大數據背景下政府信息公開制度的構建與完善

蘇云　任媛媛

摘要：大數據已成為當前經濟發展和國家競爭力提升的新引擎，不但促進社會創新，還正在引起社會結構的重大變革，給全球帶來了深遠影響。文章從透明政府的視角出發，比較了美國、英國、日本和韓國等4個發達國家的大數據戰略發展情況，按照政府識別公共價值需求、調解公共價值沖突、主導公共價值促生的脈絡，對4個國家的政府信息公開制度從隱私保護、技術導向、平臺建設和服務增強等難度進行了分析。結合我國公共部門信息公開制度和已有的大數據開放與發展經驗，對大數據背景下我國進一步完善信息公開提出了發展建議。

關鍵詞：透明政府；信息公開；大數據；公共價值；政府2.0

中圖分類號：D035-39 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016041

1.問題的提出

進入21世紀以來，信息技術的快速發展在全世界范圍產生了巨大影響，推動了經濟社會文化的全面進步，信息正逐漸成為一種新資源，在社會公眾的生活和生產中占據重要地位。對于公眾而言，正在形成一種前所未有的新生活方式，跨越了時空界限，在地球村當中溝通、交流。由于信息總量的顯著增加和交互方式的變革，對于政府的行政工作提出了一些具有普遍性的新挑戰，如公眾對于政府工作的關注和討論更加便利，因而關注度和頻率不斷增加，這促使政府不斷努力提升績效，同時，互聯網和移動互聯網的存在使得過去不受關注，影響力微弱的小型社會主體和個人有了表達價值主張的途徑，因而客觀形成了對于政府工作的多元價值需求，甚至這些需求之間是存在結構性相互矛盾的。在政府職能轉變的過程中，首先要解決這些挑戰，以滿足公眾需求，也為多元化治理手段提供了新的機遇。而這個過程中，必然包含了政府對于先進技術的引進和合理利用，反過來講，可以認為是信息技術、大數據改變了社會經濟活動的基本邏輯，倒逼政府的行政體制和職能結構形成轉變。那么對于政府而言，確有必要形成新的行政工作組織模式，以治理的指導思想和基本方式來生成績效，而多元參與中必然涉及到溝通的問題，從這個角度而言，實現透明政府理念，將政府信息對社會公眾開放，是確有必要的發展方向。實行政府信息公開制，建設透明政府已經成為各國政府和社會的共識，信息化社會的不斷發展與累積將人類帶人大數據時代，海量的各種數據資源既是政府和社會主體發展的動力和機遇，也是對于政府治理能力的新挑戰。

在大數據時代，政府治理更加依賴數據，信息社會的不斷進步讓政府部門決策越來越依賴數據的分析和使用，各領域的數據信息匯集至政府機構，政府部門面臨著采集、攝取、分析、存儲和分配這些數據的挑戰，重要的是這些大數據本身是全社會的戰略資源。需要在保障安全的情況下向全社會公開。大數據時代必然進入數據治國時代，數據治國就是要公開政府的信息和數據，讓老百姓去查，去質疑，這就會形成一股新的監督力量，民主社會的精髓不僅僅在于選舉權，更在于知情權，數據已經成為一種權利，政府的數據開放逐漸向私人領域拓進，就不會出現個別組織的數據壟斷，而且數據只有開放使用，才可以獲得更大的效率和價值，要重視不同主體的滿意度，公眾對于價值表達和數據隱私更加重視，提出被遺忘權等內涵很清晰的新要求。

尤其對于中國而言，改革開放以來社會經濟保持高速發展，在信息化建設的方向上投入了巨大資源，逐步縮小和世界先進國家的差距，當前我國的互聯網活躍用戶和移動互聯網活躍用戶數量都占據世界第一的位置，逐漸在電子商務和電子政務發展方面積累了一些基礎。但與此同時，龐大的人口基數也給信息化的普及和互聯網的推廣形成了障礙，我國公眾對于信息化的認知層次不齊，尤其農村地區大量的人口還沒有熟悉互聯網，已經被帶動進入大數據和物聯網的新情境中。當前，我國正處在改革的深水區，加快推進政治文明和政治體制改革迫在眉睫，切實轉變政府職能，推進行政管理體制改革成為當務之急，改革的核心之一，就是實行政府信息公開，建設透明政府，讓公權力在陽光下更好的行使。

