快速城市化背景下的村莊空間布局規劃淺析
——以廈門市集美區為例

鄭錦麗

(廈門市城市規劃設計研究院　福建廈門　361012)

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快速城市化背景下的村莊空間布局規劃淺析

——以廈門市集美區為例

鄭錦麗

(廈門市城市規劃設計研究院福建廈門361012)

針對快速城市化背景下的村莊用地問題，基于生態文明建設的要求和新的城鄉綜合治理方式，規劃從宏觀層面提出村莊空間布局規劃的思路。結合村莊現狀分布特征，聚焦村莊與城市的用地矛盾，提出村莊空間管制與村莊邊界劃定兩個層面的規劃內容，以城市總體規劃為參考通過要素疊加分析，以制定村莊空間管制分類，在此基礎上，進一步通過村莊改造模式探討，提出村莊改造分類，從而明確村莊生長邊界；并結合政府層面的相關精神，提出村莊布局實施策略的若干思考。

快速城市化；村莊空間布局；規劃

1　規劃背景

近年來，由于廈門城市建設加快往島外地區拓展，集美作為島外4個建設新區之一，許多重點項目落地，城市空間格局發生了巨大變化，大量村莊由城市邊緣納入城市建設范圍，成為“城中村”，并帶來了一系列問題。基于此，及時編制集美區村莊空間布局規劃，可以較好地與城市建設銜接，集約土地利用，節約建設資金，提升城市面貌，實現基礎設施共建共享，確保山水生態環境的保持，真正實現城村一體化發展的美好愿景。

2　村莊空間分布綜合評價

2.1基本情況

集美區總面積為276km2，現狀建設用地總面積約77km2，共轄4個街道、2個鎮和3個農場，涉及203個自然村。村莊總用地面積為18.84km2，約占全區面積的7%，占現狀建設用地的24%。

現狀村莊戶籍總人口為13.8萬人，目前已有近50%的村莊人口納入城市居民統計，達到了一定的城市化水平。

2.2村莊人口分布特征

現狀村莊人均建設用地指標偏高，在120m2/人以上的村莊數量比例達到71%，在80m2/人以下的村莊數量比例為6%，而且各個村莊之間也差異甚大，最高達到447m2/人，最低的僅41m2/人。從空間分布上看(圖1)，城市重點建設區、舊城的村莊人口相對密集，即人均占地較低，城市外圍、靠近山體農田地帶的村莊人口相對松散。

圖1　現狀村莊人口分布特征分析

2.3現存問題

(1)在城市化快速發展階段，城市建成區不斷向外拓展，村莊的自然建設與城市科學合理的發展不可避免地產生了矛盾，主要表現在城市用地與建設上[1]，這是規劃中重點聚焦的問題。

(2)在經濟利益驅動下村民競相擴建住宅，又缺乏有效監管，導致建筑密度過大，通風采光差，環境衛生污染，缺乏公共綠地和開敞空間，整體居住品質低下。

(3)由于土地征用，出租房屋成為村民重要收入來源，導致村莊內大量外來流動人口的聚集，增加社會隱患。

(4)大部分村莊缺乏統一規劃，道路狹窄，基本無綠化，基礎配套設施不完善，消防隱患問題嚴重[1]。

3　村莊與城市用地布局存在的主要矛盾

3.1與城市道路之間的矛盾

由于村莊分布范圍較廣，大量規劃城市道路由村莊穿越而過或涉及村莊邊緣用地，矛盾主要在于部分道路局部段落已經修建完成，目前面臨穿村困難而無法貫通，道路下敷設的市政管網也因此無法連續，道路建設推進迫在眉睫。

3.2與公共或基礎設施之間的矛盾

公共或基礎設施包括兩個級別，一是重大設施，如區域市級交通設施、城市軌道，主要包括廈門北站及附屬建設用地、未來的高鐵站、多條動車線與高鐵線、多條軌道線；二是其他設施，如市區級公共管理與公共服務設施、交通設施以及公園廣場等。矛盾集中于設施規劃用地與現狀村莊部分或完全重合，項目無法建設。

3.3與防護綠地之間的矛盾

城市主要防護綠地分布于高速公路與鐵路兩側、城市道路兩側以及市政走廊。根據國家規范與地方條例，這些防護綠地單側寬度要求在20m～50m不等，目前此范圍內零散分布著一些村莊，對設施構成安全隱患，同時也不利于村民自身安全。

4　村莊空間布局規劃

針對現狀與規劃存在的矛盾，提出“少拆遷、多騰挪、保項目、控邊界”的規劃思路，即減少不必要的村莊拆遷，對道路網與用地進行優化以避讓村莊，明確必須拆遷的村莊以確保重大項目或重要道路與設施的建設，在城市管理上嚴格把控村莊的建設審批，引導村莊質的提升而非量的增長。

