社會治理法的幾個基本理論問題

方世榮，楊新元

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

社會治理法的幾個基本理論問題

方世榮，楊新元

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

社會治理作為執政黨新時期治國理政理念升華的標志性概念，使得探究社會治理法的調整對象，詮釋社會治理法的性質、特征等成為該學科基礎理論的攻堅任務之一。社會治理法無論是形式與內容都呈現出與行政法、民法等公法或私法不同的特征，其以社會治理關系為特定調整對象，并融合了公法與私法、“軟法”與“硬法”的不同調整方法，需要厘定、界分和構建執政黨領導、政府主導、社會協同、公眾參與的地位、作用及其運行模式，形成科學完備的社會治理法學理論體系。

社會治理；社會治理法；調整對象

隨著中共十八屆三中全會、四中全會的召開，社會治理成為新時期治國理政理念升華的標志性概念。同時，它又是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。在當代中國，社會治理實踐現狀、理論發展以及法治需求，對社會治理法的系統構建提出了迫切要求。而從我國目前的法學學科建設來看，社會治理法律體系及其理論研究尚是一個正在探索之中的范疇。明確完善社會治理法的相關概念及調整對象等基礎理論，將為構建社會治理法律體系，完善其學科建設提供理論支撐。

一、社會治理法的提出

對于法學學科而言，社會治理法尚是一個正在探索之中的概念范疇。在當代中國，社會治理實踐現狀、理論發展以及法治需求，對社會治理法的系統構建已提出了要求，這主要源于以下幾個方面：

（一）社會治理內容的豐富化和集中化需要構建相適應的社會治理法律體系

通常而言，社會治理是指處理各類社會事務、規范社會生活的整體社會建設活動。人類社會自誕生之日起，社會成員之間就有紛繁復雜的社會生活和各類社會事務。妥善處理這些社會事務，防范和化解社會矛盾，保障社會公平，維護各方的合法權益，最終構建有序、和諧的社會，既是國家的重要管理職能，也是全社會成員應有的責任，從而形成國家機關、社會組織和社會個體成員在處理社會事務中協作共治的局面。

社會治理針對社會事務的處理，而社會事務的內涵豐富多樣，同時它還是一個開放的概念，即其內容會隨著一國政治、經濟和社會的不斷發展而發展，在不同歷史時期也有不同的重點。在我國，加強社會治理、促進社會建設目前已被劃分為一種與經濟建設、政治建設、文化建設、生態文明建設等有區別的國家發展戰略布局。黨的十七大提出了經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“四位一體”的中國特色社會主義事業總體布局；黨的十八大則進一步提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的總體布局。［1］這一方面表明黨和國家對社會建設的高度重視，另一方面則體現了社會建設具有相對的獨立性。在這里，社會建設有所特指，即它針對的社會事務并不是泛指社會中發生的所有事項，而是“直接關系社會成員的基本民生和社會生活秩序事務”。這就是鄭杭生教授所指出的：“狹義的社會發展建設和管理，則著重指與政治、經濟、思想文化各子系統并列的社會子系統的發展、建設和管理。”［2］當然，社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設和生態文明建設也并非絕然不同的領域，相反，它們之間還有著相互交叉融合的關系，只是各自的重點有所不同，如社會建設包括社會基層組織在社會生活方面的自我管理，也需要公民積極廣泛的參與，而這些從基層民主的角度講，同時也屬于政治建設的內容。

社會治理涉及的社會事務內容豐富，范圍廣泛。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對社會治理工作作了整體部署［3］，國家《“十二五”規劃綱要》分別在第八篇“改善民生建立健全基本公共服務體系”和第九篇“標本兼治加強和創新社會管理”對社會治理作了系統規劃，［4］從而確立了社會治理事務的基本范圍，概括地講，主要包括三大領域：

1.有關公共服務領域的社會事務。社會建設的首要任務是為社會成員提供必要的公共服務，這是以公共資源作為主要支撐，為滿足社會成員的基本需求而由國家和社會提供的公益性服務。其內容主要包括公共教育、公共醫療衛生、勞動就業、社會保障等事務。隨著我國經濟發展及社會轉型，社會需求的不斷增多和物質文化水平的不斷提高，社會公共服務的提供是否充分和均等化，將直接影響社會公眾的生存狀況、生活質量和發展水平，關系到和諧社會的建設。

