藏區社會治安防控體系建設的實踐與思考
——以甘肅甘南藏族自治州為例

安福強，楊萍慧

（甘肅警察職業學院，甘肅 蘭州730046）

藏區社會治安防控體系建設的實踐與思考
——以甘肅甘南藏族自治州為例

安福強，楊萍慧

（甘肅警察職業學院，甘肅 蘭州730046）

甘肅甘南藏族自治州緊緊圍繞藏區地域特色，通過強化寺院僧尼社會化管理，加強實有人口信息采集和動態管控，加大技防設施投入和虛擬社會管理，構建以信息化為統領、公安機關為主體、社會各部門積極參與的獨具藏區特色的社會治安防控網絡，并通過創新社會治理模式，推進警務機制改革，確保了藏區社會整體穩定和人民群眾安全感和滿意度穩步提升。

藏區社會治安治理；防控體系；單位防控；社區防控；技防設施建設；虛擬社會管理；治安巡控機制

甘南藏族自治州地處甘肅省西南部，與四川阿壩州和青海省的黃南州、果洛州接壤，下轄合作、夏河、瑪曲、碌曲等八縣市共99個鄉（鎮、街道辦事處）。甘南藏族自治州是一個多民族聚居的少數民族自治州，州內有藏、漢、回、蒙、土等24個民族，其中藏族人口占總人口的54.7%。受地域因素、氣候條件和發展歷史等方面的影響，甘南藏族自治州一直以來都是一個經濟發展相對落后、民族構成較為復雜、宗教信仰氛圍濃厚的少數民族地區。近年來，隨著經濟社會發展和州內各族人民群眾生活水平的提升，甘南藏族自治州整體社會治安形勢趨于穩定。但在“3.14”事件以后，敵對勢力、敵對分子，特別是以達賴集團為首的“藏獨”勢力與國際反華勢力頻繁聯系、相互勾結，在藏區開展多種滲透、顛覆和破壞活動。他們利用風俗習慣、宗教信仰和村規民約等蠱惑裹挾少數僧尼和普通群眾，通過建立網盤、加密網站、微信、QQ網絡社區等虛擬媒介進行“藏獨”宣傳，［1］制造民族分裂，增加民族矛盾。甘南州公安機關對寺院僧尼社會化管理沒有完全落實，派出所責任區民警入寺制度不健全，對相關人員管控措施不具體，人口管理底數不清、情況不明，對非法出境人員回流和境外非法組織滲透控制不力，情報信息獲取的力量薄弱，對“草根組織”的取締和旅館、網吧、娛樂場所等行業場所及重點區域管控存在反復等問題普遍存在。加之人流、物流、資金流、信息流流動加快，社會動態性不斷增強，分裂與反分裂斗爭日益復雜，州內社會治安面臨嚴峻挑戰。

為應對嚴峻復雜的社會治安形勢，2009年以來，甘南藏族自治州公安機關緊緊圍繞人、地、物、事和組織等社會治安管理控制的基本要素，通過創新社會治安防控模式，逐步構建以社會面防控、城鄉社區防控、單位內部和行業場所防控、視頻監控、區域警務協作和虛擬社會防控等為主要內容的防控網絡建設，逐步形成了獨具藏區地域特色的社會治安防控網絡，甘南藏族自治州整體社會治安形勢明顯好轉，人民群眾的安全感和滿意度明顯提升。