目前來講，雖然中央層面出臺了公開政府信息、建設透明政府的相關政策，各地方政府也都相應進行了大膽嘗試，但是就當前的現狀來看，我國在推進透明政府的建設進程中存在諸多問題，其建設水平遠落后于美國等資本主義國家。如何公正透明的行使公共權力，尤其是在大數據的時代背景下，政府如何利用好這個資源提高信息公開的水平，推進透明政府建設進程，是當前我國面臨的重要問題。

由于信息化的發展體現出對整個社會的影響，前所未有的深度和廣度，公眾和政府對于信息的重視也相應提升，經濟的發展與公民意識的不斷覺醒，使得透明政府這個議題逐漸引起了學術研究群體的關注，并成為學術研究的熱點議題。但對于這個概念的認識不同，不同學者對于透明政府的內涵界定各異。中國早已確立信息公開法，但在理論指導，實踐效果和制度建設各維度都沒有取得較好的效果，本文的目標在于澄清透明政府概念以及透明政府與信息公開化區別與聯系的基礎上，筆者將通過總結國外相關國家的實踐，通過比較的方式來剖析本國在建設透明政府的過程中存在的問題，結合先行者的經驗與學者的批評建議，總結透明政府的重點與意義所在，并對我國透明政府建設提出符合發展規律、有具體可操作性的建議。

2.研究綜述

大數據背景下對于政府信息公開的探討往往引致透明政府這一概念，透明政府的概念主要有兩個來源，在實踐當中，傳承對于政府信息公開的訴求與積累，其實質可以追溯至政治學對于行政公開原則的認可，最早在17世紀就被英國政治思想家洛克提出，是歐洲資產階級對抗封建王權的產物。在我國，現代意義上的政府信息公開理念源于建國初期的《憲法》。近年來，就透明政府的確切含義出現了很多爭議。有的學者認為建設透明政府，就是實行政務公開制，把政府的政務進行公開：而另外一些學者認為現實中政府往往以無公共價值的信息公布代替政務公開，因此要求透明政府應該是政府將全部信息公開化，以此防止政府避重就輕。筆者認為，建設透明政府，其實質就是政府信息公開，即將政府在行使職能、履行政府職責等各個環節，將產生的信息進行有效的公布與發表。建立信息公開制度，建設透明政府，不僅是規范官僚機構權力，提高行政管理水平的治理工具，它還是保障公民知情權，促進參政議政，推行政治民主的重要舉措。

理論領域，則植根于治理理念的逐漸成長，隨著治理的興起與發展，不僅僅學者對它感興趣，政治家也對它感興趣。人類的政治生活正面臨著一場重大的變革，正在從統治走向治理，從善政走向善治，從政府的統治走向沒有政府的治理，從民族國家的政府統治走向全球治理。世界銀行在1992年為治理下了一個明確的定義，“治理是在一個國家中為了促進經濟和社會資源的發展而運用的一種管理方式”，并認為信息在經濟和社會的發展變化中處于至關重要的地位，過分狹窄的信息基礎和不透明的決策是不良治理的一個顯著特征㈣。1994年世界銀行進一步認為“透明公開的信息是良好治理的必備要件并可以加強政府的責任。”1996年聯合國也在其一份報告中聲稱透明是良好治理的一種外在表現形式，OECD組織、聯合國開發署以及聯合國教科文組織也分別在1996年和1997年以發展為主題發表報告，表達他們對“優良的”治理、“健全的”治理、“民主的”治理的看法，他們都把政府透明、信息公開作為有利于發展的一種重要形式。我國學者俞可平教授在研究治理時，將“善治”的標準歸為六個要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應性和有效性，他認為透明性指的是政治信息的公開性，每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其它有關的政治信息。