2.有關社會矛盾預防與化解領域的社會事務。社會矛盾在社會生活中不可避免，隨著我國經濟、社會的發展和改革的深入，社會階層和利益訴求的多元化，各種社會矛盾不斷凸顯，為了防范和化解矛盾，保障社會的和諧，建立完善社會矛盾的預防化解機制必然成為社會建設的重要事務。在這一領域，主要涉及人民調解、行政調解、司法調解、行政復議、行政裁決、仲裁和信訪等大量社會事務的處理。

3.有關公共安全保障領域的社會事務。社會秩序和公共安全是社會生活正常進行的基本保障，也是社會建設的重要內容。我國目前正處于社會體制轉型期，受收入差距擴大，人口大規模流動，社會矛盾復雜多樣以及自然災害頻發，國際犯罪活動對我國的沖擊等因素的影響，社會公共安全問題逐漸凸顯。對此，社會治理必須健全和完善公共安全體系，深入推進社會治安綜合治理，切實保障國家安全及人民的生命財產安全。公共安全保障領域中的社會治理事務主要包括：食品安全、藥品安全、生產安全、防災減災救災、社會治安、網絡信息安全、國家安全等事務。

我國社會治理事務不斷豐富、發展和集中，已逐步形成了一個相對穩定、范圍確定的治理領域，各類社會事務都具有直接關系廣大公民社會生活安定的共性，需要較系統的法律制度來加以全面規范。

（二）社會治理方法的變革需要相應的法律制度加以確認

我國對大量社會事務的處理，經歷了一個從傳統的政府單方管理到目前強調政府與社會共同協作治理的方法變革。社會治理方法的這一巨大變化，目前在法律制度上還未得到充分確認，因而也需要通過建構相應的法律制度來固化，以實現依法治理，這也對社會治理法的形成提出了迫切要求。

隨著我國社會、經濟的不斷發展和改革的不斷深入，市場主體獲得了獨立的地位，社會組織發育較快，原有的社會格局發生了深刻變化。社會事務日益增多，社會利益更為多元，社會矛盾也顯現出復雜化和多樣化的形態，許多新情況、新問題不斷顯現。這種客觀現實使得以往政府對社會單一管理的傳統方式已不適應，社會事務管理在方式上有了變革的迫切要求。我國的社會建設一直受黨和國家的高度重視，但最初只是從社會管理的角度作出的布署。2003年黨的十六屆三中全會在闡述科學發展觀時就提出“社會建設和管理”問題；十六屆四中全會提出了“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的明確任務；2013年十八屆三中全會將過去的“社會管理”變為“社會治理”，提出要“創新社會治理體制”、“建立科學有效的社會治理體制”；2014年，十八屆四中全會又進一步提出“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平”和“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”的要求。從管理走向治理，是治國理政思路的一次重大創新發展，是社會治理模式和社會管理方法的變革，而提高社會治理法治化水平和推進法治社會建設，則需要社會治理的法律制度化，這就對社會治理法的形成和體系構建提出了要求。

（三）傳統分散的社會治理法律規范需要整合系統化

過去社會治理法律規范散見于行政法、刑法、民法、社會法等各種法律規范之中，由于社會治理內容的復雜性和治理方法的多元性，社會治理法律規范并不能簡單地歸為某一傳統的部門法。從實踐來看，它實際上是多個部門法中的相關內容在各自發揮作用。這些不同的法律規范目前尚未有機地整合，也沒有構成統一的社會治理法律規范體系，因而不能很好地適應社會治理法治化的要求。我國社會主義法律體系按照調整對象的不同基本可劃分為七大部門法：憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。隨著我國經濟、社會的發展變革，黨和國家提出了“全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局”［1］，這一布局與現有部門法的劃分并非一一對應的關系，其中任何一項建設，都需要七個部門法的相關內容共同配合加以調整規范。為此，從理論上將這些不同的法律規范加以提煉集中并在制度構造上整合形成為有機統一的“社會治理法”體系，有利于完整、系統地認識社會治理法，有利于用以集中、全面指導和規范社會治理活動，保障依法開展系統化的社會治理，滿足社會建設的需要。我國法治國家、法治政府和法治社會一體化建設的全面展開，將催生社會治理法律規范的系統化和完備化，逐步形成“社會治理法”這個新興的、相對獨立的法律制度體系。

