建筑業農民工“按項目參保”的實踐與思考

□中華全國總工會保障工作部　張旭光

建筑業農民工“按項目參保”的實踐與思考

□中華全國總工會保障工作部張旭光

改革開放以來，我國建筑業蓬勃發展，為經濟社會發展和人民安居樂業做出了重大貢獻。建筑業職工隊伍也不斷發展壯大，目前從業人員近4500萬人，其中80%是農民工。建筑業屬于工傷風險較高行業，建筑工人工傷及維權問題較為突出，主要表現為職工工傷保險參保率偏低，農民工參保率更低。據國家統計局監測統計，2014年建筑業農民工參加工傷保險比率僅為14.9%，加上建筑業人員流動性較大，建筑工程趕工期加班、勞動保護不到位，以及農民工安全意識薄弱，自身維權能力弱等主客觀原因，建筑工傷事故時有發生，并且經常出現事故發生后工傷認定難、工傷待遇落實難等問題，并且在社會上引起廣泛關注。為維護建筑業職工，特別是農民工的工傷保障權益，有關部門針對建筑業用工特點，專門制定出臺了“按項目參保”這一創新性舉措，推動建筑業農民工從業人員依法參加工傷保險。目前來看，這項工作取得了一定的進展，但仍存在諸多問題和困難亟待解決。

工作進展與成效

黨中央、國務院對解決建筑業職工工傷權益保障問題高度重視。2014年以來，李克強總理，張高麗、馬凱副總理和國務委員王勇分別就做好建筑工人工傷維權工作作出重要批示，提出明確要求；全國政協也高度關注，俞正聲主席多次作出重要批示。因此，為貫徹落實中央領導重要指示，切實維護建筑業職工，特別是農民工的工傷保險權益，2014年12月，人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、安全監管總局和全國總工會（以下簡稱四部門）聯合制定印發《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》（人社部發〔2014〕103號，以下簡稱《意見》）。《意見》根據建筑業生產經營和勞動用工特點，要求對建筑業農民工按建設項目參加工傷保險。《意見》明確了將按項目參保作為保證工程安全施工的具體措施，由住建部門在核發施工許可證時予以審查，以保障政策落實。在全國政協牽頭組織下，四部門又聯合組成督導檢查組，對北京、河北、內蒙古、江西、河南、湖南、重慶、貴州八個省（區、市）建筑企業參加工傷保險情況進行調研督導，推動提高建筑業工傷保險參保率。

《意見》實施一年多來，取得了一定成效。在各部門的共同努力下，建筑業農民工參保人數和工傷保險覆蓋范圍明顯增加。據人社部統計，截至2015年11月底，全國建筑業工傷保險參保人數1206萬人，同比增加227萬人；其中農民工744萬人，同比增加112萬人。

面臨的困難和問題

建筑業按項目參加工傷保險，是根據建筑行業用工特點創立的一種新型參保模式，也是對現有社會保險制度的一種補充，對于完善我國的社會保險制度、織密社會保障網具有重大意義。與《社會保險法》規定的按照職工實名參保、社會保險五險統征的原有模式不同，建筑業工傷保險實行按建設項目參保，且工傷保險可優先參保。在具體實施過程中發現，這種新模式推行面臨一些困難和問題，執行中也出現了一些制度設計沒有預計到的新情況、新問題。

一是思想認識上還有待進一步提高。雖然《意見》已于2014年年底印發，但由于種種原因，目前建筑業農民工工傷保險參保情況仍不容樂觀，其中一個重要原因是認識不到位。首先是有關部門在思想認識上仍有不足，有的地方住建部門對落實《意見》還存在疑慮，在核發施工許可證、合理確定費率等方面意見不統一。其次是相當一部分建筑企業和職工對工傷保險政策，特別是《意見》還不夠了解，存在種種誤解。一些企業認為單位已經為職工辦理意外傷害保險，再參加工傷保險已無必要。有的企業認為在經濟下行形勢下，為職工繳納工傷保險增加了企業負擔，加上廣大農民工自身缺乏對工傷保險的正確認識，且維權意識差，這都給建筑業工傷保險參保工作帶來了負面影響。