一、甘南藏族自治州社會治安防控體系建設的實踐

（一）強化以寺院為重點的單位防控，加強對寺院僧尼的社會化管理

寺院在藏族群眾中有著特殊的地位，寺院穩則藏區穩，藏區穩則社會穩。由于歷年來對一些藏傳佛教寺院的管理措施欠缺、工作力度偏弱，寺院僧尼的社會化管理教育不到位，使得部分寺院成為了法外之地，“3.14”事件中就有少數寺院僧人參與打砸搶燒事件。之后發生的數起自焚事件表明，部分寺院已被宗教極端勢力和民族分裂勢力利用而成為其滲透的“根據地”。針對以上問題，甘南藏族自治州公安機關將加強寺院僧尼社會化管理作為維護藏區社會安定團結和反分裂斗爭的重要措施，按照人口管理服務要求，抓緊采集寺院僧尼基本信息、宗教從業人員及住所信息等，為寺院僧尼辦理二代身份證；協助寺院開展安全檢查、安全宣傳和法制宣傳教育活動，規范寺院僧尼的社會行為，提高其遵紀守法意識；禁止、取締寺院懸掛達賴畫像和非法宣傳品，嚴防不法人員藏匿在寺院進行破壞社會和諧和寺院和睦的違法犯罪活動，為寺院僧尼的社會化、公民化管理和平安藏區建設奠定了堅實基礎。

（二）強化以實有人口管理為重點的社區防控，加強信息采集錄入工作

社區是社會管理的基本單位，強化社區防控特別是加強對社區實有人口管理是維護藏區大局穩定的重要措施。甘南藏族自治州公安機關按照甘肅省委省政府、公安部、公安廳維穩處突工作要求，堅持屬地管理的原則，由派出所民警帶領鄉鎮（街道辦事處）工作人員，運用錯時工作、領導包片、專人錄入、警地合作的方法，集中對藏區牧場、城鄉接合部、集貿市場、建筑工地、出租房屋等處居住的實有人口特別是人戶分離人口、常住戶口待定人口、超計劃生育人口、暫住人口、出租房屋的信息進行全方位采集錄入。同時，針對“后達賴”這一特殊時期，建立專業力量隊伍，對“3·14”非罪處理人員和需要后續管控人員、非法出境回流人員等，采取嚴格的動態管控措施；對新發現的涉案人員按危害程度分層次列管并建檔立卡。如，碌曲縣組建幫教小組加強對有違法犯罪嫌疑或前科人員的后續接茬幫教；合作市公安局針對偏遠鄉鎮組建牧區“流動派出所”，通過深入牧民帳篷和百姓家中開展信息采集錄入工作，切實做到了應采盡采不漏一人和情況明、信息靈、底數清楚的要求。

（三）強化以視頻監控為重點的技防設施建設，拓展治安管控覆蓋面

由于經濟、科技、地理環境、百姓生活習慣等方面的原因，甘南藏族自治州治安視頻監控系統建設相對比較緩慢。近幾年，隨著全國社會治安防控建設和藏區穩定工作的要求才步入了建設發展的快車道。按照甘肅省人民政府《全省社會治安技術防范建設規劃》要求，甘南藏族自治州堅持“建為用，用為戰”的思路，按照“資源共享、機制完善、應用高效、保障有力”的要求，合理選址布點，堅持合成作戰，避免單打獨斗，減少資金浪費，加強資源共享和協作配合，有效地將公安、城管、電信、銀行、交通等各行各業的視頻監控系統一并納入公安視頻監控平臺，實行了聯網運作，并鼓勵規模大、人員多、社會效益好的村莊、牧場和個人投資建設視頻監控系統，拓展監控覆蓋面，逐步實現了藏區重點區域和部位視頻監控全覆蓋。

（四）強化以網絡空間為重點的虛擬社會管理，嚴密網絡陣地管控

網絡世界不是法外之地，網絡違法行為也必須受到法律的制約和懲處。“3·14”事件后，甘南藏族自治州各級公安機關清醒地認識到做好網絡虛擬社會管理的重要性和緊迫性，迅速推行網民上網實名制和互聯網域名“戶籍化”管理模式，明確規定網站、互聯網數據中心的監管責任和網民上網的個體責任，用管理公共場所、實有人口和出租房屋的辦法，加強網絡陣地管控；開展了對重點網絡人群的摸底排查，特別是加大了對本地網絡社區、QQ群、微信博客的梳理，嚴防形成由網上向網下傳導的社會破壞力量。同時，加強對“藏獨”源頭的管控，積極推廣應用藏區暴恐音視頻快速查緝平臺；與工商、工信等部門聯合開展了整治二手手機、電腦和音像市場活動，嚴防通過手機、電腦、存儲卡以及光盤介質等電子產品預裝、復制、傳播“藏獨”、涉恐和極端宗教信息，有力地維護了藏區穩定。

