我國養老保險制度的替代率問題研究
——基于OHCD國家的比較分析

呂惠娟，劉士寧

（1、對外經濟貿易大學保險學院，北京　100029

2、上海海事大學經濟管理學院，上海　201306）

我國養老保險制度的替代率問題研究
——基于OHCD國家的比較分析

呂惠娟1，劉士寧2

（1、對外經濟貿易大學保險學院，北京100029

2、上海海事大學經濟管理學院，上海201306）

能否實現合理的替代率水平是決定養老保險制度成敗的關鍵因素之一。本文以替代率為主要分析工具，詳細比較了OECD成員國和我國養老保險體系的保障水平，比較得出我國存在不同群體間的養老保險待遇差距較大、補充養老保險保障程度有限、養老金調整機制尚未建立等問題，在此基礎上針對性地提出了進一步優化我國養老保險制度的路徑。

養老保險；替代率；OECD

向國民提供合理的養老保險待遇以保證其老年生活質量是一國社會保障制度的重要任務之一。實踐中，通常用替代率來衡量養老保障水平的高低，該指標是退休人員的養老金與工資收入的比值。替代率太高，可能會加重職工的繳費負擔和政府的財政壓力；替代率太低，意味著勞動者退休后從養老保險制度中獲得的收入較少，不能滿足其正常的養老需求。可以說，養老保險的替代率水平是否恰當，是衡量這項制度的宏觀目標和微觀效應能否實現的一個重要指標。

一、OECD國家養老保險體系的替代率水平分析

1、公共養老金的保障水平有限且向低收入者傾斜

公共養老金一般由政府管理實施，在絕大多數OECD國家為現收現付制。根據2015年OECD發布的報告，圖1反映了該制度的替代率水平。在大部分成員國中，公共養老金只是為退休人員提供基本保障。以平均收入者為例，在OECD成員國中，公共養老金替代率超過50%的僅有9個國家，從高到低依次為：西班牙（82.1%）、奧地利（78.1%）、盧森堡（76.8%）、土耳其（75.7%）、葡萄牙（73.8%）、意大利（69.5%）、匈牙利（58.7%）、芬蘭（55.8%）、法國（55.4%）。另外15個成員國的公共養老金替代率在30%～50%之間，還有10個成員國的替代率低于30%。

圖1　OECD國家公共養老金制度的替代率（%）

此外，大多數OECD國家通過向低收入者提供更高的替代率水平以避免其陷入老年貧困。分別以低收入者（其收入僅為社會平均收入的50%）、平均收入者、高收入者（其收入為社會平均收入的150%）為樣本計算，對于34個成員國而言，其公共養老金替代率均值依次為53.2%、40.9%和35.5%。對低收入者來講，19個成員國的替代率超過了50%，分別是：盧森堡（89.5%）、西班牙（82.1%）、新西蘭（80.1%）、捷克（78.9%）、奧地利（78.1%）、土耳其（75.7%）、葡萄牙（75.1%）、愛爾蘭（69.5%）、意大利（69.5%）、英國（59.4%）、希臘（58.9%）、匈牙利（58.7%）、韓國（58.5%）、挪威（58.0%）、法國（56.8%）、丹麥（56.2%）、芬蘭（55.8%）、荷蘭（54.2%）、加拿大（53.5%）。而從高收入者來看，僅有8個成員國的替代率高于50%。

2、私營養老金成為公共養老金的重要補充

如前所述，如果僅依靠公共養老金制度，OECD國家的大部分勞動者會面臨退休后養老金遠低于退休前工資的困境。因此在公共養老金之外，大力發展私營養老金成為國際上養老保險制度改革的主流趨勢。事實上目前OECD

國家的私營養老金計劃種類繁多，從法律要求來看，包括自愿性計劃和強制性計劃；就待遇支付方式而言，分為DC（繳費確定型）計劃和DB（待遇確定型）計劃；從發起方來講，有以雇主為主導的職業養老金計劃和以勞動者為主導的個人養老金計劃。OECD報告（2015）顯示，將公共養老金、強制性私營養老金和自愿性私營養老金全部考慮進來，對低收入者、平均收入者、高收入者而言，34個成員國養老金體系的總替代率均值分別達到69.8%、57.5%、52.0%。可見，私營養老金已成為OECD國家勞動者退休收入的主要來源之一，在多元化的養老保障體系中，私營養老金正扮演著一個越來越重要的角色。

