵排放濃度低于30毫克/立方米（重點地區20毫克/立方米）的燃煤發電企業實行每千瓦時0.2分錢的電價補償①發改委.9月25日起提高可再生能源電價［EB/OL］. （2013-08-30）［2016-04-20］.http：//money.163.com/13/ 0830/16/97HPGKPP002524SO.html.。根據測算，我國2015年預計發電量將達6.4萬億千瓦時，可再生能源電價附加標準由每千瓦時0.8分錢提高到1.5分錢后，若按標準征收到位，我國“十二五”期間可再生能源發電補貼每年所需金額將得到基本保證。

可再生能源補貼不足帶來的補貼拖欠給新能源業主和運營方帶來了較大的資金壓力，嚴重影響企業現金流，給項目還款本息帶來沉重負擔，同時也導致“棄光”問題的出現，再加上新能源的消納不足，缺乏必要的配套電網建設，降低了已建成的光伏電站項目的經濟性。

（二）電價調整政策

光伏發電步入電力領域的重要條件是光伏發電與傳統發電相比具有競爭優勢。目前可再生能源配額制尚未出臺，可再生能源的固定上網電價分為兩個部分，當地脫硫脫硝火電標桿上網電價+可再生能源補貼。火電上網電價的變化將會對光伏發電產生影響。2015年4月8日，國務院常務會議決定，按照煤電價格聯動機制，全國燃煤發電上網電價平均每千瓦時下調2分錢；同時實行商業用電與工業用電同價，將全國工商業用電價格平均每千瓦時下調約1.8分錢，上網和銷售電價同步下調；居民生活和農業生產用電價格原則上保持穩定。在當前可再生能源固定上網電價下，火電價格下降意味著需要更多的可再生能源補貼。而根據深化電力改革的意見，將來火電競價上網，如果火電上網電價短期內迅速下降，那么上網電價下降部分是否會造成新的可再生能源基金的缺口值得探討。但是如果可再生能源不參與競價，可再生能源價格高、不穩定，無法與火電競爭。

光伏發電的優勢在于其發電成本對環境具有正的外部性，而當前傳統能源的電力成本則具有負的外部性，如果不能將兩種能源的成本外溢在價格中進行顯性化，則不利于新能源的推廣。發展可再生資源，保障可再生能源的市場份額，需要政府引導將火電的外部成本內化，這樣才能將兩類資源置于相對平等的競爭地位。

（三）貸款優惠政策

2014年9月，國家能源局提出鼓勵銀行等金融機構對分布式光伏發電提供優惠貸款，探索以項目售電收費權和項目資產為質押的貸款機制。鼓勵銀行等金融機構與地方政府合作建立分布式光伏發電項目融資服務平臺①國家能源局.關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知［EB/OL］.（2014-10-13）［2015-12-30］.http：// money.163.com/14/1013/16/A8EVP7LP002524SO.html.，對分布式光伏發電提供貼息貸款、融資租賃、建立光伏發電投資基金等多種政策措施，給光伏投資業主提供籌集資金的渠道，引導單位和個人向光伏應用領域投資，促進光伏設備產能的消化，打開國內光伏項目的發展市場。

（四）分布式發電項目地方政策

在國家度電補貼的基礎上，各地為推廣使用分布式發電項目出臺了不同的標準，補貼期限也各不相同。有的地方省級政府制定補貼政策，市級、縣區級也制定各自的補貼政策，如江西省規定在享受國家度電補貼的基礎上，給予統一標準的省級度電補貼0.2元/度，補貼期20年。江西省南昌市規定在南昌市新建光伏發電項目的企業，可享受國家和省有關補貼，并對列入全市年度建設計劃的項目（老式瓦房屋頂項目除外），在其建成并通過驗收后，按發電量給予每度電0.15元的市級補貼，補貼期暫定為5年。地方補貼政策的出臺，促進了當地光伏發電項目的發展，但是由于各地政策不統一，加上國家政策本身也存在多種補貼政策并存，補貼標準不統一的問題，給光伏企業的良性競爭埋下一定的隱患，且由于補貼的指向性不強，雖然補貼政策較多，但是并沒有有意識地引導光伏企業關注技術的研發，引導企業以技術進步降低生產成本，促進光伏設備產、銷、研發升級的良性循環。

四、結論

通過對國內外新能源政策的梳理，筆者發現無論是國內還是國外政府在新能源的發展方面都起到了積極的引導作用。但是通過分析筆者也發現，國內在發展光伏項目的政策上還有需進一步完善之處。