二、社會治理法的概念與特征

對社會治理法這一新興的概念進行準確定義，是探究社會治理法調整對象的基礎。目前我國法學界對于社會治理法的概念仍呈現出莫衷一是的狀態。有學者認為社會治理法治化是法治國家建設在社會治理領域的具體實踐［5］。還有學者認為，社會治理法治化是指治理主體運用法治思維、法治方式，憑托國家良法（“硬法”）與鄉規民約習俗（“軟法”）構建結構嚴密、規范有序、協調運行的制度體系，優化自然、文化、社會、制度及人文環境資源配置，有效預防和化解社會沖突與社會風險，國家與社會良性互動、合作共治、“良法善治”，實現經濟社會發展的“帕累托最優狀態”及其過程［6］。我們認為，社會治理法是有關社會治理活動的各種法律規范之總和，它調整執政黨、國家機關、社會組織以及公民等主體在社會治理活動中形成的各種社會關系，確立并實現各方在社會治理活動中的權利義務，以保障社會治理活動規范、有序開展，最終達成社會和諧的根本目標。

社會治理法與其他傳統劃分的部門法相比，無論在形式上還是內容上都具有鮮明的特征。

（一）社會治理法形式上的特征

1.社會治理法沒有統一的法典，在體系上由形式多樣的法律規范構成。社會治理法由分散于憲法、法律、法規、規章中的社會治理法律規范共同組成，尚難以制定成為一部綜合性的法典。社會治理法的體系包括：憲法的相關條款，如憲法有關教育事業、醫療衛生事業、福利保障、社會治安等社會建設內容的原則性規定；全國人大及其常委會制定的相關法律，如《教育法》、《就業促進法》、《勞動合同法》、《人口與計劃生育法》、《治安管理處罰法》等；國務院制定的相關行政法規，如《社會救助暫行辦法》、《工傷保險條例》等；相關的地方性法規，如《北京市食品安全條例》等。此外還有各種有關社會治理事務的自治條例、單行條例和大量行政規章。從現有的情況來看，社會治理法表現形式多樣，這是由社會治理活動的廣泛性、復雜性、開放性所決定的。因此，在未來社會治理法律體系的建設上，加強各類各層級法律規范的協調配合將是社會治理法建設的一個重點。

2.社會治理法兼具了“軟法”與“硬法”兩種形態。著名公法學家羅豪才教授認為，“法律有硬法與軟法兩種基本表現形式，其中‘硬法’是指那些需要依賴國家強制力保障實施的法律規范，而‘軟法’則指那些效力結構未必完整、無需依靠國家強制保障實施、但能夠產生社會實效的法律規范。”［7］還有學者認為，法的實施通常需要“壓制性資源”和“引導性資源”兩種資源來加以保障。“壓制性資源表現為系統化的強制、懲戒規范以及警察、法庭和監獄等外在暴力力量。引導性資源是法所內含的理想目標、價值追求、道德倫理、公序良俗、利益分配、人性化管理等內在感召力量。”［8］“硬法”的實施需要有條件地兼用這兩類資源，特別是以壓制性資源為底線保證，而“軟法”的實施則要充分運用引導性資源。在社會治理過程中，政府通過行政命令、行政強制等多種“硬性”手段對社會進行管理，在這一過程中，社會治理法就需要壓制性資源予以保障實施，表現為“硬法”形態；而在政府通過拓展行政合同、行政指導等“柔性”管理方式治理社會以及政府與社會公眾合作共治的過程中，國家強制力已不再是保障社會治理法實施的決定性因素，引導性資源占據了主導地位，這一過程中的社會治理法就表現出“軟法”形態。因此，社會治理法兼具有“硬法”與“軟法”兩種形態。

（二）社會治理法內容上的特征

1.社會治理法規范的是社會治理活動。社會治理法不同于其他部門法的首要表征，在于其功能是規范公共服務、化解社會矛盾、保障公共安全等。社會治理法所規范的社會治理活動，與民法所規范的民事活動、行政法所規范的行政活動等都有所區別，各類活動的范圍不盡相同。

民事活動是公民、法人等平等民事主體之間涉及財產、人身關系的活動，行政活動則是不平等主體，即行政主體與公民、法人或其他組織之間行使國家行政權力的活動。與民事活動的范圍相比，社會治理活動與其有一部分重合，如社會組織和公民之間相互提供有償的社會服務或進行民事調解等，這些活動遵循了民事活動平等自愿、等價有償的原則，而其他的大量社會治理活動都不屬于民事活動。與行政活動的范圍相比，社會治理活動與行政活動重疊部分較多，如政府實施的社會管理和對社會的行政服務等。但是，它們又不完全相同，原因在于行政活動是行政機關實施的全方位的行政管理活動，范圍上包括經濟管理、政治管理、文化管理、社會管理等多個方面，而社會治理僅限于對社會事務的管理活動，不包括其他行政管理。不僅如此，社會治理活動還包含了社會自治管理，它既不是民事活動，也不屬于政府的行政管理，而是社會組織和公民自身的組織管理，運用的是基層自治權利和社會權利，而非國家行政權力或民事權利。社會治理活動與其他活動在范圍上的差異，凸顯了社會治理法的特殊性，體現了社會治理法是任何單一的部門法都難以涵蓋的。

