淺議IUU捕撈及我國規制措施

戴瑛　李新宇

摘要：隨著全球人口數量的持續增加，漁業資源缺乏的問題不斷加劇。IUU捕撈破壞了漁業資源的恢復和再生產能力，影響了漁業資源的可持續利用。我國對IUU捕撈的管制措施還不夠完備，不能有效地制止IUU捕撈現象的發生。綜合他國管制IUU捕撈的措施及辦法，提出我國規制IUU捕撈行為的有效措施。

關鍵詞：IUU；捕撈；規制

1 IUU捕撈的定義及背景

漁業資源為世界各地的人民提供了大量的食物，國際漁業貿易是一個國家外匯收入的重要來源。近年來，各國加大了漁業資源的開發力度，由于各國近海漁業資源的短缺，跨越國境的IUU捕漁行為日益增多。IUU是南極海洋生物資源保護委員會（CCAMLR）在一次會議上，針對莫氏犬齒南極魚的非法捕撈行為首次提出的概念。后來，被廣泛用于全球范圍內不同漁業資源的非法捕撈行為。

IUU捕撈是指非法（illegal）、未報告（unre-ported）、未受管制（unregulated）的捕撈活動，簡稱IUU捕撈。其中，I（非法）是指無捕撈許可證在某海域或某時間段內捕撈漁業資源，包括在本國、他國或者公海海域違反區域漁業管理組織的養護管理措施的作業；U（未報告）是指沒有向其他國家當局及區域漁業管理組織報告捕撈相關情況而進行作業，包括漁獲量的低報、謊報、不報等；U（未受管制）是指不遵守國家、區域或全球性漁業養護管理措施而從事捕撈。

IUU捕撈導致了人們對捕撈量和漁業資源存量估計錯誤，使得人們沒有及時意識到漁業資源枯竭的嚴重性。據相關組織估計，國際貿易中的水產品數量占全球漁獲量的45%，而通過IUU捕撈手段獲取的水產品數量就占了全球總捕撈量的30%。野生漁業資源的75%已經被徹底開發，過度開發或者已經資源枯竭，嚴重影響對枯竭漁業資源的重建工作。IUU捕撈已經嚴重破壞了生態系統的平衡，阻礙了漁業資源的可持續發展，而且給遵守保護漁業資源相關法律法規的漁民造成了不公平的市場競爭環境。隨著科學的不斷發展，IUU捕撈規避各國漁業監管的手段層出不窮。為了從根本上杜絕IUU捕撈現象的發生，本文對其成因進行分析，提出規制IUU捕撈的捕撈措施。

2 IUU捕撈成因分析

2.1 追求捕撈成本的降低

我國在打擊IUU捕撈的過程中發現，許多從事IUU捕撈行為的漁船存在證件不全、手續不全的問題。這里的證件是指《漁業船舶檢驗證書》，《漁業船舶登記證書》，《漁業捕撈許可證》和《漁業船舶國籍證書》等。我國上述證件的辦理由不同的部門進行，漁民為了盡快捕漁，降低辦證成本和節約時間，在手續不全的情況下鋌而走險。這充分暴露出了我國船舶監管制度不完善和辦理許可證、執照等證件的程序過于繁瑣的弊端。因此，加強船舶監管制度和簡化辦證程序勢在必行。

2.2 提高漁獲收益

我國漁業法對從事捕撈作業的單位和個人關于作業類型、場所、時限、漁具數量和捕撈限額作出了規定，必須按照許可證上的規定進行捕撈行為，嚴格遵守國家有關保護漁業資源的規定。為了漁業資源的可持續健康發展，漁業資源的利用最大化，國家還根據捕撈量低于漁業資源增長量的原則，確定漁業資源的總可捕撈量，實行捕撈限額制度。無論是禁漁區、禁漁期、配額設定、船具限制和漁獲量限制等管制措施都對捕撈收益起著至關重要的影響。不僅如此，國家還對漁民漁獲物收益制定了一系列的稅收制度。在會計學中，利潤=收入-支出-費用。各種限制使得漁民的收入減少，費用增加，從而使得利潤減少。各種規定都降低了漁民的漁獲收益。為提高收益，漁民不顧漁業相關法律法規，在禁漁期捕魚、使用非法漁具過度捕撈。