按照這個思路，總結透明政府的概念內涵，學術界有兩種不同范圍的理解，其中狹義的透明政府建設是指在公務活動中向社會公開除法律禁止公開外的“一切政務信息”，而廣義的透明政府建設是公開“一切公務信息”。認為透明政府的內涵就是指“政府組織的透明”“政府決策的透明”和“行政行為的透明”。學者黃愛寶提出：透明政府應當是指追求信息服務與信息公開的“服務”與“透明”價值理念，并通過一定的透明制度和行為得以實現的政府，是實現透明理念、透明制度和透明行為三者有機統一的政府。本文在回顧和整理已有研究成果時，也按照理論和實踐兩個方面來組織內容，理論層面，梳理對于透明政府概念的解釋和挖掘，相應的理論來源與依據，實踐層面，對于透明政府標準的界定以及對于各國經驗的總結。

當前針對透明政府的實踐層面，已有研究主要包括以下幾個方面：（1）針對建立政府信息公開制度的意義與功能的研究。如嚴榮的《從政府信息公開到透明政府建設》，從社會功能的角度去研究政府信息公開的意義與功能，此外具有代表性的研究還有朱立言的《制度文明的發展與中國行政公開制度的建立》；（2）針對政府信息公開制度的立法比較研究：這類研究主要是從法律研究的思維出發，探索相關的立法程序及法理問題，具有代表性的有陳立風的《行政信息公開之立法研究》和劉臻榮的《行政公開的立法構想》；（3）針對政府信息公開制度建構的研究。這些研究主要討論的是有關我國政府信息公開制度的建構問題，也包括對建構的程序、建構過程中的困境及問題的相關探討，以黃進才的《構建我國行政公開基本制度的構想》和向佐群等人的《透明政府法律規制的價值取向》為代表：經過文獻回顧和梳理可以發現，當前對于國外透明政府經驗的研究，主要集中在對國外行政公開的學術探討，美國是世界上行政公開制度最完善的國家，因此被經常拿來借鑒，除此之外日本以及其他一些西方國家也經常被引用到相關的學術研究當中，比較具有代表性的有董享享的《外國政府信息公開制度及對我國的借鑒意義》和黃梓良的《外國的信息公開立法實踐及其啟示》等。主要著眼于細致環節，對制度建立的意義、功能、立法等做了深刻闡釋，但是這樣的研究視角太過狹窄，沒有宏觀的把握，往往退回到對于政府信息公開制度的討論。因此，本文通過對國外相關實踐的整體梳理，以期對我國透明政府的建設起到借鑒之意及相應的啟示作用。

有學者總結了透明政府概念的理論支撐，認為主要有以下幾方面：首先是過程理論，強調政府管理中，組織、決策過程應該向公眾公開：其次是信息不對稱原理，在政府決策過程中，信息不對稱理論認為決策所依賴的信息在組織或個體之間分布不均勻，將會導致掌握信息的一方處于支配地位，信息貧乏的一方處于被動地位。而政府行政工作的特點決定了公眾相較政府而言明顯處于信息弱勢的位置。因此有學者進一步提出，通過充分的信息溝通，政府對行政和公共信息的壟斷局面將會打破，這也有助于降低行政風險，提升公眾的信任與支持。

實行政府信息公開制，建設透明政府已經成為世界各國行政管理的共同趨勢。而在我國學者看來，透明政府還與人民知情權和人民主權有密切關系。因為知情權是公民行使表達權、選舉權、監督權的基礎，更基本的是，憲法規定國家一切權利屬于人民，作為人民行使權利的代表，政府行政工作中的相關信息有必要也有義務向人民公開，依據《中華人民共和國政府信息公開條例》，明確規定了政府信息公開制度作為保障公民知情權的途徑，通過“公開為原則，不公開為例外”的原則，對信息公開的內容范圍加以界定，在滿足公眾知情權的前提下，注重確保國家機密和公民的個人隱私不被肆意泄露。

