農村幼兒園布局亟待調整完善

吳玲

幼兒園布局調整，是指對現有幼兒園格局進行重新規劃，以提高學前教育的投資效益。由于“布局”講究空間配置和呈現方式的合理性，因而特定領域的布局應與上位及相關布局相協調。[1]顯然，對于我國農村學前教育發展來說，有無規劃、規劃得如何，意義重大而現實。

一、我國學前教育長期是短板——“欠賬過多”

長期以來，“窮國辦大教育”是我們聽到最多的有關“教育國情”的管理解釋。其實，公開數據和比較研究都表明，這種解釋是簡單化的。[2]實際上，我國教育財政比例常常低于世界平均水平；而在這較少的教育財政經費里，又極不合理，形成“大大、小小、欠幼”局面。

1.我國學前教育發展長期“欠賬”。

所謂“大大、小小、欠幼”，是對我國教育經費分配格局的一種形象表達。大意是我國財政中教育投入長期欠賬，并且結構很不合理：大塊的錢用在高等教育（大學），小塊的錢用在基礎教育（以小學為代表的義務教育），對學前教育熟視無睹（幼兒園、托兒所）。顯然，我國學前教育長期是教育短板——“欠賬過多”是最簡明的概括。

眾所周知，新中國前30多年以計劃經濟為主，我國學前教育被視為“后勤”，“為家長參加工作、學習提供便利條件”是其任務之一，公辦園（包括集體園）一枝獨秀。世紀末市場化改革后，原有的公辦園經過“關停并轉甩包袱”后所剩無幾，學前教育資源總量急劇下降，而民辦園則“自然”生長，逐漸占據主流。

需要指出的是，在相當長時期，我國涉及幼教的幾次變革，大多是作為其他改革的適應性調整，實際上是“被改革”。根據統計，直至2009年，我國幼兒園總量嚴重不足，城鄉學前教育三年的毛入學率僅為50.9%。

2.農村學前教育身處弱勢，發展嚴重缺失。

由于復雜的歷史原因，我國學前教育發展上還存在著嚴重的城鄉不平衡、區域不平衡、園際不平衡。這種不均衡不僅導致城市幼兒的“入園難”，更導致農村幼兒的“難入園”——城市的“入園貴”“入園難”（難入優質公辦園）與農村的“入差園”“難入園”并存。其癥結是：總量不足，發展水平極不均衡。

以城鄉不平衡為例，我國城鄉學前教育發展的差異十分嚴峻。近40年來，前30年我國農村學前教育資源嚴重缺乏，不少鄉鎮連一個公辦園都沒有；有公辦園的也主要坐落在鄉鎮政府所在地，覆蓋面極為有限；民辦園也多選擇交通便利、生源多的地方，貧困偏遠地方很少有人去辦園。農村幼兒長期處于無園可入，尤其是無法就近入園的境地。于是，不少留守兒童成為散養的“野孩子”，而隨遷子女則成為圈養的“野孩子”。由此誘發了一系列問題，甚至發生了一些惡意性事件。以安徽省為例，直到2007年，按師生比要求，全省專任教師配置的達標率不足20%。迄至2013年底，全省專任教師應有111967，實際上只有51120人，約占46%。農村幼兒園專任教師比例不足城市四分之一，入園率低于城市近40個百分點。

二、農村幼兒園布局研究不足，亟需聯系實際研究

1.近年我國學前教育發展意義被重新認識。

值得高興的是，經過10多年的反思，學前教育事業的意義在我國被人們重新認識。在新世紀里國家已經把發展學前教育納入新農村建設。2010年，兩個與學前教育有關的重要文件出臺，給學前教育事業大發展帶來空前機遇：一是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，它為學前教育尤其是農村學前教育的發展描繪了藍圖。二是《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》，它對學前教育發展做出全方位設計。由此，各地以積極態度發展學前教育，落實“行動計劃”。

在“規劃綱要”和“若干意見”的引導與設計下，我國農村學前教育發展進入“春天”。特別是實施“農村學前教育推進工程”和中央財政支持的系列項目，以縣為單位連續實施兩期“學前教育三年行動計劃”。根據教育部網站資料，實行“行動計劃”五年來，我國學前教育投入和幼兒教師迅速增加。截至2014年，“全國學前三年毛入園率達70.5%，比2009年提高了19.6個百分點，成為我國近年教育事業發展上的一大亮點。”