2.社會治理法以社會治理過程中的特定社會關系為調整對象。社會治理法的第二個重要特征，是它以社會治理過程中形成的特定的社會關系為調整對象。這種特定的社會關系，是各種社會治理主體在處理社會事務、開展公共服務、化解社會矛盾、保障公共安全等社會治理活動中形成的交錯縱橫的關系。社會生活的多樣性和豐富性使這種關系的表現形式紛繁復雜，但共同點都是為了構建形成和諧社會。社會治理中的縱向關系，主要體現為執政黨和政府在實施社會管理中自上而下所形成的領導關系、管理關系、服務關系、指導關系等。社會治理的橫向關系，則體現為政府與社會公眾在共同治理中形成的平等合作關系以及社會組織、公民之間的自我管理、自我服務關系等。社會治理過程中所形成的這一特定關系，與單一的橫向民事關系和單一的縱向行政關系都有差別，這決定了社會治理法在調整對象上的特殊性。

3.社會治理法的內容豐富并具有開放性。社會治理所針對的社會事務范圍廣闊，涉及公共服務保障、社會矛盾預防化解、公共安全保障等多個領域，內容覆蓋了教育、衛生、醫療、勞動就業、社會保障、調解、仲裁、復議、訴訟、信訪、食品藥品安全、生產安全和防災減災救災、網絡信息安全、社會治安和國家安全等多個方面。這決定了社會治理法的內容豐富多樣。同時，由于社會事務復雜多變，新情況、新問題不斷出現，這就決定了社會治理法的內容不是封閉不變的，而應具有開放性和發展性，唯此才能及時適應社會的發展變化。我國目前正處于社會轉型期，新型社會事務不斷增加，社會問題也在不斷凸顯，這都要求社會治理法必須具有開放性。

4.社會治理法融合了公法與私法、“軟法”與“硬法”的不同調整方法。一般而言，“凡涉及公共權力、公共關系、公共利益和上下服從關系、管理關系、強制關系的法，即為公法；凡屬個人利益、個人權利、自由選擇、平權關系的法，即為私法。”［9］公法與私法由于調整的對象有區別，因而調整的方法也各有側重。公法傳統上以管理、服從、強制等為基本方法，隨著民主行政、柔性管理等理念的提出，又拓展了行政合同、行政指導等非強制性的方法。私法則以協商合意、等價有償等為基本方法。社會治理法兼具公法和私法的內容，從公法的屬性上講，社會治理法要規范政府對公民、法人或其他組織的社會管理職權職責、規范公共服務和公共安全保障等活動，這反映了公共權力、公共關系和公共利益。從私法的屬性上講，社會治理法也規范公民、法人或其他組織相互之間的社會治理活動，如提供有償的社會服務、對社會糾紛的民事調解等，這又體現了私人之間的利益關系。社會治理法實際上是基于和諧社會建設的根本目標，以公法為主并吸收了一定私法內容的綜合體。正由于社會治理法兼具公法與私法的內容，因而就融合了公法與私法的不同調整方法。

在公法領域中，基于公法的調整對象為不平等主體之間的關系這一事實，“在國家權力控制的范圍內，國家機關為了保證政務的有效推行和穩定的公法秩序，對地位不對等的社會成員必不可少地要使用強制力”［4］，這體現了“硬法”的調整方式；而行政合同、行政指導等非強制性方法則意在不依靠國家強制力而使社會成員自己遵守或執法機關運用非強制性執法保障法的實施，這體現了“軟法”的調整方式。在私法領域中，私法主要調整平等主體間的民商事關系，私法自治原則要求或允許平等主體間通過協商、合意等方式實現私法規則，這就成為“軟法”存在和實施的合理基礎及適宜條件。社會治理過程中，既需要國家強制力保障社會管理的穩定運行，又需要非國家強制力的方法手段促進社會公眾與政府的協商合意、合作共治。在社會治理法律體系中，依托國家強制力實施的“硬法”與依靠非國家強制力保障的“軟法”相輔相成，共同作為社會治理法的組成部分。因此，社會治理法同樣含有“軟法”與“硬法”的內容，即融合了“軟法”與“硬法”的調整方法。