對于政府信息公開的內涵和范疇還沒有清晰的劃定，但按照學術界達成的基本共識，政府信息公開應該是一個動態的過程，將政府行使職能中的各類信息予以收集、整理并向公眾發布。而在實踐領域，各級政府和社會公眾也逐步認識到政府信息公開對于確立人民主體地位，實現公眾參與治理的重要意義，在政府職能轉變時期，對于政府行政權力的規范和合法性的保障同樣關鍵，2015年以來，《中國行政管理》、《圖書與情報》等學術期刊登載大量研究論文，關注著這一問題的最新進展。

3.國外經驗分析

由于現在各國都在大張旗鼓地開展大數據計劃，其中對于透明政府（transoarent government）的相關研究成為一個重要方向，但其根源來自美國政府，需要同“透明國際（Transparency International）”呼吁反腐敗，政府清廉行政的概念加以區別。而本文中筆者探討的重點在于政府在大數據支撐下實現信息公開，因此更接近后者，或是英國政府提出的開放政府等概念，而且側重對信息技術層面的功能實現，不過多探討公共部門反腐等問題。

有鑒于此，本文選擇了美國、英國、日本、韓國四個國家作為具體研究和比較分析的對象。嘗試總結有代表性的國家發展透明政府的過程與特點，進而總結其中一般性的規律，從目標實現，價值導向和外部效用等維度來對我國發展透明政府，建設相關制度提供建議和參考。

3.1美國

早在1966年美國就經由國會討論通過，出臺了《信息自由法案（Freedom 0f Information Act，FOIA）》，其中指出，除了可能危害國家安全的機密信息、執法記錄以及侵犯他人隱私的信息等9種豁免情況之外，美國政府機構，包括所有執行分支部門、機構和政府機關、聯邦管理機構和聯邦公司必須向公眾公開所有信息，但當時該法案不適用于國會、聯邦法院和總統行政辦公室的一部分。此后隨著信息技術的快速發展，經過1974（《隱私權法案》）、1986、1996年（《電子信息自由修正案》）等數次的修訂，2002年頒布的新版本法案中明確規定了政府信息公開的內容及形式，并且盡可能壓縮了豁免內容。到2009年，奧巴馬政府提出開放政府的概念，當年行政管理和預算局（OMB）奉總統奧巴馬之命發布了開放式政府指令（OPEN GOVERNMENT DIRECTIVE）和相關指示。根據行政管理和預算局發布的官方備忘錄，奧巴馬的透明性目標將通過公布有關政府工作內容的信息明確責任。參與權允許公眾人士提出自己的想法和專業意見來幫助政府做出明智的決定：合作權通過鼓勵政府與政府或政府與私人機構之間的合伙經營或合作來提高政府的有效性。為了讓公眾對遵守這項指令提出有凝聚力的觀點，聯邦首席技術主管（CTO）兼信息主管（CIO）創建了一個開放式政府控制臺。要求各政府部門在自己的網站上發布一個專用的或開放式網頁。各部門至少提交三個富含高價值信息的數據庫并制定一個發布更多有價值信息的時間表。大眾通過這些數據庫了解什么是可用信息。

2012年白宮發布《大數據研究和發展計劃》，促成多個聯邦部門合作開發政府大數據資源，2013年底提出了DKA計劃（Data-Knowledge-Action，數據一知識一行動），已經開始關注政府大數據合作開發與創新的趨勢，而到了2014年，總統辦公室發布的《大數據：把握機遇，維護價值》報告，指出了幾個重點，包括政府和私人部門合作開發政府大數據資源，進一步保護國家大數據安全等，隨之開展的公開數據行動（open data）真正實現了政府大數據的公開與共享。