（五）強化應急處突治安巡控機制，加強藏區社會面管控

社會面管控是提升藏區群眾安全感和滿意度的重要手段，也是社會評價公安工作的重要依據。甘南藏族自治州公安機關通過實施“警燈閃爍”工程，將藏區重點區域和部位劃分為“戰斗網格”，安排專門警力、配備專用警車，實施24小時“警燈閃爍”工程，使人民群眾時時感受到警察就在身邊，重拾藏區群眾對公安機關社會治安管控的信心；強化應急處突工作，建立特警武裝巡控機制，安排特警武警荷槍實彈上街巡邏，并實行武警、特警、民警、協警、保安聯勤聯動，確保對突發事件的快速處置和增援；在城區、城鄉接合部、重點單位和部位、交通要道等處建成交通治安一體化的檢查卡點，配合對突發事件的應急處置，藏區社會治安防控體系建設取得了明顯成效。

二、推進藏區社會治安防控體系建設的思考

社會治安防控體系建設是一項復雜的系統工程，需要黨委政府及各職能部門廣泛參與配合。社會治安防控體系建設要以人民群眾對平安的需求為導向。公安機關要堅持一手抓維護穩定工作，一手抓公安工作的長遠建設。統戰、宗教、民政、司法等部門要與公安機關形成合力，共同推進藏區社會治安防控體系建設。

（一）以信息化為統領，強化信息資源整合，為藏區社會治安防控體系建設提供基礎保障

在“大數據”時代背景下，我國社會治安面臨境內外因素互相影響、傳統安全與非傳統安全相互交織、虛擬社會與現實社會相互作用、影響國家安全與社會穩定的不確定因素增多等各種復雜局面。各級公安機關必須突出情報信息的先導性作用，以信息化主導引領社會治安防控體系建設，構建動態化、信息化條件下打防管控一體化運作的社會治安防控網絡。［2］一要依托公安信息通信網，運用大數據、云計算等新技術，集成各類信息系統，實現信息深度融合。如，加強對現有的常住人口、旅館業、娛樂場所、重點人口和危險物品等各業務信息管理系統的運行維護，完善物流寄遞業安全管理制度和快遞、物流、網購等行業收寄實名制管理機制，加大公安、郵政、交通、工商等部門協作，強化信息資源整合，構建集數據采集、數據交換、統計分析、查詢比對、業務管理等功能于一體的信息平臺；［3］深化人口信息人像比對技術應用，盡快完成居民身份證公民身份號碼糾錯工作，實現公民戶口與身份號碼的唯一性、準確性和權威性，為藏區社會治安防控提供信息化支撐等。二要繼續強化“全警采集、全警維護、全警應用”的意識。要充分發揮社區民警接觸基層、身處一線的優勢，利用公安派出所警用綜合信息管理系統，采集藏區有關敵社情和人口、行業、場所、危險物品管理等基礎信息，確保信息采集完整、準確、鮮活、真實；加強對采集到的各類情報信息的錄入和分析研判，指導藏區民警開展業務工作，爭取實現藏區治安信息“一次采集、全網流轉、全警共享”。藏區民警要緊密結合藏區地區特點，嘗試推行通過手機進行藏語信息報警、藏語安全防范信息發送，加強與藏區群眾溝通交流，拓寬信息來源渠道。