2.農村幼兒園布局亟需理論結合實際的研究。

但是，由于歷史欠賬過多，我國農村學前教育大多處于“野生狀態”：總量嚴重不足、設施設備簡陋、課程教學隨意、教師素質不高、園際惡性競爭、安全隱患潛伏和小學化傾向嚴重等現象十分普遍。這些矛盾可以從不同角度審視，但是，經濟水平失衡、資源分配不均、幼教監管缺失，無疑是造成城鄉學前教育不公的最重要原因。這也表明，當前我國城鄉幼兒園布局亟待調整和完善，農村學前教育發展挑戰和機遇同在。

令人遺憾的是，過往我們對學前教育及其管理尤其是學前教育規劃、幼兒園布局的研究嚴重不足。有鑒于此，我們以“幼兒園布局調整”為題申報了研究課題，希望在調研基礎上揭示存在的問題并提出改善建議。

三、近年學前教育發展成績顯著，但仍需通過布局調整提升水平

1.歷時5年對300多人進行全面系統調研。

課題研究在查閱相關政策文件和研究文獻基礎上，主要采用問卷、訪談、觀察和比較的方法，選取安徽省各地市300多名來自農村的幼兒教師、園長為研究對象（另有少量教研員和家長），對比分析毛入園率、園所類型、教師隊伍、管理體制等指標，對與幼兒園布局相關的主要影響因素進行調查。

以下是調研中問卷部分的整理和訪談要點，從中可以了解一些基本情況。

2.問卷調查圍繞幼兒園布局情況和調整效果。

問卷調查有258名調查對象參加，共設20題（其中3個多選題），了解我國農村幼兒園布局情況（個別題有1～3份丟失，故少數題的總和不足100%）。

17個單選題，結果整理如下：（1）布局對民辦園的影響——67.1%認為布局調整對農村民辦園發展有影響，13.2%認為沒有影響，19.8%回答是否有影響不清楚；（2）當地城鄉幼兒園的差距——66.3%認為調整后農村園和城鎮園間的差距有所縮小，10.5%認為差距進一步擴大，11.2%認為依然存在較大差距，10.9%回答不清楚；（3）當地家長對布局調整是否滿意——9.3%認為非常滿意，56.2%認為滿意，8.9%認為不滿意，0.8%認為非常不滿意，24.4%回答對家長看法不清楚；（4）制約農村園發展最重要因素——50.4%認為政府支持力度不足，34.9%認為是落后的教育觀念，各有5.8%認為是落伍的硬件和不合格且高流失的教師隊伍，2.7%認為是其他因素；（5）所在地幼兒園布局調整是否合理——4.7%認為調整非常合理，72.9%認為合理，17.8%認為不合理，3.5%認為非常不合理；（6）所在地鄉鎮是否有公辦園——62.4%回答有一所，20.2%回答有不止一所，8.9%回答目前還沒有，8.1%回答正在新建；（7）所在園存在時間——58.5%表示調整前已存在，40.7%表示是在布局調整后才有的；（8）所在地農村新建擴建公辦園教師來源——54.3%表示由教育局統招有編制即定編定崗，7.4%表示統招無編制即定編不定人，22.1%表示由幼兒園自招自支工資，15.9%表示通過其他渠道招聘；（9）所在地農村園的主管部門——6.6%表示由鄉鎮政府管理，72.5%表示由縣教育局管理，19.8%表示由縣鄉共同管理；（10）所在園性質類型——71.3%表示屬公辦園（含部門、集體辦），14.3%表示屬普惠性民辦園，10.5%表示屬民辦園，另有3.1%表示來自其他教育機構；（11）所在鎮中心園校舍來源——53.9%回答新建，35.3%回答擴建；9.3%回答閑置校舍；（12）調整后農村園水平是否提高——74.4%表示整體水平有提高，15.5%表示并沒有提高，8.9%回答不清楚；（13）調整后所在地城鄉幼兒是否享受高質量學前教育——29.1%表示可一樣享受，58.5%表示不能享受同質教育，11.6%表示對此不很清楚；（14）調整后所在地農村園環境條件是否得到改善——77.5%認為調整后得到改善，15.5%認為并沒有得到改善，7%表示對此不很清楚；（15）所在地農村幼兒入園難問題得到解決情況——85.3%表示入園難問題得到解決，7.8%表示沒有得到解決，6.6%回答是否得到解決不清楚；（16）調整后所在地幼兒園增減情況——57.8%表示調整后有所增加，27.9%表示并無增加，14.3%表示對此不清楚；（17）布局調整對個人工作的影響——74.8%表示調整后壓力更大，20.9%表示沒有明顯影響，3.9%表示壓力減輕。