3.2英國

1889年英國出臺《官方保密法》，并在1911年重新修訂，禁止公共部門人員未經授權泄露官方信息，出于對政府主體的保護，限制了政府信息公開的發展，直到20世紀70年代，一些地方政府開始公開信息的嘗試，1984年，英國頒布《數據保護法》和《利用地方政府信息法》，加上《地方政府法》和1988年的《環境和安全信息法》等內容，形成了關于政府信息公開不系統的法律規定，到1989年，《官方保密法》經過重新修訂，成為后續《公民憲章》、《開放政府》、《政府信息獲取實用守則》等法律法規的指導依據。到2000年英國議會討論通過并發布《信息公開法》，意味著英國政府信息公開制度有了專門的立法約束。該法案在2005年全面生效，規定除了18種情況獲得信息豁免之外，任何人都有權獲取政府信息，政府對公眾的請求必須答復。為了保障公眾查詢政府信息的權利得到執行，信息公開法規定設置專門的信息委員會和專員，來應對公眾可能提出的投訴。英國于2005年7月1日起正式實施的公共部門信息再利用規則（以下簡稱規則）被認為是指令本國化的樣板，其要求公共部門以資產列表的方法來顯示可以利用的信息資源，并提供給公眾利用規則按照指令的規定，對信息利用的具體問題作了進一步明確與細化，提高了可操作性。

為了回應歐盟大力推進的《數據價值鏈戰略計劃》，英國在2013年發布了《數據能力發展戰略規劃》，以政府主導建設的開放數據研究所（oDen data）為核心，將城市交通、醫療、氣候等方面的數據逐步開放，與公眾共享大數據信息，也鼓勵非政府組織和個人參與政府大數據的開發當中。

3.3日本

早在1999年日本國會就審議通過了《關于行政機關保有的情報公開的法律》，并在2001年開始正式實施，成為日本現行政府信息公開體系的法律依據。由于日本的“官僚制國家”屬性及歷史原因，《日本信息公開法》沒有取得讓人滿意的效果，但是在規定的信息公開請求權、司法救濟等相關方面來看，仍對促進公民參與政治，監督政府等起到了重要的作用。日本政府信息公開制度的亮點在于此后通過信息技術政府信息公開制度信息化，使其成為日本一大信息化戰略，并進行了開發利用，促進了公民參政議政的積極性與電子政務的發展。

2013年日本政府發布《創建最尖端信息技術國家》宣言，強調推進公共部門和私人部門的大數據開放，目標是在2020年全面建成基于云計算的政府信息系統，便于公眾利用和檢索政府大數據資源。

3.4韓國

從1991年開始，清州市議會公布了本市的《行政信息公開條例》，引起了全國范圍的廣泛關注，并在1994年由中央政府通過《行政信息公開指南》向全國推廣，在這種導向下，截止到1997年6月，有178個地方政府制定了信息公開條例。由于實踐效果良好，韓國從1998年正式開始執行《關于公共機關信息公開的法律》。對于實施主體、實施程序、公開例外等一些政府信息公開的基本問題都作了清晰的界定。總結其主要特點，一是政府信息公開實施主體的廣泛性；二是對信息公開程序和法律救濟的高度重視。

2011年韓國政府提出大數據中心戰略，并與Intel公司共建綜合數據庫，旨在推動政府大數據資源的充分開發利用。2012年，韓國國家科學技術委員會發布大數據戰略規劃，在2013年得到了總統和政府的積極回應，提出國家層面的大數據整合開發規劃，包括扶植大數據相關企業等。是亞洲國家中最早在國家層面開展大數據開放戰略的國家。

4.大數據背景下政府信息公開的價值分析框架

四個典型國家關于政府信息公開制度建設各有側重點，美國重視政府信息公開制度的立法，與之類似，英國立法先行，為公眾參與監督提供了完備充分的渠道：日本則側重于利用信息化開發利用政府信息公開制度：韓國通過立法將公眾知情權與政府反腐敗聯系起來，政府信息公開為公眾監督政府職能部門的權力運作提供了工具，增強了政治民主性。這四個典型國家對于建設透明政府、建立政府信息公開制度的相關實踐對我國建設透明政府、完善政府信息公開制度起到十分重要的借鑒作用。一個基本的趨勢是，當前發達國家中，政府和公眾的信息關系已經打破了傳統意義上“發布——接收”的單向模式，而逐步實現了“發布——反饋——調整”的共享模式，信息公開作為一種溝通工具和傳播機制，越來越明顯地體現出其促進公共價值，維護公眾利益方面的作用。由于本文的目的在于辨析透明政府的實質以及對于職能轉變背景下政府治理的意義，在此基礎上結合涂子沛、舍恩伯格等人的觀點提出以下方面作為分析比較的維度。

