堅持問題導向推動北京文物保護工作

蔡慧永

近期，習近平總書記對文物工作作出重要指示，強調要切實加大文物保護力度，推進文物合理利用，努力走出一條符合國情的文物保護利用之路。北京有著數千年連綿不斷的歷史文化發展脈絡，擁有豐富而寶貴的文化遺產和精神財富，其中，大量文物建筑占據著極為重要的分量。保護、傳承和利用好這些文物建筑，既是落實北京新發展理念的具體實踐，也是北京建設國際一流和諧宜居之都的重要內容。

北京文物建筑基本情況

作為歷史文化名城，北京有著3000多年建城史、860多年建都史，域內文物建筑眾多。據第三次全國文物普查數據統計，北京現有不可移動文物3840處，其中全國重點文物保護單位126處、市級文物保護單位216處、區級文物保護單位814處。

區域分布上，東、西舊城區域較為集中，且級別比較高。在占全市總面積不足千分之六的舊城區范圍內，集中分布著全市60%以上的市級及以上的文物保護單位（見表一）。

建筑類型上，涉及種類繁多。三級文物保護單位類型涉及皇家園林、祭祀場所、王府、衙署、會館、名人故居、革命紀念建筑、傳統民居、老字號商業建筑、近代優秀建筑及宗教建筑等。

管理主體上，層級分類復雜。市級以上文物保護單位產權歸屬基本為國有和集體所有，而管理主體則包括中央、市、區各級的黨政機關、軍隊、國有或集體所有的企事業單位等等（見表二）。此外，管理單位與文物保護單位并非一一對應，一定程度上存在同一文物保護單位不同部分歸屬不同單位管理的情形。

使用性質上，占用情況嚴重。在全國重點文保單位中，84家單位占用49處，2688戶居民占用25處；市級文保單位中，單位占用105處，3183戶居民占用62處。單位占用的文保單位中，中央級單位數量較多，約占50%，而且所占用文物等級高、歷史價值高、占地面積大，所在位置多為舊城核心區，對城市的景觀風貌影響較大。

當前文物建筑保護利用中的三大突出問題及原因分析

近年來，北京市堅持“保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理”的文物保護工作方針，按照保護與利用相結合、保護與發展相結合、保護與改善群眾生活相結合的工作思路，不斷加強對文物的保護、修繕和合理使用。然而，也面臨著不少文物建筑被長期占用，公眾對文物建筑保護利用理解支持度、參與度低，文物建筑活化利用創意不足等困境，尤其是存在以下三個方面突出問題。

騰退難。全市文物建筑占用情況復雜，騰退難度極大，存在騰退啟動難、騰退開展難、騰退善后難等問題。其成因主要體現為：一是騰退保護缺乏與城市總體規劃的目標銜接。騰退規劃缺乏整體性、前瞻性、科學性。二是不少文物建筑產權單位和使用單位關系復雜，歷史遺留問題多，改擴建現象普遍，實際居住使用情況和建筑內戶籍狀況復雜，補償申請主體多樣。部分居民將文物建筑騰退與房屋拆遷等同，不時提出不合理的訴求。三是政策研究和制度建設不完善，造成騰退中事由不清、程序不明、政策不足、執行不夠有力。四是騰退工作牽扯各方實際利益，由于缺少市級的統籌協調機構，使得協調難以開展。五是受資金因素所限。北京文物建筑騰退成本較高，而可利用資源相對緊張，專項保障資金和安置保障房屋缺口較大。

修繕難。多年來，北京實施各類修繕計劃，挽救了一批重點文物建筑，但至今仍然存在著一些破敗文物建筑。調研中發現，那些所有權與管理權、使用權相分離，特別是使用狀況特別復雜的文物建筑（比如用作商市場、大雜院等的），面臨著嚴重的修繕困境。加之核心城區內修繕工作存在種種困難，致使文物部門甚至感到核心城區的文物建筑已經到了修無可修的境地，迫不得已將修繕重點轉向郊區。其成因主要體現為：一是權屬狀況的差異化造成修繕責任主體認定難。所有權、管理權、使用權的不統一，導致修繕責任主體不明確、權責不明晰。二是騰退難造成修繕工作啟動難。一些重點文物建筑因不能妥善及時騰退，致使啟動修繕的條件不成熟。三是資金來源渠道過于單一造成修繕工作開展難。目前文物修繕資金來源主要依賴于政府撥款，社會力量參與程度不高。四是法律約束相對嚴苛造成修繕保障難。現行文物保護法律規范對修繕的審批、修繕施工方式標準、修繕單位資質等作了一系列嚴格規定，特別是強調修繕工作必須遵守修舊如舊、不改變文物原狀的原則，致使不少使用者、產權所有者出于對法律責任的顧慮無積極性進行修繕。