（一）當前國內的光伏項目發展缺乏整體規劃

當前國內光伏項目的發展，包括年度發展計劃、區域發展計劃、技術發展水平預計等方面，沒有整體的全盤規劃，各地發展光伏項目具有一定的盲目性。以政府的財政補貼為例，從國家、省級到地市級，很多地方給予了不同標準、不同期限的補貼政策，存在補貼政策標準不統一問題，補貼金額也有很大的隨意性。各省市的補貼政策體現了國家大力發展新能源的政策導向，但是財政補貼資金不足，起不到對光伏發電項目的促進作用，而補貼資金過多，則不利于光伏企業改進技術、降低成本，同時也會給國家帶來沉重的財政負擔。當前的補貼政策在補貼企業的同時，沒有做到有意識地引導企業關注技術進步、降低成本。補貼的根本目的在于推廣應用新能源，在新能源規模化發展的過程中，提升技術水平、降低成本，最終做到新能源發電成本與現有電價成本相當，甚至更低，引導新能源在未來能源消費中占到重要位置。

（二）促進光伏項目發展的公共政策較片面，政策間缺乏配套性

目前，我國光伏發電項目已初步形成一定程度的規模化發展趨勢，但高效率的太陽能發電技術還有欠缺，還處于示范項目階段，技術研發有待進一步加強。政府需要繼續加大對光伏發電項目的財政投入，彌補光伏發電項目與傳統能源發電間的價格差距，并調動企業的積極性，推動光伏發電項目的市場化。在制定相關政策時，應當考慮到政策間的配套與協調。光伏設備的產銷矛盾，光伏電站項目的投資收益平衡，光伏電站發電量與吸納等均需要政府進行協調與引導，公共政策在制定過程中只有全面考慮光伏電站項目的研發、投資、收益，才能做到以光伏產品應用促進產品的技術進步，降低成本，最終實現光伏發電項目與火電相競爭。這就要求財政補貼政策應當與技術發展水平相適應，同時補貼政策應當與稅收優惠、貸款優惠等政策相配套，政策間的側重點和政策的目標進一步協調。

（三）促進光伏項目發展的公共政策應當根據新能源發展規劃進行動態調整

可再生能源的發展一般經過研發、產業化和商業化三個階段。政府在新能源發展的不同階段所起的作用是不一樣的。當前促進光伏項目發展的公共政策尚不能根據光伏發電項目不同的發展階段來促進光伏發電項目的發展。制定政策時需要重視項目的實際運營效果，在光伏發電項目發展目標的指引下，對政府財政投入進行前瞻性的規劃，實施政府對光伏發電項目的財政支持，在支持中需要突出對光伏發電的技術性要求，引導光伏設備生產者、光伏電站投資者、電網部門重視技術進步，降低生產和投資成本，并能夠根據實際生產成本的變動適時調整補貼及優惠政策，協調各相關方利益。根據新能源的發展規劃，在保持政策的公開、透明、穩定的同時，劃分階段性的成本降低目標，使投資者對項目未來發展有一個合理的預期，并根據預期情況相應調整研發、生產、投資策略。

［1］栗寶卿.促進可再生能源發展的財稅政策研究［D］.北京：財政部財政科學研究所，2010.

［2］楊璞.促進我國光伏產業協調發展的財稅政策研究［D］.北京：北京交通大學，2012.

［3］袁見.中國太陽能光伏產業政策效應研究［D］.沈陽：遼寧大學，2013.

The Guiding Role of Public Finance in the Application of Photovoltaic Project——Domestic and foreign related policy comb

LI Shi-jie，HAO Lin-lin，LI Guang-ming
（Department of economic management，Hebei Software Institute，Hebei Baoding 071002，China）

In the development of photovoltaic power project，the government needs to support and guide actively the fiscal policy and explore the role of the government in the promotion and application of photovoltaic power projects. By combing the guide path of the domestic and foreign public finance to the new energy，the public finance support system of the photovoltaic power station project in line with China's national conditions should be developedand improved as soon as possible and relevant supporting tax policies should be introduced.This can encourage the development of photovoltaic power plant projects and make better cultivation and development of the domestic photovoltaic products application market.

photovoltaic power；public financial guidance；fiscal and tax policy

F810.451

A

1673-2022（2016）03-0001-07

2016-05-12

河北省高等學校人文社會科學研究重點項目“公共財政在新能源應用中的引導作用——以光伏項目應用為例”（SD151068）。主持人：李世杰；課題組成員：郝琳琳，李廣明，劉全文，李穎。

李世杰（1966-），男，河北定興人，教授，研究方向為公共管理；郝琳琳（1981-），女，河北石家莊人，副教授，碩士，研究方向為應用經濟學；李廣明（1982-），河北定興人，講師，研究方向為公共管理。