4.1隱私保護

隱私保護是最基礎和關鍵的問題，包含兩層意思：作為公眾，大數據反映出來的結果其實并不對個體敏感，但是棱鏡門暴露的問題卻值得每個人深思，美國也有成熟的做法，如從收集端限制功能，只用于研究，不保存內容等：另一層次多數學者沒有探討，但是其實在他們的分析當中已經有所表露，那就是數字殘屑的保護、回收與再利用，經過分析完畢遺漏下來的數據信息也具有價值，但價值較低，這些內容或許有人專門挖掘，但一旦浪費、泄露，可能會被加以利用，反而形成有威脅的事情。根據環球時報的消息，美國政府依據2015年頒布的《自由法案（USAFreedom Act）》，已經從12月29日凌晨開始，逐步關閉國家安全局（NSA）在全美設立的通話批量采集系統。這一決策的執行無疑受到“棱鏡門”事件的影響，但更重要的一點是，相比技術完備的全境通話監聽系統，美國政府在民意推動下更多去執行隱私保護的工作，而非一意孤行去挖掘信息。值得反思，法律的力量在保護公眾隱私和利益，而非政府能力。

4.2技術導向

政府缺乏專門人才，需要較強的技術資源支撐，云計算技術逐步走向成熟以后，像Hadoop技術等對應大數據要求的實時性計算能力。政府自身不具備。但通過引進技術人才，自己創造出了一些標準和工具，美國的51 floor st小組就是一個很好的例子，即使在文化相對保守的日本，也是以舉國之力推動大數據技術在政府和公共部門的應用。

4.3平臺構建

大數據本身體量大，前文提及沒有整合的能力，因此開發利用應該充分利用社會資源共建，但在這個基礎上是否應該有一個統一的模式對于分享和利用，如一些API等，在數據平臺共建方面，其實已經有了很好的成果，如包括對應TIA的政府信息認知（Government Information Awareness。GIA）網站，由麻省理工學院媒體實驗室的Ryan Mchkinley主導建立，在網站上政府提供關于美國政府的一些情報，也可以評估其他人所提供的有關政府的情報，包括政府官員的一些任免情況等，促進美國公民更多地了解政府。英國在2013年發布《英國數據能力發展規劃》，并建立開放數據研究所，旨在通過交通、醫療、氣候方面的大數據開放，來提升行政服務能力，節約政府行政開支。與之類似，美國也在2014年發布了《大數據：把握機遇，維護價值》的政府報告，鼓勵公私合作，通過政府主導的數據公開行動將能源、氣候、教育等50類政府數據向公眾開放，以統一的API接入和開發。

4.4服務增強

這個類似于現實增強的概念，回到政府對于大數據的利用本身，需要考慮兩個問題，第一是否真正的大數據，如果是大數據的話，能不能對于現有的行政工作產生實質的創新與提升？前面幾個方面更多體現的是工具理性，但最終要實現政府利用大數據的價值理性。值得注意的是，韓國至今執行的信息公開法當中，對于非本國公民的信息公開申請予以區別對待，這種策略引起了較大爭議，但在筆者看來，集中有限資源為本國公民更好地服務，才是應有之意。

5.我國建設透明政府的現狀與問題

我國對于政府信息公開的討論展開較早，在國家層面未出臺《公開條例》之前，我國地方部分省市已經開始了透明政府的建設，2003年廣東省率先開始政府信息公開，截止到2005年12月，我國已有28個不同層級的地方政府制定了政府信息公開相關方面的規定，還有不少地方政府正在進行中，如浙江省、陜西省等。但直到2007年1月，國務院才在第165次會議上正式通過《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《公開條例》），并與2008年5月1日開始正式實施。