利用難。一定程度上，文物建筑利用存在著三方面問題：一是利用“不夠”。對文物建筑歷史、藝術、科學價值的細致挖掘、系統展示不夠；保護、修繕中對利用規劃、利用措施統籌考慮、深入研究不夠。二是利用“不當”。部分影響力較小的文物建筑常年鮮有關注，不少優質文物建筑人跡罕至，其獨特魅力鮮為人知；利用中考慮經濟效益多，兼顧社會效益少；個別管理者過度開發造成文物建筑遭到破壞，固有的文化內涵逐步流失。三是利用效果不佳。不少文物建筑周邊文化創意開發相對低端，特定區域內相對獨立的文物建筑之間以及文物建筑與周圍環境之間協調配合不足，致使區域文化品牌無法突顯。其成因主要為：一是對保護與利用之間關系的認識存在誤區。將保護與利用對立化、兩極化。二是體制機制不健全導致系統化推進的整體合力未能形成。文物保護部門與文化、規劃、建設等部門統籌協調不夠，與城市發展規劃的銜接不足，與各方面專家以及社會公眾的溝通不暢。三是現行規范性文件對文物保護合理利用的范圍限度并未明確界定，對使用權轉讓期限、用途變更限制、合理的裝修改造行為等也沒有具體的評估標準和指導意見。

堅持問題導向，探索符合北京實際的文物建筑保護利用新路徑

升級理念，更新認識。主要有以下三點：

第一，在保存與保護之間，樹立發展的理念。盡管現行《文物保護法》用的是“保護”一詞，但從該法以及相關法律規范對文物建筑保護措施、修繕、建設、用途等方面的規定來看，其“保護”的內涵還僅局限在“保存”的范疇。實際上，“保存”更多的是強調對歷史文化載體——文物建筑物本身的保留，而不是對文物建筑蘊含的傳統文化、歷史知識、建筑內涵、價值思想等資源的保護。這種理念不能把文物建筑作為“活”的資源進行發展，導致保護喪失了直接的受益者，難以激發政府、社會以及群眾的熱情，這是一種靜態、片面、“死”的保護。隨著時代的發展，有局限性的“保存”理念愈發不能適應文物建筑自身更好、更全面保護的需要，也愈發無法滿足公眾利益的需求和城市發展的需要。我們需要樹立的保護觀念，不是限制發展，而是積極引導發展的理念，將文物建筑的保護從關注建筑本身的物質形式、歷史真實，提升到注重文物建筑價值的全面發掘，使其發展完善、更加和諧地適應區域發展和社會生活。

第二，在文物與非文物之間，樹立統籌的理念。傳統上，我們對文物建筑的保護局限于對其自身文物屬性的保護，對于沒有定級為文物的則不保護，這是對個體文物建筑孤立的保護，沒有將它與周邊的環境統籌聯系起來考慮。這種保護方式缺乏周圍群眾的支持，也不利于文物建筑與周邊環境的和諧。在保護利用上，我們尚缺乏對文物建筑所在區域環境、功能設計、發展目標、軟硬件配套等整體的統籌規劃；不同文物建筑之間、文物建筑與非文物建筑之間、文物建筑與其他環境設施之間缺乏互動與匹配；文物建筑保護利用規劃與城市發展規劃、土地利用規劃、文化發展戰略等也缺乏有效的協調。有必要真正建立起統籌的觀念，堅持統籌規劃、整體利用、項目推進的思路，通過制定文物建筑所在區域整體保護利用規劃，加強建筑群體間以及與環境之間的協調配合，以打造特色鮮明、功能先進、符合文物保護和區域發展需要的文化示范項目為抓手，進而帶動全市文物建筑保護利用的創新發展。需要不斷深化文物保護利用的體制機制，促進文物建筑保護規劃與城市發展、產業調整、土地利用、文化發展等規劃的銜接與融合，實現各方面發展規劃的協調統一。