3、建立了養老金調整機制

OECD成員國基本都建立了養老金指數化調整機制，將養老金的調整與物價或工資等指標掛鉤。不同國家選取的指標有所不同，在加拿大、智利、芬蘭、希臘、瑞典等國，養老金的調整完全受物價影響；而在丹麥、挪威，指數化調整機制則與工資掛鉤。另外一些國家則同時參考了物價、工資的變化，如捷克，在其養老金調整機制中，物價和工資所占權重分別為66.7%和33.3%。養老金調整機制并非一成不變，各國會根據實際情況的變化對其規則進行修改。例如在20世紀80—90年代期間，幾乎所有OECD成員國的工資上漲都高于物價上漲，作為消減成本的措施之一，許多國家都將與收入掛鉤的機制調整為與物價掛鉤。

二、我國養老保險制度的替代率水平分析

與大多數OECD成員國類似，我國建立了多層次的養老保險體系以分散老年風險。其中，第一支柱是政府舉辦的基本養老保險；第二支柱是用人單位發起的補充養老保險；第三支柱則以商業養老保險為典型代表。商業養老保險遵循投保自愿、多投多保原則，本文對其保障程度不作具體分析，而主要研究基本養老保險、企業年金、職業年金的替代率水平。

1、基本養老保險的保障水平

迄今為止，我國養老保險體系仍然呈現出社會人群分割的特點。根據覆蓋對象的不同，基本養老保險由企業職工養老保險、機關事業單位養老保險和城鄉居民養老保險這幾種不同的制度組成。

（1）企業職工基本養老保險制度的替代率。表1反映了企業職工基本養老保險待遇的變化情況。該制度要求各類企業職工強制性參保，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員屬于自愿參保范圍。從2005年至今，我國一直在大幅度調整企業退休人員基本養老金。2005年全國企業退休人員的月人均養老金大約為700元，2008年超過1000元，2014年則上升到2000元以上，相當于2005年的2.9倍。可見，在過去十余年間企業退休人員養老金保持著良好的上升勢頭，養老金增長率在大多數年份維持在10%以上，為參保者的老年生活提供了一定保障，但也存在一些明顯問題。一方面，我國尚未建立養老金的正常調整機制，養老保險待遇調整的標準并不明確；另一方面，我國企業職工基本養老保險的替代率基本呈下降趨勢。2005年，替代率為46.6%，2010年下降到44.2%，2014年進一步降為43.9%。我國在1997年的養老金改革之后，將基本養老保險的目標替代率設為58.5%。可見，近年我國企業職工基本養老保險的實際替代率與當初的政策目標相比還存在一定距離。

表1　城鎮單位在崗職工工資及企業退休人員基本養老金的變化

（2）機關事業單位養老保險制度的替代率。與“社會化”的企業退休金制度不同，機關事業單位的養老保險制度具有明顯的“福利化”色彩。從籌資責任來看，機關事業單位工作人員不需要承擔繳費義務，退休金主要來源于國家財政撥款。就養老保險待遇而言，據學者統計，綜合考慮機關事業單位退休人員的基本養老金、津補貼和各項福利，一般認為其替代率在80%～90%，遠高于企業退休人員所獲得的保障水平。這種“雙軌制”局面不僅有違社會公平，也容易加劇社會矛盾和沖突。為了建立更加公平、可持續的養老保險體系，國務院于2015年1月正式頒布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，指出要在機關事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度。該文件規定機關事業單位工作人員將和企業職工一樣繳納養老保險費，并按同樣的制度標準領取基本養老金。

（3）城鄉居民基本養老保險制度的替代率。與企業職工、機關事業單位養老保險制度相比，城鄉居民基本養老保險的歷史非常短。該制度的前身是在2009年推行的新型農村社會養老保險和2011年實施的城鎮居民社會養老保險。2014年2月，我國決定將上述兩項制度合并，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。城鄉居民基本養老保險采取自愿參保原則，覆蓋對象主要為年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民。鑒于該制度的參保者多為低收入群體，本文以農村居民人均純收入作為計算養老金替代率的基數。2014年的《中國社會保險發展年度報告》指出，當年全國城鄉居民基本養老保險月人均養老金為90元/月，即1080元/年；而2014年農村居民年人均可支配收入為10489元，替代率約為10%。可見，對于城鄉居民基本養老保險制度而言，無論是養老金金額還是替代率水平都較低，難以使參保人員老有所依。

2、企業年金和職業年金的保障水平

企業年金和職業年金是對基本養老保險的重要補充，前者主要覆蓋各種類型的企業和職工，后者的適用范圍則是按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員。結合我國實際情況，眾多學者認為第二支柱的替代率在20%左右是一個比較恰當的水平，然而要實現這一目標仍具有一定難度。企業年金和職業年金同為DC型計劃，勞資雙方的繳費和基金投資收益率的高低是決定替代率的關鍵因素。企業年金在我國屬于自愿性計劃，受經濟實力和理念的約束，該制度的覆蓋面不高，勞資雙方的供款有限；職業年金雖然屬于強制性計劃，且政府明確規定單位和個人的繳費比例分別為8%和4%，但其基金的具體投資運營辦法尚未頒布，且由于實施時間較短，能否實現理想的投資收益率還有待觀察。