《公開條例》的頒布與實施，是將政府的行政行為公開化、規范化的一種制度嘗試，是法治化的表現，但能否將政府信息公開與國際學術界討論較多的透明政府概念簡單等同，仍然存在較大爭議。筆者認為，在一系列政策文件和有關領導公開發言中可以看出，我國政府正致力于將信息公開制度作為建設透明政府的核心，而這也是當前政府職能轉變的重要內容，截止目前來看，我國上至國家層面，下到各級地方政府都在建立政府信息公開制度，建設透明政府方面有所作為。總的來說，有以下成效：

（1）隱私：尊重并保護公眾隱私權。隨著公民意識的不斷提高，國際社會對于公眾的隱私權問題越來越重視，“棱鏡門”事件更讓全球網民集體質疑美國為代表的政府監控個人信息行為…。我國《公開條例》第4章第33條款的規定：“公民可以向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報，在具體行政行為侵犯其合法權益時，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。”可看作是對于個人隱私權的制度保護。

（2）技術：規定了公眾知情權的實現途徑。《公開條例》頒布實施之后的顯著效果之一就是使得公民的知情權得到了保障。第4章第29條提出：“各級人民政府應當建立、健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追求制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。”主動公開和依申請公開制度的確立，明確了政府信息公開的責任，公民的合法訴求得到了應有的回應與保障，改變了以往法律救濟缺失的弊端。

（3）平臺：完善了政府行政公開的制度體系。在我國國家頒布《公開條例》之前，地方政府都是根據自己的實際情況制定的相關規定，這是給了地方政府足夠的自主性和靈活性，但是從制度方面，沒有統一的制度安排，無法形成相互之間的比較與借鑒，造成“分散式”的“各自為政”的局面。而《公開條例》正式在全國實施，意味著自中央到地方的各級政府有了可操作化的政府信息公開規范。

（4）服務：明確了政府信息公開的責任機制。管理制度有效與否取決于權責利三者的均衡匹配，在公共部門的行政工作中，責任機制直接關系到規則和辦法的落實情況。我國的《公開條例》吸取了英、韓等國的建設經驗，將政府信息公開與官員績效考核直接掛鉤，如果政府無理拒絕或敷衍公民合法合理的獲取政府信息的訴求，公民則可以通過行政復議或提起行政訴訟，有效地落實了政府信息公開的責任機制，也形成倒逼政府官員推動政府信息公開的動力。

《公開條例》的頒布實施使得我國政府信息公開制度的建立與執行取到了很大的成效。但是，實踐的過程中也不可避免的出現了很多問題，主要包括以下幾個方面：

（1）隱私：參與治理、被遺忘權等內容仍未涉及。隨著經濟的發展和社會生活的日漸豐富，公民開始關注自身權益，但我國當前大多數公眾參政議政的意識仍顯淡薄。在制定和實施《公開條例》的過程中，并沒有公眾的參與和溝通過程，與此同時，國外公眾已經開始關注并在一些國家和地區立法予以重視的被遺忘權至今沒有引起中國社會的重視，遑論通過《公開條例》的正式形式體現。

（2）技術：缺乏真正的大數據核心技術。就國外發展趨勢來看，政府作為龐大信息的生產者和處理者，以及公眾信息甚至個人私密信息的最大擁有者，在信息采集、攝取、分析、存儲和分配的各個環節，必須更加依賴數據技術以改善其治理水平。借助大數據技術和工具，提高信息處理效率和速度，是提高社會治理能力，構建和諧社會的重要一環。但在大數據領域，我國政府部門明顯缺乏技術儲備和操作工具，當前各地方不同層級的政府信息公開更多的是在政府門戶網對相關政務信息進行公布，難以應對新情境中的更高要求。

（3）平臺：專門立法依舊缺失。當前我國的政府信息公開工作仍以《公開條例》為正式依據，缺乏法律層面的規范和約束。由于《公開條例》的制定沒有聽取公民的建議，沒有體現民主性：其次，在內容上存在濫用自由裁量權、概念模糊等問題，相比法律而言，欠缺必要的精確性和謹慎性。由于缺乏法律依據，對于政府信息公開的必要外部監督主體也很難設立。可能導致職能部門的不作為。

