我國養(yǎng)老保險制度的替代率問題研究
——基于OHCD國家的比較分析

呂惠娟，劉士寧

（1、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險學(xué)院，北京　100029

2、上海海事大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，上海　201306）

我國養(yǎng)老保險制度的替代率問題研究
——基于OHCD國家的比較分析

呂惠娟1，劉士寧2

（1、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險學(xué)院，北京100029

2、上海海事大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，上海201306）

能否實現(xiàn)合理的替代率水平是決定養(yǎng)老保險制度成敗的關(guān)鍵因素之一。本文以替代率為主要分析工具，詳細(xì)比較了OECD成員國和我國養(yǎng)老保險體系的保障水平，比較得出我國存在不同群體間的養(yǎng)老保險待遇差距較大、補充養(yǎng)老保險保障程度有限、養(yǎng)老金調(diào)整機制尚未建立等問題，在此基礎(chǔ)上針對性地提出了進(jìn)一步優(yōu)化我國養(yǎng)老保險制度的路徑。

養(yǎng)老保險；替代率；OECD

向國民提供合理的養(yǎng)老保險待遇以保證其老年生活質(zhì)量是一國社會保障制度的重要任務(wù)之一。實踐中，通常用替代率來衡量養(yǎng)老保障水平的高低，該指標(biāo)是退休人員的養(yǎng)老金與工資收入的比值。替代率太高，可能會加重職工的繳費負(fù)擔(dān)和政府的財政壓力；替代率太低，意味著勞動者退休后從養(yǎng)老保險制度中獲得的收入較少，不能滿足其正常的養(yǎng)老需求。可以說，養(yǎng)老保險的替代率水平是否恰當(dāng)，是衡量這項制度的宏觀目標(biāo)和微觀效應(yīng)能否實現(xiàn)的一個重要指標(biāo)。

一、OECD國家養(yǎng)老保險體系的替代率水平分析

1、公共養(yǎng)老金的保障水平有限且向低收入者傾斜

公共養(yǎng)老金一般由政府管理實施，在絕大多數(shù)OECD國家為現(xiàn)收現(xiàn)付制。根據(jù)2015年OECD發(fā)布的報告，圖1反映了該制度的替代率水平。在大部分成員國中，公共養(yǎng)老金只是為退休人員提供基本保障。以平均收入者為例，在OECD成員國中，公共養(yǎng)老金替代率超過50%的僅有9個國家，從高到低依次為：西班牙（82.1%）、奧地利（78.1%）、盧森堡（76.8%）、土耳其（75.7%）、葡萄牙（73.8%）、意大利（69.5%）、匈牙利（58.7%）、芬蘭（55.8%）、法國（55.4%）。另外15個成員國的公共養(yǎng)老金替代率在30%～50%之間，還有10個成員國的替代率低于30%。

圖1　OECD國家公共養(yǎng)老金制度的替代率（%）

此外，大多數(shù)OECD國家通過向低收入者提供更高的替代率水平以避免其陷入老年貧困。分別以低收入者（其收入僅為社會平均收入的50%）、平均收入者、高收入者（其收入為社會平均收入的150%）為樣本計算，對于34個成員國而言，其公共養(yǎng)老金替代率均值依次為53.2%、40.9%和35.5%。對低收入者來講，19個成員國的替代率超過了50%，分別是：盧森堡（89.5%）、西班牙（82.1%）、新西蘭（80.1%）、捷克（78.9%）、奧地利（78.1%）、土耳其（75.7%）、葡萄牙（75.1%）、愛爾蘭（69.5%）、意大利（69.5%）、英國（59.4%）、希臘（58.9%）、匈牙利（58.7%）、韓國（58.5%）、挪威（58.0%）、法國（56.8%）、丹麥（56.2%）、芬蘭（55.8%）、荷蘭（54.2%）、加拿大（53.5%）。而從高收入者來看，僅有8個成員國的替代率高于50%。