規劃具體內容分為兩個部分，一是研究村莊發展模式，制定區域空間管制規劃，即解決“建與不建”的問題；二是明確村莊改造類型，劃定村莊邊界，解決“拆與不拆”的問題。

4.1村莊空間管制規劃

4.1.1空間管制分析的基本要素

參考城市總體規劃中空間管制的分析內容與原則，規劃選取區位、安全、生態、核心區等4個要素對現狀村莊進行疊加分析，以梳理出各個村莊自身的環境安全等級、對周邊城市建設的影響程度，借此判斷各個村莊的空間管制要求，進行歸類，提出相應的管制分級和對應的建設政策。

(1)區位要素：是定性要素，以城市建設區作為劃分界線，建設區以外的村莊采取相對寬松的建設政策，而以內的村莊仍延續先前制定的較為嚴格的建設政策，寬松與嚴格的區別就在于是否允許進行宅基地建設。

(2)安全要素：是強制性要素，涉及水源保護區與市政交通走廊，前者主要考慮水生態及供水設施的安全影響，后者需要保證市政交通設施、管線的安全與空間預留，在處理此類村莊時應嚴格按照保護要求予以控制。

(3)生態要素：集美北部山體、城市生態綠楔以及城市溪流已劃入全市的生態控制線范圍，在此范圍內的村莊數量大，建設需求低，因此考慮為建議性要素，以適當控制、限制發展為主。

(4)核心區要素：核心區主要指集美規劃建設的重點片區，包括區中心、高鐵片區以及產業片區，在此建設范圍內的村莊納入嚴格控制級別，并重點考慮核心地段的村莊影響。

4.1.2制定空間管制標準，提供規劃依據

對于村莊空間管制，《廈門市人民政府關于進一步完善農村村民住宅建設管理的意見》提出實行村莊建設區域分類控制制度，即分為禁建區、限建區和適建區(圖2)。規劃以此為依據，綜合集美區的現行政策，最終確定3種空間管制分類的適用措施和適用范圍。具體如下表所示。

表1　村莊空間管制標準

圖2　村莊空間管制規劃圖

4.2村莊改造規劃分析

4.2.1改造規劃原則

(1)城鄉統籌原則。合理促進城市文明與鄉村文化相融合，形成特色分明的城市與村莊的空間格局，促進城村和諧發展。

(2)因地制宜原則。綜合自然條件、生活方式、社會經濟發展水平等，切合實際地部署村莊建設與改造計劃。

(3)集約用地原則。注意舊村莊與空心村問題，統一規劃、集中建房，與城市公共設施、基礎設施共建共享，逐步壓縮超標村莊用地。

(4)尊重民意原則。充分聽取村民代表意見，尊重村民意愿，貫徹各部門合作。

(5)分期實施原則。處理好近期拆除和長遠發展的關系，按照建設項目輕重緩急分期實施。

4.2.2研究村莊改造模式，引導良性發展

(1)零星插建式的小規模改造[2]

顧名思義，即小規模地進行建筑單體的改擴建，在原有建筑的基礎上加層并進行外裝修，或是拆除原有的舊建筑進行新建和擴建[2]。這種模式不適用于大規模開展，僅僅在局部地區、村莊公建配套等應急項目中可以采用這種模式。

(2)大規模整體改造[2]

通過以大拆、大改、大建的手段來治理舊城問題和加快城市建設[2]。需要注意在物質更新和歷史文脈延續之間尋求平衡。

(3)小規模漸進式改造[2]

小規模漸進式改造是一種精明的、彈性而又靈活的改造方式，在漸進性發展過程中提高人們的生活環境質量和最大限度地保護舊城的歷史人文環境和風貌特色[2]。對于城市建設區內的村莊，小規模改造的靈活性和時效性能夠較好地滿足目前的需要，尤其是對于局部拆遷與保留提升的村莊，可以采取該種模式。

(4)舊村保護式更新

這種改造方式具有獨特性，主要針對具有大片獨特的風格建筑或身處歷史風貌街區的村莊，對村莊中歷史遺存進行成片保護與利用，其更新改造不僅考慮改善物質環境的舒適性，更著重于在物質環境中傳承地域文化、體現自然特色，與周邊環境相協調。

4.2.3明確村莊改造類型，劃定生長邊界

根據拆遷范圍將村莊改造類型分為4大類，即整體拆遷、局部拆遷、保留提升、保護整治。列為整體拆遷或局部拆遷的村莊均需要拆遷，區別僅在于是否保留局部村莊，而列入保留提升與保護整治的村莊均不涉及拆遷，在城市建設區內的村莊采取保留提升，主要措施在于改善建筑立面、提升村莊景觀面貌，與城市環境相協調，在城市建設區外的村莊采取保護整治，主要措施在于整治村莊衛生環境、完善村莊配套設施，提高村民的居住水平。