（4）服務：行政自由裁量權難以標準化。長久以來，政府行政過程中的自由裁量權是推進政府信息公開和建設透明政府所面臨的一個非常突出的問題。《公開條例》第1章第8條中規定“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”第2章中也規定“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。”由于缺乏進一步的詳細解釋，諸如“國家秘密”、“商業秘密”等信息具體對象模糊，可能在執行當中遇到重重困難和矛盾，難以真正實現預期中通過政府信息公開，構建透明政府的公共價值促生。

需要指出的是，我國在透明政府的建設層面，地方政府熱情遠遠高于中央，各地方政府根據自身特點采取相應的措施，保證政府信息公開符合本地的公共價值和公眾的利益訴求。在中央層面，《公開條例》的頒布與實施更多的是出于戰略安全的考慮，對于政府信息公開的內容、范圍等明確限制，以保證國家安全。

6.我國推行政府大數據資源公開的建議

6.1對于政府數據的豐富化和深人化

利用大數據來豐富和支撐政府決策，國家統計局高度重視大數據在政府統計中的應用。到目前為止，已經與17家大數據企業簽訂了戰略合作協議。當然，目前大數據在中國政府統計中的應用仍處于起步階段，主要表現在兩個方面：一是大數據成為政府統計數據的部分資料來源；二是大數據成為政府統計數據質量的部分評估依據。國家統計局除了把大數據作為政府統計數據的部分資料來源外，也高度重視利用大數據評估政府統計數據質量。以下是目前比較有代表性的兩個方面：一是利用中國銀聯跨行銀行卡消費數據評估社會消費品零售總額數據質量：二是利用大型機械裝備企業物聯網數據評估固定資產投資數據質量。

6.2對于國際大數據開放趨勢和標準的回應

聯合國2009年開展的全球脈動（global pulse）項目，通過深度挖掘Twitter、Facebook等社交媒體的信息傳播，可以迅速反饋甚至預報全球范圍內失業、流行病、種族文化沖突等問題，中國的社交媒體發展迅速，有微博，微信、QQ等工具，所謂的BAT三巨頭掌握了巨量的大數據資源，但除了微博有限開放之外，其他做的并不好，微信完全封閉，筆者嘗試做微信對于輿情和危機信息傳播的研究，但無從接人。八國集團發布了《G8開放數據憲章》，而作為一個責任大國，在范圍更廣，意義更深遠的G20平臺，中國有必要積極響應甚至主動推進在國家戰略安全和發展基礎之上的國家間大數據開放和共享的標準。

6.3對于政府大數據開放的相關立法

借鑒發達國家的經驗可以看到，對于政府數據公開都有嚴密的正式制度體系保障，其中的核心就是相關立法的盡早頒布，法律是正式制度的高級形式和嚴謹表述，政府信息公開讓公眾享有真正的知情權、了解權，這不僅是監督行政權的最直接的方式，而且是用法律手段規定、控制行政權的最有效的途徑。信息公開法律制度應行政控權的需要而產生，是行政公開的表現，是行政控權的手段，是公眾監督政府的保障和途徑。公眾對政府活動的了解是民主政治賴以建立的基礎，也是政府對公眾負責，受公眾監督的具體措施。政府信息公開制度是一個國家診治權力平衡癥的一劑良方，是標榜民主政治的標志。政府信息公開制度的確立，不僅使中央政府達到一定的政治目的，而且使中央到地方的各級政府能夠實現各自的行政目的。政府信息公開不僅是行使行政權的一次變革，更是改變行政監督方式的一場革命，但政府信息公開并不是所有信息、任何信息都一律公開，哪些信息公開、怎么公開、公開的方式等完全以國家利益為最高準則。正如行政公開不是政治生活唯一原則一樣，當政府信息公開可能和國家安全、行政活動的效率等發生沖突時，信息公開當然也就不可能是唯一準則。各種利益的平衡是社會生活的重要基礎，政府信息的公開和不公開在利益上要相互平衡，因此，即便政府信息以公開為原則不公開為例外，但始終以國家利益為核心。這也是對我國發展信息公開制度，進而建設透明政府的一個重要啟示。