（二）以藏區維穩為重點，因地制宜開展警務活動，確保藏區社會治安防控體系建設扎實有效

一要創新藏區警務模式。在藏區社會治安防控體系建設中，首先要充分發揮社區的“主戰場”作用，努力把藏區社區建設成打擊防范的第一線陣地、維護穩定的第一道防線、服務群眾的第一級平臺。［4］要把寺院當作“小社區”，通過建立寺院警務室、成立牧區流動警務室、組建草原騎警治安大隊，搭起為民便民救助服務平臺，開展藏區社會管理和服務，切實解決因居住分散、路途遙遠和交流困難等帶來的實際問題，使牧區平安建設的觸角延伸到草原上的牧民家中。要運用訴訟或非訴訟的多元化的方式和渠道解決群眾涉法問題，維護法律的權威和尊嚴，保護群眾合法利益；嘗試運用宗教信仰、風俗習慣、村規民約等方式化解藏區群眾間的矛盾和糾紛，避免矛盾激化；通過深入牧民帳篷村寨，發放安全防范手冊、宣傳防盜搶防詐騙知識，提高群眾的防范意識和能力，有效防范各類違法犯罪的發生。二要加強人口管理。甘肅省公安廳黨委《關于加強和改進公安派出所基層基礎工作的意見》要求：“社區人口管理要做到常住人口主項信息采集率、錄入率、準確率達到100%，暫住人口、出租屋信息登記錄入率、準確率達到100%。”加強人口管理，必須深入推進戶口登記管理專項清理整頓和入戶核查工作，掌握轄區人口底數和身份信息，更新人口信息管理系統數據信息，切實解決戶口登記管理中“錯、重、假、漏”的問題；必須創新完善實有人口、實有房屋管理和流動（暫住）人口管理模式，更新人口信息管理系統，及時與出租屋房主簽定治安管理責任保證書，加強對出租房屋管理。根據“誰主管、誰負責”原則，公安機關要督促建筑工地法人代表、內部單位保衛科加強法制宣傳教育，提高流動（暫住）人口遵守法律、法規的自覺性，減少違法犯罪。戶籍管理部門要按照《甘肅省公安廳關于認真貫徹落實＜甘肅省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見＞的通知》精神，嚴格落實“從2015年9月1日起取消農業戶口和非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口”的規定，真正實現城鎮農村居民在公共服務、醫療救助、就業保障等方面的均等化。三要加強社會面管控。要結合藏區風俗習慣和宗教信仰，在關鍵時間節點和重大活動期間，嚴格按照“縱向到底、橫向到邊、不留死角、不留盲區”的立體化維穩防控布局，堅持徒步巡邏和機動車巡邏相結合、公開和秘密相結合、固定卡點和視頻監控相結合，對城鄉重點部位、路段實行24小時全天候不間斷巡邏；要科學劃分巡邏區域，根據人口密度、道路交通和治安狀況實際，城區按照1-3平方公里設置一個巡邏區，每個巡邏區配備不少于18人的巡邏力量，形成覆蓋城區中心區域的“網格化”巡邏防控格局。縣（區）公安局應建立城區巡邏隊，承擔日常街面巡邏任務，武警機動力量則主要承擔城區汽車站、火車站、廣場等人員密集場所及重點區域的武裝巡邏、定點備勤。要注意對拆遷安置、勞資債務、民間借貸、醫患糾紛等熱點問題，組織社區民警扎實開展矛盾糾紛排查化解工作，切實將各種隱患化解在萌芽狀態。四要加強區域合作交流，推進區域警務合作網絡建設。甘南藏族自治州部分縣市與四川、青海接壤，與兩省邊界線長達1500公里，長期以來由于邊界、歷史遺留問題和草山糾紛等原因導致沖突不斷，嚴重影響藏區穩定。相關部門要站在深化藏區平安建設、促進民族團結的高度，加強三省相關州、縣協商，通過聯席協作、警務信息交流共享、管控協作等制度建設，落實治安主體責任，突出維護穩定、打擊犯罪、治安管理等協作重點，解決糾紛、緩解矛盾、避免沖突，切實把維護藏區邊界穩定作為治安協作的第一要務，把藏區社會治安防控工作落到實處。