三、社會治理法的調整對象

（一）社會治理法調整社會治理關系

法是社會關系的調整器，社會治理法同樣要以一定范圍的社會關系為調整對象。但這類社會關系有其特定性，它形成于社會治理領域，是各類社會治理主體在處理社會事務、實施社會治理的過程中相互形成的社會關系。這類社會關系可簡稱為“社會治理關系”。

在我國，社會治理的主體范圍廣泛，包括執政黨的組織、政府機關、各種社會組織以及公民等，各方主體在處理社會事務、開展公共服務、化解社會矛盾、保障公共安全的社會治理活動中，必然要發生治理行為相互的聯系和交往，形成特定的領導關系、服務關系、管理關系、指導關系、合作關系和監督關系等。這些產生于社會治理過程中的社會關系就是社會治理關系。社會治理關系需要由社會治理法來加以調整規范，否則就可能只是任意、無序的狀態，未能形成法定的權利義務內容，也不能由國家強制力來保障實現。社會治理法一旦對社會治理關系作出全面明確的規定或確認，形成為各主體之間應當具有的法定權利義務時，社會治理關系就成為具有法定權利義務內容、并由法的強制力來保障實現的社會治理法律關系。

（二）社會治理關系的基本類型

社會治理是一項十分復雜的社會活動，涉及的社會領域和社會事務廣泛，實施治理的主體眾多，治理的方式方法多樣，因而在社會治理過程中將形成多種形式的社會治理關系。中共十八屆三中全會《決定》提出改進社會治理方式，堅持系統治理，要求“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”這從宏觀上根據不同社會治理主體及其治理職能和方法，提出了我國社會治理關系的基本格局，以此作為標準，社會治理關系可以分為以下幾種基本類型。

1.執政黨在社會治理中對其他主體的領導關系。執政黨在社會治理中對政府、社會組織和全體公民具有領導地位，形成相互之間領導與被領導的關系。執政黨要通過黨委等組織機構，以政治領導、思想領導、組織領導和加強監督等方式，來組織、動員、協調和督促政府及全社會發揮各自的作用，共同開展社會治理活動。執政黨對其他社會治理主體的領導關系具體體現為政治領導、思想領導、組織領導和黨的監督等幾個方面。黨的政治領導和思想領導主要包括：執政黨的組織即中央機關和部門、地方黨委要制定社會治理的方針、政策或進行宏觀政治決策，將馬克思主義普遍原理和中國實際結合起來，提出現階段符合我國國情的社會治理任務、目標和戰略，并以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想來武裝社會成員的頭腦，通過思想政治工作、宣傳教育等方式，提高全體人民堅持中國特色社會主義和貫徹執行黨的路線、方針、政策的政治思想水平，提高法治素質、道德素質和科學文化素質，動員、組織、帶領人民群眾共同奮斗，完成黨提出的各項社會治理任務。同時，黨是按照黨的綱領和章程，根據民主集中制原則，由黨的中央、地方和基層組織把全體黨員組織起來的統一整體，為了實現政治領導和思想領導，執政黨要通過組織領導來提供保證，這包括在國家機關、社會團體、企事業單位、城市社區和農村基層建立黨的組織，根據黨管干部和黨管人才的原則，培養、選拔、推薦或任命擔任社會治理領導工作的干部和專門人才，發揮各級黨組織的戰斗堡壘作用，發揮廣大黨員的先鋒模范作用，通過各級黨組織和黨員干部以及全體黨員的工作，保證黨的有關社會治理方針、政策和重大決策的貫徹實施。此外，加強監督也是執政黨的重要領導方式和內容，黨要通過組織機構對貫徹落實黨的方針、政策、紀律和執行國家法律、法規等情況實施日常或專門性監督，對領導班子、黨員干部和黨員開展檢查、考核，對違法違紀者執行黨的紀律等。

對于執政黨與其他社會關系主體之間的領導關系，過去通常是從政治學角度作為一種政治關系來認識，在法學理論上很少涉及。我國實行全面推進依法治國，要求執政黨必須依法執政，執政黨及其組織也應當是重要的法律主體，具有法律意義上的權利義務和責任。這就應從法學角度來認識執政黨的領導地位，將黨對國家和社會的領導關系作為法的調整對象來認識，通過法律規定使領導關系法治化，形成為具有法定權利義務內容的法律關系。