第三，騰退與不騰退之間，樹立平衡的理念。文物建筑保護利用的實踐中，“先騰退后保護”的觀念在一定范圍內根深蒂固。實際上，“騰退式保護”將大大增加前期成本，同時容易激化政群矛盾，削弱群眾對文物建筑保護利用工作的支持。針對騰與不騰，應當建立起平衡的理念，在文物建筑保護利用中尋求公共利益和公民權益之間的平衡點。針對不同文物建筑的具體情況，通過利益評估、成本評估等手段，深入探究是否適合騰退、以及適用的騰退方式和相應的配套措施等。建議借鑒大陸法系國家的公共地役權理論或者英美法系國家的遺產保護地役權制度，制定規范確立相關制度，以簽訂協議或“保護責任書”的形式，確定文物建筑所有權人或使用權人的義務以及權利。鑒于北京大量文物建筑的使用者和管理者相互分離的實際狀況，建議簽訂協議時采取同產權方、管理方、使用方三方共簽的形式。

拓寬思維，克服難題。其包含三個方面：

第一，法治思維促進騰退。目前，文物建筑的騰退缺乏專門的制度規范，政策具有不穩定性，啟動事由、方式方法、程序流程都不很明確，權利救濟和政策執行的保障均不完善，這既不符合法治精神，也不利于騰退的順利推進，而且容易加劇社會矛盾。因此，必須加強騰退政策研究，加快制定騰退制度規范，加速健全騰退的保障機制，以法治方式促進騰退的有效開展。目前文物建筑騰退一般有兩種方式：一是解除合同，二是征收。解除合同的方式主要針對的是文物建筑存在公房承租、商鋪租賃等情形，由文物建筑的管理方，通過協議或訴訟的方式，解除與使用方的租賃合同。這種方式主要考慮的法治因素包括：區分承租權的不同來源（自管公房還是直管公房、歷史原因還是市場因素），考慮承租權的實際內容（一般租賃合同還是政策性的、具有準物權內容的租賃，以及合同內容、政策內容），從而確定能否解除合同以及解除合同后的損失補償問題。如確有必要通過提起訴訟解除租賃合同，則要重點考慮文物建筑保護利用的必要性能否構成解除租賃合同的合理理由。征收方式需要考慮的法治因素主要包括：征收事由是否正當、征收程序是否合法、征收補償是否合理、政策制定是否公開民主科學、權利救濟和政策執行是否有法治保障等。在騰退中貫徹法治思維，一是要深入研究不同事由的差異，制定具體的征收制度流程規范，不主張個別協商式的騰退方式以及不公開、不穩定的騰退政策；二是要針對待騰文物建筑的具體情況，實事求是地確定征收事由，制定征收政策并嚴格依法執行；三是要制定征收政策時，舉辦包括文保部門、各方專家、代表委員、騰退對象、社會公眾等廣泛參與的聽證會；四是要在征收執行中，依法賦予調解、復議、訴訟等權利救濟和政策執行的保障。

第二，分類思維促進保護。現行文保法律規范對文物建筑修繕、保養、使用等“不改變原狀”的規定，導致文物建筑在修繕、保護、利用方面大受限制。有必要建立起符合文物建筑保護利用實際的標準和方法，根據文物建筑的實際狀況進行分類保護，通過分類強化保護的科學性和精細化。具體包括級別分類、現狀分類和價值分類。級別分類，就是級別越高，保護利用措施的限制和要求標準越高，因為級別通常決定了重要性及價值大小。現狀分類，就是根據建筑自身保存現狀及其價值內涵發掘現狀確定具體的保護標準，保存越完好保護標準越高，有待發掘的重大價值內涵越多保護標準越高。最關鍵的是價值分類，文物建筑除了歷史文獻價值外，主要還有文化價值、藝術價值、情感價值、科研價值、實際利用價值、社會價值等等。文物建筑價值的多重性及其側重點的差異性，以及不同價值對建筑載體的依賴程度不同，決定了對其保護利用的重要性和方法標準的多元化。我們可以對不同文物建筑，根據其具體情況，進行價值重要性排序、價值大小打分、價值依附載體程度狀況判斷，進而確立具體的保護利用方式和標準。有必要將價值分類的保護利用思路確立為制度規范，從而在紛繁復雜的文物建筑保護中，找到歷史情結與理性務實間的完美平衡。