2.3 道德與社會因素

馬克思曾經引用過這樣一句名言：“如果資本有百分之十的利潤，它就敢保證到處被使用；有百分之二十的利潤，它就活躍起來；有百分之五十的利潤，它就鋌而走險；為了百分之一百的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有百分之三百的利潤，它就敢犯下一些罪行……”巨大的利潤是漁船違法的主要因素，面對著遠超合法捕撈漁獲物的巨額收益，就可能出現不顧社會道德，甚至是挑戰法律底線的違法行為出現。

2.4 對IUU捕撈的處罰力度小

國家依法對IUU捕撈進行處罰是管控IUU捕撈的一種有效手段。處罰力度間接代表著國家打擊IUU捕撈的決心。較輕的處罰，可能不會達到徹底打擊IUU捕撈的目的。在我國，目前針對非法捕撈行為處罰較輕，不足以產生足夠的威懾作用。我國關于IUU捕撈行政處罰分為以下幾類：（一）罰款；（二）沒收漁獲物、違法所得、漁具；（三）暫扣、吊銷捕撈許可證等；（四）法律、法規規定的其他處罰。執法實踐中的處罰額度遠低于違法船舶捕撈所得。同時罰款數額較少使漁民為其違法行為支付的代價變得更低。即使嚴重到吊銷許可證、執照，在我國只要符合某些條件，又可以重新取得。因此，增加違法船舶的違法成本，才能從根本上解決IUU捕撈。

3 我國的管制IUU捕撈措施建議

3.1 完善漁業法律制度

規制IUU捕撈行為需要完善的法律法規，目前我國針對漁業捕撈行為的法律法規有《漁業法》、《漁業法實施細則》、《漁業行政處罰規定》等，涉及涉外漁業的規定僅有《中華人民共和國管轄海域外國人、外國船舶漁業活動管理暫行規定》，目前尚無明確規制IUU捕撈的專門法律規定。針對IUU捕撈行為的逐年增多，建議通過專門的法律法規加以規范。

3.2 加大處罰力度。增加違法成本

澳大利亞相關法律對IUU捕撈行為克以重罰。如《澳大利亞船舶登記法》中規定，一旦確認船舶曾有IUU捕撈活動，將不予批準該漁船的登記申請。《1991年漁業管理法》第38條規定，若有如下條件發生，如當事人欠費、偷逃漁業稅或者違反捕撈權的有關規定，AFMA（澳大利亞漁業局）則有權中止其捕撈權。該法第39條規定，對于違反該法和國家或州與漁業相關的法律法規、新西蘭和巴布亞新幾內亞漁業法、或者拒不繳納漁業稅費的，AFMA可以終止其捕撈權。捕撈權是漁民開展捕魚活動的前提，一旦喪失捕撈權，便失去了合法捕撈的資格，就不能合法開展相關的捕撈活動。

我國在《物權法》中已經確立了漁業的捕撈權，除此之外，對漁業捕撈行為的規制規定在《漁業法》中。漁業法的處罰力度較輕，不足以對漁業違法捕撈行為產生警示作用。我國應借鑒其他國家的管制措施，制定漁業權的處罰機制，嚴厲打擊IUU捕撈活動，對于曾進行過IUU捕撈活動的漁船，剝奪其繼續享有的捕撈權，從根本上制止IUU捕撈現象的發生。

除了吊銷許可證、終止漁業權的處罰措施之外，我國還可以采取加大罰款金額的措施。澳大利亞關于漁民非法捕撈行為的處罰，經濟性質的處罰主要是罰款，最高甚至處以88.5萬澳元。而在我國，法律法規規定的行政處罰一般為沒收漁獲物、違法所得和非法財物、罰款、吊銷營業執照等，罰款的金額最高為10萬元。由此可見，我國的處罰力度還不夠嚴厲，罰款數額不能以對IUU捕撈產生足夠的威懾力，建議我國立法適當加大行政處罰的力度。

3.3 完善漁船監控和管理制度

糧農組織于2001年，開展了預防、制止和消滅非法、未報告及未受管制的捕魚行為的國際行動計劃（簡稱IOPA-IUU）。IPOA-IUU建議一系列打擊IUU捕撈的措施，其中包括船舶監控管理系統（VMS）。如果漁船上裝備了VMS，管理當局就可以輕松地追蹤到漁船的位置，漁船也可以利用VMS系統向漁政管理局迅速地傳送捕撈信息。因此，許多國家都要求在水域作業的漁船必須配備該系統。