社會治理法對社會治理領域中黨的領導關系加以調整，就是要通過立法明確社會治理實行“黨委領導和政府主導”的領導體制，將執政黨的組織在社會治理工作中的領導地位法律化、制度化，明確規定其在宏觀決策、政治思想和宣傳教育工作、組織人事工作和實施監督等方面的職權、職責和法律責任，規定執政黨的組織、黨員干部在遵守執行黨的政策和國家法律、法規中的模范帶頭作用，并承擔更嚴格的法律責任。

2.政府在社會治理中對其他主體的主導關系。提供公共服務、加強社會管理是當代政府的一項重要職責，政府也掌握著重要的公共權力和充裕的公共資源，因而具有社會治理的主要職能，發揮著主導性作用。同時，由過去政府包攬所有社會事務的傳統管理方式轉變為與社會合作共治這一新的社會治理模式后，政府還有著吸收全社會力量參與社會治理的組織、引導職責。由此必然形成政府在社會治理過程中對其他主體的主導關系。這種主導關系主要表現為：

（1）政府對社會公眾的服務關系。公共服務是社會治理的主要內容，我國社會主義市場經濟體制的建立，改變了傳統的“全能型”政府管理，突出了政府的服務職能，要求政府積極為社會成員提供良好的基本公共服務，并保障公共服務的均等化，包括公共教育服務、公共就業服務、公共醫療衛生服務、社會保障服務等方面，形成政府與社會公眾之間特定的服務與被服務關系。這種服務關系是政府履行職責、社會公眾由此受益的“提供服務與享有服務，予以保障或保護與獲得保障或保護，授予利益與獲得利益”［10］的關系模式。社會治理法要對這種服務關系實施調整，使政府的服務職責、履行方式以及社會公眾的受益結果法律制度化，形成為雙方的法定權利義務關系。

（2）政府對其他社會治理主體的引導關系。政府對其他社會治理主體的引導關系，是政府在社會治理過程中與社會組織和公民之間產生的又一種特定社會關系。在傳統的單一政府管理社會模式下，社會公眾只是受管理的對象，治理理論的興起和社會治理模式的變革，提升了社會公眾的地位，要求充分發揮社會組織和公民參與社會治理的作用。社會公眾參與社會治理，需要起主導作用的政府給予必要的組織和引導，由此形成雙方的引導關系。這種引導關系不是行政命令或強制式的“硬性”支配，而是以教育、示范、倡導、指導、獎勵、扶持等“柔性”手段來促進社會組織和公民參與社會服務和社會事務管理，雙方關系具有平等性。社會治理法對這種社會關系加以調整，通常要規定政府對社會有實施正確引導的職責，而社會公眾是否遵從、響應則享有自由選擇的權利，或者遵從、響應后有權獲得政府給予的獎勵、政策扶持等利益。

（3）政府對社會的管理關系。社會治理離不開必要的管理，政府一方面要調動全社會的積極性參與社會治理活動，一方面也必須就具體的社會事務對社會成員實施必要的管理，如在網絡管理、社會治安等社會事務上，政府必須運用行政命令、行政許可、行政處罰、行政強制等方式，對特定對象實施管理，以維護必要的社會治理秩序，由此形成政府與其他社會主體的管理與被管理關系。管理關系不同于服務關系和引導關系，在基本特征上體現為雙方地位的不對等，是政府作為管理者對社會成員自上而下的單方決定與服從關系，突顯了政府的管理權力以及社會公眾的服從義務。對此種關系加以法律調整，社會治理法要規定政府對規則的制定權、決定命令權、處罰權、強制權、檢查監督權等管理權力，規定社會公眾的配合義務、服從義務和法律責任等。當然，管理關系的確立并不表明政府管理權力的擁有和行使不受約束，法律在規定管理關系的同時，還需要規定政府管理權力的限度、行使范圍、行使方式和程序、社會公眾的監督權利以及救濟途徑，從而構成完整的社會管理權利義務體系。

3.社會組織及公民對政府的合作參與關系。政府與社會的合作共治，是社會治理不同于傳統社會管理的重要表征。社會治理使社會組織和廣大公民以各種形式積極參與社會事務的管理，與政府的管理活動積極配合，良性互動，共同發揮治理作用。在這一過程中，將形成各種社會力量對政府的合作參與關系，社會治理法要對合作參與關系作出權利義務的規定。社會組織和廣大公民對政府的合作參與關系主要體現為以下幾種。