2、私營養(yǎng)老金成為公共養(yǎng)老金的重要補充

如前所述，如果僅依靠公共養(yǎng)老金制度，OECD國家的大部分勞動者會面臨退休后養(yǎng)老金遠(yuǎn)低于退休前工資的困境。因此在公共養(yǎng)老金之外，大力發(fā)展私營養(yǎng)老金成為國際上養(yǎng)老保險制度改革的主流趨勢。事實上目前OECD

國家的私營養(yǎng)老金計劃種類繁多，從法律要求來看，包括自愿性計劃和強制性計劃；就待遇支付方式而言，分為DC（繳費確定型）計劃和DB（待遇確定型）計劃；從發(fā)起方來講，有以雇主為主導(dǎo)的職業(yè)養(yǎng)老金計劃和以勞動者為主導(dǎo)的個人養(yǎng)老金計劃。OECD報告（2015）顯示，將公共養(yǎng)老金、強制性私營養(yǎng)老金和自愿性私營養(yǎng)老金全部考慮進(jìn)來，對低收入者、平均收入者、高收入者而言，34個成員國養(yǎng)老金體系的總替代率均值分別達(dá)到69.8%、57.5%、52.0%。可見，私營養(yǎng)老金已成為OECD國家勞動者退休收入的主要來源之一，在多元化的養(yǎng)老保障體系中，私營養(yǎng)老金正扮演著一個越來越重要的角色。

3、建立了養(yǎng)老金調(diào)整機制

OECD成員國基本都建立了養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機制，將養(yǎng)老金的調(diào)整與物價或工資等指標(biāo)掛鉤。不同國家選取的指標(biāo)有所不同，在加拿大、智利、芬蘭、希臘、瑞典等國，養(yǎng)老金的調(diào)整完全受物價影響；而在丹麥、挪威，指數(shù)化調(diào)整機制則與工資掛鉤。另外一些國家則同時參考了物價、工資的變化，如捷克，在其養(yǎng)老金調(diào)整機制中，物價和工資所占權(quán)重分別為66.7%和33.3%。養(yǎng)老金調(diào)整機制并非一成不變，各國會根據(jù)實際情況的變化對其規(guī)則進(jìn)行修改。例如在20世紀(jì)80—90年代期間，幾乎所有OECD成員國的工資上漲都高于物價上漲，作為消減成本的措施之一，許多國家都將與收入掛鉤的機制調(diào)整為與物價掛鉤。

二、我國養(yǎng)老保險制度的替代率水平分析

與大多數(shù)OECD成員國類似，我國建立了多層次的養(yǎng)老保險體系以分散老年風(fēng)險。其中，第一支柱是政府舉辦的基本養(yǎng)老保險；第二支柱是用人單位發(fā)起的補充養(yǎng)老保險；第三支柱則以商業(yè)養(yǎng)老保險為典型代表。商業(yè)養(yǎng)老保險遵循投保自愿、多投多保原則，本文對其保障程度不作具體分析，而主要研究基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、職業(yè)年金的替代率水平。

1、基本養(yǎng)老保險的保障水平

迄今為止，我國養(yǎng)老保險體系仍然呈現(xiàn)出社會人群分割的特點。根據(jù)覆蓋對象的不同，基本養(yǎng)老保險由企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險這幾種不同的制度組成。

（1）企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的替代率。表1反映了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇的變化情況。該制度要求各類企業(yè)職工強制性參保，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員屬于自愿參保范圍。從2005年至今，我國一直在大幅度調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。2005年全國企業(yè)退休人員的月人均養(yǎng)老金大約為700元，2008年超過1000元，2014年則上升到2000元以上，相當(dāng)于2005年的2.9倍。可見，在過去十余年間企業(yè)退休人員養(yǎng)老金保持著良好的上升勢頭，養(yǎng)老金增長率在大多數(shù)年份維持在10%以上，為參保者的老年生活提供了一定保障，但也存在一些明顯問題。一方面，我國尚未建立養(yǎng)老金的正常調(diào)整機制，養(yǎng)老保險待遇調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)并不明確；另一方面，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的替代率基本呈下降趨勢。2005年，替代率為46.6%，2010年下降到44.2%，2014年進(jìn)一步降為43.9%。我國在1997年的養(yǎng)老金改革之后，將基本養(yǎng)老保險的目標(biāo)替代率設(shè)為58.5%。可見，近年我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的實際替代率與當(dāng)初的政策目標(biāo)相比還存在一定距離。