我國可以借鑒糧農組織的措施，要求船舶裝備船舶監控管理系統。除此之外，我國還可以采取安裝衛星定位系統的方式加以監控。這種監控方式最大的好處便是不受船舶所在地理位置的限制并且能夠全天候監控。提高我國漁船的裝備水平，加強我國的漁業監督。裝備VMS和衛星定位系統將有利于我國解決在打擊IUU捕撈過程中，無法有效監測漁民海上非法捕撈行為的問題。根據我國國情，適當采取以上兩種措施，完善我國的漁業監控和管理制度，控制和管制IUU捕撈現象的發生。

3.4 嚴格執行船舶登記管理制度

在我國，船舶登記和船舶捕撈監管的職權分別由不同的機構行使，這使得漁船監管面臨著極大的困難。一些登記檢驗機關不盡職履行職責，在未盡職檢驗的情況下就簽發了證書，這讓那些承擔船舶安全監管職責的港口，面臨應對大量盲目發證船舶在其港區內航行停泊的監管壓力。當承擔船舶安全職責監管的港口面臨的壓力大于其承受范圍，監管不力，間接縱容了非法使用捕撈漁具、私自改變漁船承載力的非法捕撈活動的發生。而低標準、不安全的漁船進行海上作業，也會嚴重危害到全體船員的人身安全。沒有嚴格執行已經制定的法律法規，違背了制定法律的目的，不利于打擊IUU捕撈行為。因此，嚴格執行船舶登記管理相關制度，是打擊IUU捕撈的有效措施之一。

3.5 加強國際間合作

2007年聯合國糧農組織在羅馬召開了《關于如何解決IUU捕撈問題的會議》。會上公布的一系列調查數據顯示，大約有63%的國家反饋如果能提供足夠信息，他們便能夠了解在自己海域作業的大多數漁船的位置，并能夠獲得漁獲量水平。從打擊IUU捕撈實踐來看，獲取漁業船舶足夠的信息，對于國家打擊IUU捕撈是極其重要的。加強國際合作，建立完善的信息共享系統，這使得各國漁業船舶數據共享，全面監控IUU捕撈活動的問題就迎刃而解了。

就我國目前情況而言，我國僅與其他國簽訂了自由貿易協定和區域貿易協定等一些與漁業相關的法律規定。然而我國并沒有就關于IUU捕撈的漁業管理，與其他國家制定多邊信息共享協定。IUU捕撈不僅破壞了我國漁業資源的可持續發展，也對沿海其他國家經濟和生態環境造成了嚴重的影響。針對嚴峻的IUU捕撈現狀，我國應加強與其他國家的溝通與合作，制定多邊協定。加強國際間漁業管理的相互合作，創建信息交流機制，構建漁船、捕撈許可證和漁獲物等信息的多邊交流平臺，建立共享的信息數據庫。因此，加強國際漁業合作，促進漁業資源的合法貿易，完善漁業漁船捕撈信息的收集與共享，從而打擊IUU捕撈和保護漁業資源。

3.6 創新漁業資源管理模式

漁業資源對世界人民的生存和發展起著至關重要的作用。我國應增強漁民對漁業資源的保護意識，讓漁民意識到合法捕撈的重要性。建立一個非營利性的漁業資源自律管理的民間組織，為廣大漁民提供經驗交流的平臺。同時監督組織成員的捕撈行為、職業道德，督促其依法進行漁業捕撈。國家還可以對該組織進行委托和授權，讓其承擔一部分行政管理職能。另外，媒體還應該制作一些關于漁業資源枯竭、物種瀕危的公益廣告、動畫片、微電影等，在人群密集的地方進行宣傳，如地鐵站，讓人們了解到漁業資源枯竭的嚴重性，宣傳依法捕撈的重要性，喚醒人們的保護意識，號召大家保護漁業資源。樹立正確的價值觀和可持續發展的經濟觀念，資源并非取之不盡用之不竭，合法捕撈，才能使漁業資源持續健康發展，才能最大限度地持續利用漁業資源。

4 結論

IUU捕撈是一個長期性的歷史問題，規制非法捕撈活動則是一個漫長而艱巨的任務。規制IUU捕撈行為有利于恢復我國被破壞的漁業生態環境，拯救瀕危物種，保護海洋漁業生態環境。打擊IUU捕撈亟需全世界人民的共同努力，除了健全漁業法律制度，加大處罰力度，完善漁船監控和管理制度，嚴格執行船舶登記制度之外，還應該加強國際間合作和創新漁業資源管理模式，徹底根除IUU捕撈現象的發生，實現漁業資源的可持續發展。

（收稿日期：2016-03-17）