此外，企業年金和職業年金的推行還有可能產生來自補充養老保險的新差距。如前所述，目前我國的企業年金尚不具備普惠性特征，截至2014年底，建立企業年金的企業僅為7.33萬戶，參保職工僅為2293萬人。參保主體多為實力雄厚、資金充裕的大型企業，中小企業的參與力度非常低。而職業年金由國家強制在機關事業單位推行，且國家財政和單位實力能保證按時、足額繳費，維持計劃的長期穩定運行。如此一來，雖然機關事業單位和企業的基本養老保險制度已經趨同，但加上職業年金和企業年金的影響，仍將造成不同群體間總替代率水平的差異。

三、結論及對策

綜上所述，絕大多數OECD成員國已經建立了多元化養老保險體系，使政府、企業、個人共同承擔養老保障責任。其中，公共養老金提供基本保障，且適度向低收入者傾斜，以實現社會安全網功能；私營養老金充分發揮補充作用，具備“錦上添花”的效用；同時建立指數化的養老金調整機制以反應生活成本和標準的變化。我國也建立了三支柱的養老保險體系，對于基本養老保險而言，不僅面臨實際替代率下降的挑戰，而且不同群體間的待遇差別較大，特別是城鄉居民養老保險提供的保障極其有限；從企業年金和職業年金來看，尚未真正發揮第二支柱應有的作用，且面臨發展不均衡的困境；此外，我國還缺乏合理的基本養老金調整機制。結合OECD國家的經驗，建議從以下幾方面完善我國的養老保險制度。

1、遏制城鎮職工基本養老保險替代率下降的趨勢

目前我國該制度的目標替代率為60%左右，然而要達到這一標準也并非易事。鑒于城鎮職工基本養老保險的繳費率已經偏高，可以考慮以下幾項改革措施：一是制定漸進式延遲退休年齡政策，鼓勵勞動者延遲退休。這不僅有利于引導參保者延長繳費年限，也能夠緩解人口老齡化給社會統籌帶來的巨大壓力；二是健全養老金調整機制。根據通貨膨脹和在崗職工工資增長情況及時調整退休金，使退休者分享經濟發展、社會進步的成果。

2、提高城鄉居民養老保險的待遇水平

該制度的參保者普遍面臨收入偏低、繳費能力偏弱的問題，無論是養老金絕對額還是相對的替代率水平都不高。要提高養老金待遇，除了引導勞動者盡早參保、鼓勵其在經濟承受能力之內多繳費外，更要加大政府補貼力度。不僅提高基礎養老金的補貼水平，還應加強對個人繳費的補貼，實行多繳多補機制。

3、推動企業年金和職業年金的均衡發展

企業年金在我國還是一項覆蓋少數職工的福利，完善制度的關鍵是在擴大覆蓋面的基礎上，降低年金計劃的運營成本，激勵勞資雙方在政策允許的范圍內提高供款水平。首先，采取更為優惠的稅收政策。在企業年金的運營過程中，我國已經明確對個人所得稅實施EET模式，將納稅義務遞延到個人實際領取年金的環節。但對于企業所得稅而言，能夠免稅的繳費額度僅為“不超過工資總額5%”，建議適當提高企業所得稅的稅前列支比例，調動企業的積極性。其次，鼓勵集合年金的發展，降低管理成本，為中小企業參保創造更好的制度環境。對職業年金而言，基金投資是決定養老金待遇的重要環節。應盡快出臺基金投資管理辦法，明確職業年金基金的投資范圍、投資比例以及選拔專業管理機構的標準，以實現基金保值增值目標。

［1］鄭秉文：機關事業單位養老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統”［J］.中國人口科學，2015（1）.

［2］韓燁：養老保險雙軌制改革的阻力探析與完善對策［J］.中國勞動，2015（2）.

［3］胡秀容：養老保險并軌改革：讓養老保險向更公平方向邁進——訪全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成［J］.中國黨政干部論壇，2015（2）.

［4］沈毅：機關事業單位養老保險改革的現實困境與破解之道［J］.理論導刊，2015（11）.

［5］黃麗：城鄉居民基本養老保險保障水平評估與反思——基于養老金替代率的視角［J］.人口與經濟，2015（5）.

［6］OECD：Pensions at a Glance 2015：OECD and G20 indicators［P］.OECD Publishing，Paris，2015.

（責任編輯：胡春雨）