表1　城鎮(zhèn)單位在崗職工工資及企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的變化

（2）機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的替代率。與“社會化”的企業(yè)退休金制度不同，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度具有明顯的“福利化”色彩。從籌資責(zé)任來看，機關(guān)事業(yè)單位工作人員不需要承擔(dān)繳費義務(wù)，退休金主要來源于國家財政撥款。就養(yǎng)老保險待遇而言，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，綜合考慮機關(guān)事業(yè)單位退休人員的基本養(yǎng)老金、津補貼和各項福利，一般認(rèn)為其替代率在80%～90%，遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員所獲得的保障水平。這種“雙軌制”局面不僅有違社會公平，也容易加劇社會矛盾和沖突。為了建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險體系，國務(wù)院于2015年1月正式頒布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，指出要在機關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度。該文件規(guī)定機關(guān)事業(yè)單位工作人員將和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險費，并按同樣的制度標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。

（3）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的替代率。與企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度相比，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的歷史非常短。該制度的前身是在2009年推行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和2011年實施的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。2014年2月，我國決定將上述兩項制度合并，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險采取自愿參保原則，覆蓋對象主要為年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民。鑒于該制度的參保者多為低收入群體，本文以農(nóng)村居民人均純收入作為計算養(yǎng)老金替代率的基數(shù)。2014年的《中國社會保險發(fā)展年度報告》指出，當(dāng)年全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險月人均養(yǎng)老金為90元/月，即1080元/年；而2014年農(nóng)村居民年人均可支配收入為10489元，替代率約為10%。可見，對于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度而言，無論是養(yǎng)老金金額還是替代率水平都較低，難以使參保人員老有所依。

2、企業(yè)年金和職業(yè)年金的保障水平

企業(yè)年金和職業(yè)年金是對基本養(yǎng)老保險的重要補充，前者主要覆蓋各種類型的企業(yè)和職工，后者的適用范圍則是按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員。結(jié)合我國實際情況，眾多學(xué)者認(rèn)為第二支柱的替代率在20%左右是一個比較恰當(dāng)?shù)乃剑欢獙崿F(xiàn)這一目標(biāo)仍具有一定難度。企業(yè)年金和職業(yè)年金同為DC型計劃，勞資雙方的繳費和基金投資收益率的高低是決定替代率的關(guān)鍵因素。企業(yè)年金在我國屬于自愿性計劃，受經(jīng)濟實力和理念的約束，該制度的覆蓋面不高，勞資雙方的供款有限；職業(yè)年金雖然屬于強制性計劃，且政府明確規(guī)定單位和個人的繳費比例分別為8%和4%，但其基金的具體投資運營辦法尚未頒布，且由于實施時間較短，能否實現(xiàn)理想的投資收益率還有待觀察。

此外，企業(yè)年金和職業(yè)年金的推行還有可能產(chǎn)生來自補充養(yǎng)老保險的新差距。如前所述，目前我國的企業(yè)年金尚不具備普惠性特征，截至2014年底，建立企業(yè)年金的企業(yè)僅為7.33萬戶，參保職工僅為2293萬人。參保主體多為實力雄厚、資金充裕的大型企業(yè)，中小企業(yè)的參與力度非常低。而職業(yè)年金由國家強制在機關(guān)事業(yè)單位推行，且國家財政和單位實力能保證按時、足額繳費，維持計劃的長期穩(wěn)定運行。如此一來，雖然機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)趨同，但加上職業(yè)年金和企業(yè)年金的影響，仍將造成不同群體間總替代率水平的差異。