（三）加強源頭治理，強化重點地域和行業場所陣地管控，確保藏區社會治安整體穩定

寺院是宗教教職人員及信教群眾講經布道和開展宗教活動的場所，其社會影響非常大，備受社會關注。［5］加強社會治安源頭治理：一要加強寺院管理。針對部分寺院被少數別有用心的人員利用，從事嚴重損害宗教場所形象活動的情況，要堅持藏區穩定壓倒一切，藏區各族群眾切身利益神圣不可侵犯的原則毫不動搖。要牢固樹立寺院就是集體戶、僧尼就是實有人口的觀念，把寺院當作責任區（社區）管理。社區民警要及時了解寺院人員變動情況，按照“寺不漏戶、戶不漏人”的要求，積極落實“以房管人、以證管人、以業管人”；要密切同宗教上層人士、寺管會和寺教工作組溝通配合，加強僧尼的思想教育工作，通過開展上門服務、免費辦理二代證和解決僧尼實際生活困難，逐步贏得寺院和僧尼的信任，切實掌握寺院動態。二要加強對藏區行業場所等陣地的管控。伴隨經濟發展和藏區群眾生活水平的提高，其消費、休閑、娛樂的觀念也開始轉變。旅館業、歌舞廳、網吧、茶樓等行業場所是人員高度聚集的場所，是財富、物資的集散中心，其在促進市場繁榮發展、信息高速交流的同時，也伴生出諸多社會問題，必須引起高度關注。要加快推行對藏區旅館業等特種行業實行等級管理，落實“四實”登記制度；對歌舞廳、網吧、茶樓等娛樂場所和二手手機交易、寄售、廢舊金屬收購業等犯罪分子“吃住行銷樂”的重點行業場所，要加強安全檢查、隱患排查和法制宣傳教育；對滅火器、液化氣罐等易制爆物品和散裝汽油及加油站點等交易流通市場要加強調查摸排和登記，嚴防各類惡性事故發生。三要加強單位防控網絡建設。要嚴格落實《企業事業單位內部安全保衛工作條例》，明確單位安全保衛職責，建立健全內部治安保衛制度，加強保衛組織和保安隊伍建設，促進企事業單位安全創建活動。要大力開展藏區安全防范知識“五進”（即進學校、進單位、進場所、進社區、進家庭）宣傳活動，發放防火、防盜、防搶、防騙、防治安災害事故安全防范提示卡，向藏區群眾和企事業單位職工傳授自防技能、普及防范知識、強化防范意識、增強防范協作。要在企事業單位內部物建積極向上、踏實正直的信息員，及時提供單位內部各種動態情報信息，提升動態管控能力。四要加強涉警輿情的應對與引導。互聯網的應用普及在促進人類信息交流、提供社會方便服務的同時，也帶來了許多網上網下交織疊加的問題，這些問題傳播速度快、涉及范圍廣，特別是一些涉藏信息更容易引起社會關注。藏區公安機關要時刻保持清醒的頭腦，居安思危、未雨綢繆，以理性的態度積極應對網絡輿情，及時澄清謬誤，還原事實真相，引導群眾理性規范運用互聯網；要積極推進“網安警務室”建設，全面推進網警網上公開巡查執法，及時打擊處理各類網絡違法犯罪，全力維護藏區群眾人身財產安全和網絡社會安全。