（1）配合與協作關系。社會組織和廣大公民對政府的配合與協作，是社會公眾對政府管理實施的協助治理活動，體現的是一種雙方平等合作關系。配合與協作主要方式如：社會組織或公民通過行政合同、行政協議等方式接受政府委托開展一定范圍的社會服務或社會事務管理；村委會、居委會等基層自治組織協助基層政府辦理本區域內的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安；公眾配合行政機關開展社會治理的調查、檢查以及舉報、阻止違法行為等。

（2）決策、決定的參與關系。社會公眾參與社會治理的行政決策，是政府作出有關社會治理的決策或決定時，廣泛聽取社會組織和廣大公民的意見和建議，確保決策、決定充分吸收民智，體現社會公眾的意愿和利益訴求，保證決策內容的科學性、合理性和過程的正當性。社會公眾參與社會治理的行政決策，必將形成與政府之間的參與關系，社會治理法要規定社會公眾的參與權及其行使途徑、依法有序參與的義務，同時要規定政府保障社會公眾享有和行使參與權的相關職責等。

（3）監督關系。對政府的社會治理工作實施監督，也是社會公眾有效參與社會治理的一種重要方式。社會公眾要通過批評、建議、檢舉、信訪、控告等各種方式對政府的決策、決定及實施等工作開展監督，以督促政府合法、正確地行使和履行社會治理的職權職責。在此過程中，會形成社會公眾對政府的監督與被監督關系，社會治理法也要對這一社會關系加以規范，明確規定社會公眾的各種監督權利和政府接受監督的義務，并通過建立批評建議制度、舉報制度、信訪制度、申訴控告制度以及行政復議和行政訴訟制度等來保障這一權利義務關系的實現。

4.社會組織及公民在社會治理中的自治管理關系。自治管理關系是社會組織及公民自身之間形成的自我管理關系。社會治理的目標是建立良好和諧的社會狀態，這一方面需要政府加強對社會的管理，另一方面也需要在社會基層發揮各社會組織及廣大公民的自我管理的積極作用，分擔政府的治理任務，提升社會治理的效率，以實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。

社會組織及公民在社會治理中的自治管理，將形成社會組織與其內部成員、公民個體相互之間的自治管理關系，這類關系也是多樣化的，從大的方面進行梳理，可分為以下基本類型：

（1）社會組織及其內部成員之間的基層民主管理關系。社會組織及公民的自治管理關系首先表現為基層民主管理關系。民主管理是在地位和身份平等基礎上通過討論協商、投票表決等民主形式決定事項。在社會治理中，從社會組織及其內部成員之間的民主管理關系看，這種基層民主管理關系具體體現為：社會組織的內部成員通過民主選舉的方式產生社會組織的領導管理機構、對社會組織內部重大事項實行民主決策和民主監督。如《村民委員會組織法》第15條規定：“選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人。村民提名候選人，應當從全體村民利益出發，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。候選人的名額應當多于應選名額。”同時規定，凡涉及村民利益的重大事項，必須按照決策程序提請村民會議或村民代表會議討論決定。如村集體的土地承包和租賃、集體企業改制、集體舉債、集體資產處置、村干部報酬、村公益事業的經費籌集方案和建設承包方案等，都要實行民主決策。對提交村民會議或村民代表會議討論決定的重大事項，會前要向村民或村民代表公告，廣泛征求意見；會后要及時公布表決結果；對決定事項的實施情況，要及時公布，自覺接受群眾監督。

（2）社會組織對其成員的內部管理關系。社會組織的領導管理機構在通過民主程序形成章程、規約或有關決策后，則要依據相關組織章程和決定對內部成員進行規范管理，如組織內部成員遵守組織章程和組織決定，實施相應的獎勵、教育勸導及懲戒機制，從而形成社會組織對其成員的縱向內部管理關系。社會組織對其成員的這種內部管理關系，是政府對社會管理關系的補充和銜接。

（3）社會組織對公民的服務關系。經濟、社會的發展和轉型帶來了社會成員多元化的需求，由政府單方直接包攬公共產品的傳統模式，已不能滿足這種需要，政府能力的有限性難以承受這一重負，也不利于降低成本提高效益。因此，將部分政府“管不了、管不好”的公共服務職能交由適合的社會組織來承擔已成為一種恰當的選擇。由一定的社會組織來提供對社會的公共服務，必然會形成社會組織與公民之間的服務關系。這種服務關系又分為有償服務關系和公益服務關系。有償服務主要通過市場形式提供豐富多樣的公共產品，所體現的是一種等價有償的民事關系；而公益服務則是無償的，其中包括政府通過購買社會組織的公共服務來實現對社會的行政服務職能，體現了政府公共服務的社會化；也包括社會公益組織基于社會援助等宗旨為一定社會群體提供無償公共服務。