第三，創新思維促進利用。文物建筑的保護要求合理利用，而合理利用的生命在于創新。沒有創新思維，文物建筑的利用只能處于同質化、低端化、低效化。一是創新保護利用體制。文物建筑有文物、建筑、文化、資源等多重屬性。由于其屬性的不同，我們對其管理、保護、利用的體制呈現出分散性，相關主管權力分屬文物、建設、文化、規劃、房管等部門。主管權力的分散導致利用規劃缺乏統籌、利用效率不高，同時，文物部門對文物的管理保護職能與利用規劃職能也存在一定沖突。因此建議：首先，建立規劃統籌協調機制，確保文物保護利用規劃能夠與其他規劃銜接配套；其次，穩步探索文物管理職能與文物保護利用規劃適度分離的體制，可以探索將文物保護利用總體規劃交由規劃部門或文化部門牽頭，具體文物建筑利用規劃仍由文物部門牽頭，或是交由專業機構進行。二是創新制度機制。例如，創新文物建筑利用優惠激勵機制，可以借鑒文創產業發展的相關制度，通過貸款貼息、專項資助補貼、稅收優惠、獎勵等方式，激發利用的活力；創新長期使用權或產權轉移制度以及文物建筑利用的PPP機制，多渠道、多途徑調動社會力量參與文物保護利用的積極性。三是創新利用方式。在符合保護目的和文物建筑特色的前提下，打破原有的博物館、陳列館、游覽場所等單一利用方式，積極拓展文化研究交流、社區文化服務、文化創意產業、高端文化服務等利用形式，著力打造綜合性的文物文化中心，進一步提升利用的品質和效益。四是創新利用平臺。積極搭建利用信息發布、方案設計招標、建設工程招標、項目投融資招標等于一體的綜合性平臺，進一步整合資源、暢通渠道、激發活力、提升質效。

幾點具體建議

拓展文物保護利用的經費渠道。可以考慮的途徑包括：發行專項文保債券、彩票；大力引導社會對文保事業的捐助；探索文保事業的BOT模式、PPP機制，充分吸納社會資本；借鑒英國經驗，建立文物保護的國民信托，促進文物建筑的保護利用和保值增值；建立文物保護基金，成為各種資金的“蓄水池”和支持文物保護利用的“取款機”。

結合并充分利用現有政策資源。借助京津冀協同發展、非首都功能疏解、產業結構調整、首都副中心建設等有利政策之勢，搭上這些政策的順風車，充分發揮這些利好政策的引導效應，充分利用這些政策的配套資源（比如專項資金、安置房源等）以及執行政策中釋出的資源（比如隨“副中心”建設遷走的單位所釋出的辦公用房，可以為騰退占用文物建筑的單位所用），大力爭取社會對文物騰退、保護、利用的支持。

健全公眾參與機制。完善公眾參與機制，對于提升公眾對文物建筑保護利用的支持度，強化保護利用的科學性、民主性具有重要意義。具體路徑包括：暢通公眾獲取文物建筑保護利用信息和提出意見建議的渠道；建立完善文物建筑保護利用的聽證會機制，廣泛吸納社區居民、代表委員、公益組織參與聽證；建立完善文物保護志愿服務機制，支持文物保護的公益組織發展和開展活動；完善文物保護的專家論證機制，建立包括文物、歷史、文化、藝術、建筑、規劃、法律、經濟、社會等領域專家參與的咨詢委員會，進一步提升文物保護利用政策規劃制定的科學性。

當前，加強和改進文物建筑保護利用工作，環境友善、條件有利，我們需要進一步升級理念、創新思維、主動作為，讓首都豐富的文物建筑得以更好地傳承，讓保護利用更符合首都發展和群眾期待，讓歷史文明為首都明天創造價值，讓北京文物建筑的“金名片”為首都增添更加絢爛的色彩！