三、結(jié)論及對策

綜上所述，絕大多數(shù)OECD成員國已經(jīng)建立了多元化養(yǎng)老保險體系，使政府、企業(yè)、個人共同承擔(dān)養(yǎng)老保障責(zé)任。其中，公共養(yǎng)老金提供基本保障，且適度向低收入者傾斜，以實現(xiàn)社會安全網(wǎng)功能；私營養(yǎng)老金充分發(fā)揮補充作用，具備“錦上添花”的效用；同時建立指數(shù)化的養(yǎng)老金調(diào)整機制以反應(yīng)生活成本和標(biāo)準(zhǔn)的變化。我國也建立了三支柱的養(yǎng)老保險體系，對于基本養(yǎng)老保險而言，不僅面臨實際替代率下降的挑戰(zhàn)，而且不同群體間的待遇差別較大，特別是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險提供的保障極其有限；從企業(yè)年金和職業(yè)年金來看，尚未真正發(fā)揮第二支柱應(yīng)有的作用，且面臨發(fā)展不均衡的困境；此外，我國還缺乏合理的基本養(yǎng)老金調(diào)整機制。結(jié)合OECD國家的經(jīng)驗，建議從以下幾方面完善我國的養(yǎng)老保險制度。

1、遏制城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險替代率下降的趨勢

目前我國該制度的目標(biāo)替代率為60%左右，然而要達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)也并非易事。鑒于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費率已經(jīng)偏高，可以考慮以下幾項改革措施：一是制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，鼓勵勞動者延遲退休。這不僅有利于引導(dǎo)參保者延長繳費年限，也能夠緩解人口老齡化給社會統(tǒng)籌帶來的巨大壓力；二是健全養(yǎng)老金調(diào)整機制。根據(jù)通貨膨脹和在崗職工工資增長情況及時調(diào)整退休金，使退休者分享經(jīng)濟發(fā)展、社會進(jìn)步的成果。

2、提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平

該制度的參保者普遍面臨收入偏低、繳費能力偏弱的問題，無論是養(yǎng)老金絕對額還是相對的替代率水平都不高。要提高養(yǎng)老金待遇，除了引導(dǎo)勞動者盡早參保、鼓勵其在經(jīng)濟承受能力之內(nèi)多繳費外，更要加大政府補貼力度。不僅提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼水平，還應(yīng)加強對個人繳費的補貼，實行多繳多補機制。

3、推動企業(yè)年金和職業(yè)年金的均衡發(fā)展

企業(yè)年金在我國還是一項覆蓋少數(shù)職工的福利，完善制度的關(guān)鍵是在擴大覆蓋面的基礎(chǔ)上，降低年金計劃的運營成本，激勵勞資雙方在政策允許的范圍內(nèi)提高供款水平。首先，采取更為優(yōu)惠的稅收政策。在企業(yè)年金的運營過程中，我國已經(jīng)明確對個人所得稅實施EET模式，將納稅義務(wù)遞延到個人實際領(lǐng)取年金的環(huán)節(jié)。但對于企業(yè)所得稅而言，能夠免稅的繳費額度僅為“不超過工資總額5%”，建議適當(dāng)提高企業(yè)所得稅的稅前列支比例，調(diào)動企業(yè)的積極性。其次，鼓勵集合年金的發(fā)展，降低管理成本，為中小企業(yè)參保創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。對職業(yè)年金而言，基金投資是決定養(yǎng)老金待遇的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)盡快出臺基金投資管理辦法，明確職業(yè)年金基金的投資范圍、投資比例以及選拔專業(yè)管理機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)基金保值增值目標(biāo)。

［1］鄭秉文：機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”［J］.中國人口科學(xué)，2015（1）.

［2］韓燁：養(yǎng)老保險雙軌制改革的阻力探析與完善對策［J］.中國勞動，2015（2）.

［3］胡秀容：養(yǎng)老保險并軌改革：讓養(yǎng)老保險向更公平方向邁進(jìn)——訪全國人大常委會委員、中國人民大學(xué)教授鄭功成［J］.中國黨政干部論壇，2015（2）.

［4］沈毅：機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的現(xiàn)實困境與破解之道［J］.理論導(dǎo)刊，2015（11）.

［5］黃麗：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險保障水平評估與反思——基于養(yǎng)老金替代率的視角［J］.人口與經(jīng)濟，2015（5）.

［6］OECD：Pensions at a Glance 2015：OECD and G20 indicators［P］.OECD Publishing，Paris，2015.

（責(zé)任編輯：胡春雨）