明確村莊改造類型與拆遷范圍后，重新劃定村莊的生長邊界，主要考量兩個因素，一是規劃人均建設用地面積指標是否超標，二是現狀村莊邊界與城市道路、批地的關系。規劃人均建設用地面積按80m～120m2進行控制，規劃人口統計到2030年，按年均0.6%的人口增長率計，超標村莊不再新增用地，即意味著扣除拆遷部分，以現狀村莊邊界作為生長邊界，新建村莊住宅或配套建設在內部控制，未超標村莊可適當擴展邊界，通常以城市道路或相鄰批地為界。

5　村莊空間布局的實施建議

針對現階段集美區村莊拆遷及建設方面的主要問題，結合未來城市發展要求，建議重點從以下幾方面著手，保障規劃順利實施。

5.1編制村莊建設規劃

根據《福建省村莊規劃編制技術導則》，村莊建設規劃的主要任務為確定村莊的建設規模和建設用地界限，統籌安排村民建房以及各類基礎設施和公共設施建設，重點是針對單個或若干個成片的村莊進行平面布局與建設指導，其工作內容更為詳細具體，能夠對空間布局所劃定的村莊邊界進行微調修正，保障村莊建設的真正實施。

5.2統籌村民公寓式住宅小區建設

對于城市建設區內的村莊，以行政村或鎮街為單位，將危舊房與拆遷房的人口集中考慮，在村莊內或周邊的用地布局中優先安排公寓式住宅小區的建設用地，在村莊改造拆遷之前先行進行項目與配套建設，提高村民的改造意愿。

5.3完善村莊建設與拆遷補償的政策制定

在國家層面，村莊拆遷的法律依據較單一缺乏，在地方層面，拆遷政策不統一，村莊拆遷評估標準、補償標準、安置標準、安居房購買標準等均未規范[3]，導致拆遷改造難、周期長，因而完善相關建設與拆遷政策勢在必行，是所有規劃與建設實施的根本依據。

此外，對于集美區，取消宅基地審批近20年，與村民的建設需求長期存在矛盾，建議對此加以重點研究，提出創新宅基地政策，包括探索村莊宅基地審批制度、流轉機制、登記制度，如對于特殊的一戶多宅情況，宅基地超標部分和戶口遷出空置的宅基地收取有償使用費，通過經濟手段促使其把超占或閑置宅基地收歸集體統一管理[3]。

5.4建立村莊改造協調組織

建議規劃、發改、國土及財政等相關部門指派專人成立村莊建設協調組織，與農辦、鎮街共同協作，定期協調規劃提出的年度建設項目的進展情況。具體操作過程中，建立以專項規劃為依據、以年度計劃為核心的平臺，協調國土部門年度土地開發計劃、發改部門年度投資計劃、規劃部門年度改造實施計劃等相關計劃，逐年逐村落實規劃提出的村建項目。

6　結語

村莊空間布局規劃是一個新的課題，與村莊建設規劃不同，是從更為宏觀的層面進行全域村莊用地調整與控制，目前仍未有成熟的理論和技術路線，對于城鄉空間發展[4]、城中村改造利用、土地利用模式[4]等方面都需要進一步深入地研究。僅以本次規劃編制為契機，探討一種城市與村莊空間關系的分析方法，并為城市管理者提供一種建設實施與政策制定的思路，實現城市與村莊的共建共融，平衡發展。

[1]侯獻良，鄭娜.城市拓展區內村莊發展問題研究[J].山西建筑，2010,36(21)：10-11.

[2]王淇. 舊城改造模式與運行機制研究[D].重慶：重慶大學，2007，31-37.

[3]畢雪蓮.當前村莊改造建設中存在的問題及解決對策[J].山東省農業管理干部學院學報，2010,27(3)：25-27.

[4]張玉芳,邢天河.縣域村莊空間布局優化的探索和實踐——以河北省武安市域村莊空間布局規劃為例[J].城市規劃，2009,33(1)：88-92.

Analysis of the village spatial distribution planning in the background of rapid urbanization with Jimei District in Xiamen City as an example

ZHENG Jinli

(Xiamen Urban Planning & Design Institute，Xiamen 361012)

Based on the requirements of the construction of ecologic civilization and new urban and rural comprehensive management,a train of thought about village spatial layout was put forward at macro level to solve the problem of village landuse in the background of rapid urbanization.The current landuse contradiction between village and urban was analyzed considered of the characteristics of village distribution,Accordingly the planning contents were divided into two parts,one part was about villages space regulation,which was classified by factors analysis which consisted of location、security、ecology and construction in reference to master plan, the other part was about the demarcation of village boundary,based on the investigation of village transformation mode and type,which were proposed according to the classification of space regulation.finally through the combination of relevant current cities spirit documents,some reflections on implementation strategy of village layout were put forward.

Rapid urbanization;Village spatial distribution;Planning

鄭錦麗(1984.1-)，女，工程師。

E-mail:379166260@qq.com

2016-05-21

TU984

A

1004-6135(2016)08-0012-04