3個多選題，結果整理如下（括號內為調查對象的選擇頻數）：（1）布局調整給幼兒園帶來壓力的來源：來自落后觀念需改變（210），教師自身素質需提升（206），家長給予的壓力（133），幼兒園給予的壓力（98）；（2）農村園在布局調整中應注意問題：提高教師質量（207），保證教師數量（203），園舍建設符合要求（152），公辦園、民辦園互補（105），避免一刀切（92），園長持證上崗（87）；（3）布局調整得到明顯改善的方面：教學條件改善了（203），教學質量提高了（142），入園難問題得到一定程度解決了（132），師資質量提高了（126），幼兒園經費落實了（89），教師待遇提升了（27），問題沒有得到明顯改善（29）。

3.訪談圍繞布局調整和“一鎮一園”工程情況。

2014年11-12月，借學校承辦“國培計劃”，邀請部分農村園長進行專題訪談（共4次，被訪談人36人）。訪談內容廣泛深入，主題是幼兒園布局調整效果和“一鎮一園”工程。

通過與園長訪談，我們了解到：目前我省農村園布局基本可做到“一鎮一園”，但是，學前教育依舊存在諸多薄弱環節，農村幼兒園中的一些“老大難”問題還沒有得到根本解決。諸如經費投入水平較低，缺乏長效保障機制；師資隊伍數量不足，專業化水平不高；辦園體制、管理體制不夠完善；農村幼教小學化壓力巨大，保教質量需要進一步提高等。對于這些問題的解決，需要認真進行研究。不過，一些園長在工作中富有實踐智慧——有些做法很值得我們思考并借鑒。例如，有些地區出現的“民辦幼兒園火，公辦幼兒園冷清”的現象，可以采取民辦園反哺公辦園的做法。

此外，大部分園長提及有關部門和少數官員“不作為”和“亂作為”問題，這在農村公辦園建設中表現比較突出：不少人只是將其當作一項任務，追求的是政績和形象。我們認為其中可能既有官德問題，也有水平和方法問題。為此，在農村幼兒園布局中，政府特別需要把“好事辦好”。首先，應該高度重視，統籌規劃，分步調整；其次，需要加大投入，不僅僅是經費投入——多措并舉，尤其是加強教職工隊伍的建設，努力擴大農村園教學資源；第三，增加農村園建設普惠性政策的落實，相關部門應當強化保障；第四，理順和創新體制機制，規范辦園行為，切實提高辦園質量。

4.以布局優化促進城鄉學前教育協調發展。

根據以上問卷結果，結合訪談、觀察和比較研究，我們認為，如同我國迎來學前教育春天，通過5年多的努力，安徽省學前教育包括農村學前教育發生了巨大變化，成績顯著。截至2015年底，全省幼兒園共6988所，在園幼兒185.7萬人，學前三年毛入園率達80.1%，比2009年都有大幅提高。應該說，長期積累的“入園難”問題初步緩解，原來擴大著的城鄉差距得到一定程度遏制——成績來之不易。

不過，在肯定成績，提高信心的同時，也要看到我省學前教育與先進省市還存在不小距離，農村幼兒園布局調整面臨的問題和困難還不少。[3]基于《安徽省第二期學前教育三年行動計劃（2014-2016年）》，針對與發達省市的差距和城鄉發展不平衡等問題，本課題研究為促進安徽省學前教育發展提出如下建議：明確省政府統籌和各級政府主導發展與管理學前教育的責任，將學前教育納入區域發展規劃，探索建立實行“全國規劃、省級統籌、縣管為主、鄉村配合”的農村學前教育管理體制；建立幼兒園批建、師資組建同步機制；堅持公平與效率的統一，建立幫扶與補貼機制，建構公辦民辦園并舉互促格局，擴大優質學前教育資源；改善農村幼兒教師編制和待遇，提高農村幼兒教師素質；積極鼓勵民眾參與，營造良好氛圍，提高農村幼兒園覆蓋率和入園率，促進學前教育內涵發展和健康發展。