二是政策執行機制亟待加快建設。目前，一些地區部門之間尚未建立工作聯動和信息共享機制，沒有形成定期會商和聯合執法的制度性安排，建設項目、參保數據等信息不能互聯互通，給參保統計工作增加了難度。工傷保險基金先行支付政策缺乏具體財務管理制度支撐，對財務列支科目、未追回基金的財務核銷處理辦法不明確，追償機制不健全。有的地方人社部門依然實施社會保險五險統征，對建筑業按項目優先參加工傷保險心有疑慮。有的地方住建部門對按建設項目參加工傷保險作為核發施工許可的必要措施認識不到位，擔心與《建筑法》相關規定和簡政放權的大形勢不符而被問責。與此同時，符合按項目參保特點的工傷認定、勞動能力鑒定、待遇支付等具體經辦程序，以及費率確定機制、超齡農民工參保等具體政策還沒有明確規定。有的地方采取按用人單位參保的辦法落實按項目參保政策，無法展現新的參保模式的優越性，一定程度上影響了工作推進力度。

三是工傷保險預防功能尚待進一步發揮。《意見》規定，開展工傷預防試點的地區可以從工傷保險基金提取一定比例用于工傷預防，但目前全國只有50多個統籌地區開展了此項試點且提取比例不超過2%，而且工傷預防費管理辦法尚未出臺，工傷預防費的提取和使用均缺乏依據，多數試點地區并沒有針對建筑業實際開展這項工作。與之相反，建筑企業過去長期采用的意外傷害險、安全生產責任險等商業保險，按規定可提取一定的工傷預防費用，專門用于企業開展安全教育培訓。由于宣傳工作不到位，許多建筑企業和農民工對于工傷保險的社會保障性質知曉不多，工傷保險的保基本、保長遠的功能以及預防作用沒有得到充分發揮，對企業和農民工的參保積極性產生了一定影響。

如何破解？

一是加強制度創新，修改和完善相關法律法規和政策。建議修改《建筑法》，將督促和查處建筑企業參加工傷保險作為住建部門職責，規定將建筑企業參加工傷保險作為核發施工許可證的必要條件；建議修改《社會保險法》和《工傷保險條例》，將建筑業按建設項目參保、工傷保險優先模式以立法方式予以確定。另外，人社部門應盡快出臺工傷預防費使用管理辦法，確定合理的提取比例，大力推行工傷預防制度；會同住建、安監、工會等部門，科學測算并制定工傷保險參考費率或費率限額；要定期公開工傷保險基金收支狀況，完善費率調整機制，明確費率調整的時間、程序等要求，督促地方落實費率浮動機制。

二是找準工作定位，加大宣傳培訓力度。各級工會要進一步統一思想，提高認識，采取切實有效措施積極推進建筑業工傷保險工作。要以工程施工現場和建筑業職工，特別是農民工為重點，采取多種形式和方式，大力宣傳建筑業按項目參加工傷保險有關政策，促進農民工和建筑企業了解工傷保險的優越性，提高建筑企業從業人員，尤其是農民工的參保積極性和維權意識。同時要提升基層工會組織在職工工傷維權方面的業務能力和服務水平。具備條件的企業工會要設立工傷保障專員，學習掌握工傷保險政策，介入工傷事故處理的全過程，了解工傷職工需求，跟蹤工傷待遇支付進程，監督工傷職工各項權益落實情況。

三是加強部門協調配合，形成工作合力。實踐表明，人社部、住建部、安監總局、全國總工會四部門通力合作、密切配合，對于推進建筑業參加工傷保險工作發揮了重要作用。在今后工作中，各部門應進一步密切合作，發揮好各自的職能優勢，繼續加強聯合督導檢查力度，齊心協力推動工作開展。建議各地建立部門聯席會議制度，定期研究解決建筑業工傷保險工作推進過程中存在的困難和問題。人社部門要發揮工傷保險主管部門的作用，簡化程序、提高效率，提供更優質高效的服務；住建部門要發揮對建筑企業管理的職能優勢，特別要落實將工傷保險參保證明作為核發“施工許可證”的前置條件，這是保障參保的關鍵；安監部門要發揮對建筑企業安全生產綜合監督的職能優勢，加大對建筑企業和項目參保的監督檢查，助推參保；工會組織要發揮抓宣傳搞維權的職能優勢，切實加強基層組織建設，通過項目工會、托管工會、聯合工會等多種形式，努力將建筑業農民工納入工會組織，同時要大力宣傳政策、普及政策，推動和促進農民工從業人員“按項目參保”，切實維護好建筑業農民工的工傷保險權益。