（四）創新藏區社會治理模式，推進警務機制改革，推動藏區社會治安防控體系建設縱深發展

公安行政管理工作與社會治理基礎工作緊密相連，與人民群眾生產生活息息相關。［6］在藏區社會治安防控體系建設中，甘南藏族自治州各級公安機關要堅持問題導向，聚焦能力建設和警務體制機制改革，努力創新藏區社會治理模式。一要深入推進警務機制改革。針對藏區違法犯罪動態化、智能化的趨勢和敵對勢力、敵對分子頻繁制造“自焚”等惡性事件的現狀，要積極探索現代警務運行機制，發揮現代信息技術優勢，通過信息戰、合成戰來打擊“藏獨”份子的囂張氣焰，穩固提升藏區反恐維穩戰果；要進一步深化藏區戶籍、出入境、邊防、消防和交通管理制度改革，推出更接地氣、惠民生的便民利民措施，全面清理取消各種不合理的收費項目，減輕藏區群眾和企業的負擔；要提高運用法治思維和法治方式處理問題的能力，加強執法監督、規范執法行為、細化行政裁量標準，下大力氣解決事關藏區群眾切身利益的執法不規范、不公正和對執法活動的非法干預問題，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。二要加強藏區各警種的協作配合。應在州、縣公安局建立統一、高效、權威的集110、119、122于一體的情報信息指揮中心，指揮、調度和監督接警、出警、處警等工作。公安派出所要在治安防范、管理控制中發揮主力軍作用，切實做好治安防范、人口管理、信息收集、化解矛盾、服務群眾等基礎工作。巡警要加強對特定時間段、重點地域及進出藏區主要卡口的巡邏值守。刑事、禁毒、經偵等警種要加大對影響惡劣的涉及“藏獨”、暴恐、黑社會性質犯罪、涉毒犯罪和經濟犯罪等案件的偵破和打擊力度。通過各警種各司其職，各負其責而又緊密配合的工作模式，逐步形成立體開放、動態完整的社會治安防控體系。三要積極鼓勵藏區社會公眾參與社會治安防控。［7］近年來，在社會公眾參與中，北京已經創出了朝陽群眾、西城大媽、海淀網友、豐臺勸導隊等治安志愿者隊伍參與社會治安防控“人防網”建設的經典模式。在北京奧運會、國慶慶典、上海世博會和廣州亞運會等重大節會期間，“紅袖標”遍布城鄉大街小巷，也是人民群眾廣泛參與社會治安的生動寫照。［8］這些模式都是可以借鑒和學習的。要按照黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理要求，拓寬群眾參與社會治安防控的渠道，鼓勵藏區群眾積極投身社會治安防控；要引導社會成員增強風險意識，確立共同防控風險的理念，充分發揮共產黨員、共青團員的模范帶頭作用，發動黨員干部、學校師生、企事業單位干部職工和保安員、治安積極分子、物管人員共同參與社會治安防控工作，逐步構建特色鮮明的專群結合、警民聯防的藏區社會治安防控工作格局，著力推進藏區社會治安防控體系建設縱深發展。

【注釋】

［1］安福強.創新社會治安防控模式 努力推進“平安藏區”建設［J］.云南警官學院學報，2015（2）.

［2］郭聲琨.矢志不渝做中國特色社會主義事業建設者捍衛者［N］.人民日報，2014-01-03.

［3］王慶功.信息主導下的社會治安防控體系研究［J］.山東警察學院學報，2009（3）.

［4］安福強.社會治安防控體系建設中社區警務戰略創新研究［J］.公安研究，2015（3）.

［5］史永秀.對完善民族地區寺院社會管理的思考——以海北州完善寺院社會管理為例［J］.攀登，2013（3）.

［6］孟建柱.加強和創新社會治理［N］.人民日報，2015-11-17.

［7］王慶功，張宗亮.社會沖突與集群行為［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2015：181.

［8］孟建柱.繼承和發揚密切聯系群眾的優良傳統著力提高做好新形勢下群眾工作的能力和水平［J］.求是，2011（11）.

【責任編校：譚明華】

Practice and Thought of Setting up Pre-trial Judges in Tibetan Area

（Gansu Police Vocational College，Lanzhou 730046，China）

The Gannan Tibetan Autonomous Prefecture in Gansu，tightly focusing on regional features of the tibetan area，are strengthening social management of temples，buddhist monks and nuns，reinforcing the actual populationinformation collection and dynamic control，increasing the investment of anti-technology facilities and virtual social management，soas toconstruct acrimepreventionand control network withuniquetibetanfeatures which regarded informatizationas the commander，the public security organ as the subject and all departments as active participators.It is also innovating social management mode and promotingpolicingmechanismreform，soas toensure the monolithic stability oftibetan society and the steady ascension of people's security and satisfaction.

social security management in tibetan areas；prevention and control system；prevention and control of department；prevention and control of community；construction of anti-technology facilities；virtual social management；inspection and control system of public security

D631

A

1673―2391（2016）02―0056―05

2016-02-22

安福強（1972—），男，甘肅秦安人，甘肅警察職業學院治安系副主任，教授，研究方向為治安管理學；楊萍慧（1974—），女，甘肅平涼人，甘肅警察職業學院教務處教師，研究方向為教學管理。

2015年度甘肅省社科規劃項目“社區警務契約治理的基礎條件及實現機制研究”（YB104）。