（4）公民之間的互助關系。社會成員之間的互助，是經濟人類學家卡爾·波朗尼提出的互惠、再分配和市場交換三種“社會整合模式”之一。這里的“互惠”就是一種廣義的互助關系［11］。在社會治理中，公民之間的互助也是一種治理方式，是公民之間相互提供的社會服務。公民之間的互助如民間的志愿者服務、社區鄰里安全的居民巡查、緊急危難情況的互助救援等。在這些互助活動過程中形成的關系，就是社會治理中公民之間的互助關系。互助關系主要是平等主體之間基于道德義務的相互關愛，但在法律上應當通過行政獎勵、行政指導等方式來激勵和支持，因而也應當納入社會治理法的調整范圍。

（5）社會組織及公民之間的監督關系。社會治理必須建立有效的監督機制，它是對管理關系、服務關系等其他社會治理關系正常運行的重要保障。社會組織以及公民之間為了形成社會治理的有序狀態，應當開展自我管理中的相互督促，由此形成相互之間的監督關系。如行業組織之間就公共服務產品質量、技術等實施的同業監督，公民之間對違法亂紀行為的舉報，公民對社會組織的工作提出批評、建議等。

鑒于社會治理法律體系的紛繁復雜性，社會治理法在調整社會治理關系時具有縱橫交錯的復雜多樣性。在基本構造上，呈現出三個維度的形態：從治理活動的性質觀察，主要分為兩大治理關系：（1）執政黨和政府代表一國政權與社會組織和公民之間形成的國家權力治理關系；（2）社會組織和公民自身之間所形成的社會權利治理關系。從治理活動的機制觀察，在上述兩大類治理關系中，無論是國家與社會之間還是社會組織與成員之間，都存在不對等地位的縱向關系和平等地位的橫向關系。從治理活動的功能觀察，在上述社會治理關系中，則包括了管理關系、服務關系、協作關系和監督關系。

上述這些在社會治理過程中形成的關系，都是社會治理法的調整對象，需要通過完善相關立法來加以明確化、具體化，形成以權利義務為內容的社會治理法律體系，并反映出社會治理法內涵豐富、復雜交錯、調整方法多樣化的固有特性。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［A］.中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（上）［C］.北京：中央文獻出版社，2014：7.

［2］鄭杭生.關于社會建設的內涵和外延——兼論當前中國社會建設的時代內容［J］.學海，2008（4）：7.

［3］習近平.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［A］.中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（上）［C］.北京：中央文獻出版社2014：535-540.

［4］中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要［M］.北京：人民出版社，2011：88-111.

［5］江必新，羅英.社會管理法治化三論［J］.理論與改革，2012（1）：127.

［6］徐漢明.推進國家與社會管理法治化［J］.法學，2014（11）：14.

［7］羅豪才，宋功德.認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐［J］.中國法學，2006（2）：4.

［8］方世榮.論公法領域中“軟法”實施的資源保障［J］.法商研究，2013 （3）：13.

［9］張文顯.法理學［M］.北京：法律出版社，2007（3）：142.

［10］袁曙宏，方世榮，黎軍.行政法律關系研究［M］.北京：中國法制出版社，1999：134.

［11］施琳.經濟人類學［M］.北京：中央民族大學出版社，2002：26.

【責任編校：江 流】

Research on the Basic Theory of Social Governance Law in China

（Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China）

The theory of social governance is becoming the iconic concept which is governning and administrating by the party inpower inthe newera.It makes the study of regulating objectof SocialGovernanceLaw，explainingthe property and characteristic of Social Governance Law and so on being one of important tasks on constrating the basic theory.There are many different characteristics among Social Ggovernance Law，Administrative Law and Civil Law in form and in content.The social governance relation is the special regulating object of Social Governance Law.Social Governance Law includes different regulating methods just like public law and private law，"soft law"and"hard law".The position，function and operation mode of party leadership，government-led，social coordination，Public participation need to be determined，distinguished and established.The scientific and complete theoretical system of social governance legal science should be founded.

the social governance；Social Governance Law；regulating object

D920.0

A

1673―2391（2016）02―0041―08

2015-12-15

方世榮（1956—），男，安徽歙縣人，法學博士，中南財經政法大學教授，中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心首席專家，研究方向為行政法學；楊新元（1989—），男，河南鄭州人，中南財經政法大學博士研究生，中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心助理研究員，研究方向為社會治理法治。

國家社會科學基金資助項目（14AZD138）。