值得印度學(xué)習(xí)的中國(guó)行政區(qū)劃大學(xué)問(wèn)

梅新育

將漢中劃入陜西省之后，一旦四川再度發(fā)生叛亂，中央政府平叛軍隊(duì)由于已經(jīng)掌握了漢中，進(jìn)軍成都平原平叛就會(huì)輕易許多。

這些年，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的放緩，西方一些媒體一直在炒作印度的話題，認(rèn)為這兩個(gè)東方大國(guó)正在經(jīng)歷權(quán)杖的轉(zhuǎn)移，中國(guó)衰落，印度崛起。他們把這個(gè)話題稱之為“龍象之爭(zhēng)”。

當(dāng)然，從印度最近幾年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)看，的確速度很快，且后勁很足；但作為曾經(jīng)的英國(guó)殖民地，印度在獨(dú)立后遺留了非常多的問(wèn)題，有些是基本政治架構(gòu)性的。比如區(qū)域的劃分原則居然是語(yǔ)言和民族，這為印度頻繁的種族沖突埋下了禍根。

相比而言，古代中國(guó)的行政區(qū)劃方法則很有學(xué)問(wèn)，其對(duì)于區(qū)域穩(wěn)定發(fā)展的作用也是非常明顯的，值得印度好好學(xué)習(xí)。

為什么要把漢中劃給陜西

本來(lái)，一國(guó)要想長(zhǎng)久保持統(tǒng)一，其國(guó)內(nèi)行政區(qū)劃分應(yīng)充分考慮區(qū)域制衡原則，即任何一個(gè)一級(jí)行政區(qū)（省、州、邦）企圖分離叛亂時(shí)，中央政府都能從毗鄰地區(qū)方便地扼住其咽喉而實(shí)施鎮(zhèn)壓；任何一個(gè)一級(jí)行政區(qū)分離后都會(huì)在經(jīng)濟(jì)上蒙受重創(chuàng)，難以獨(dú)存。

正如制定法律的基本思路不能是假設(shè)人人都是自律的圣人，而必須著眼于使其不能、不敢作惡；一個(gè)大國(guó)行政區(qū)劃設(shè)置也必須著眼于使任何一個(gè)地區(qū)都不能、不敢尋求分裂。

中國(guó)是全世界唯一擁有五千年不間斷文明史的國(guó)家，也是擁有獨(dú)一無(wú)二數(shù)千年統(tǒng)一傳統(tǒng)的大國(guó)，之所以能夠做到這一點(diǎn)，除了文化傳統(tǒng)和人口優(yōu)勢(shì)之外，關(guān)鍵就在于這方面的制度探索與建設(shè)，并與文化傳統(tǒng)和人口優(yōu)勢(shì)形成了相互促進(jìn)的良性循環(huán)。

經(jīng)過(guò)上千年思想和實(shí)踐探索演變，中國(guó)各省省界劃分相當(dāng)充分地體現(xiàn)了區(qū)域制衡之道，典型如漢中劃歸陜西而非四川。

從地形上講，漢中被秦嶺隔絕在渭河谷地南邊，而更加接近四川盆地。無(wú)論是地理、氣候，還是人文風(fēng)物，漢中都更接近四川盆地，而與關(guān)中平原差異較大，似乎更應(yīng)該劃入四川省。

然而，蜀道艱險(xiǎn)，雄才大略的魏武帝曹操統(tǒng)軍平定漢中張魯，親身領(lǐng)略了褒斜谷道的艱險(xiǎn)之后，幾次評(píng)價(jià)道： “南鄭直為天獄，中斜谷道為五百里石穴耳”； 李白更長(zhǎng)嘆曰：“蜀道難，難于上青天”。

如果將漢中和四川盆地劃入同一省份，一旦四川當(dāng)權(quán)者與北方的中央政權(quán)分離而割據(jù)或?qū)梗涂梢暂p易堵塞蜀道，阻擊來(lái)自北方的軍隊(duì)。自從秦國(guó)將巴蜀納為郡縣以來(lái)，除蜀漢政權(quán)與中原政權(quán)分庭抗禮逐鹿天下之外，四川盆地曾多次發(fā)生企圖裂土分疆的叛亂，先后建立過(guò)成漢、前蜀、后蜀等游離于中原王朝之外的割據(jù)政權(quán)，動(dòng)輒延續(xù)數(shù)十年。

歐陽(yáng)直公則為此總結(jié)出了一條規(guī)律：“天下未亂蜀先亂，天下已治蜀后治”（《蜀警錄》）。

將漢中劃入陜西省之后，一旦四川再度發(fā)生叛亂，中央政府平叛軍隊(duì)由于已經(jīng)掌握了漢中，進(jìn)軍成都平原平叛就會(huì)輕易許多。

同時(shí)，這樣的格局又會(huì)有效地威懾、遏制掌握四川地方政權(quán)者潛在的叛亂割據(jù)意圖。正因?yàn)槿绱耍詮臐h中劃入陜西省后，再未發(fā)生過(guò)四川地方政府主動(dòng)挑起叛亂的事情。

同樣，襄陽(yáng)劃歸湖北而非方言習(xí)俗更相近的河南；徐州劃歸江蘇而非方言風(fēng)俗更相似的山東；明朝時(shí)的南直隸在清朝拆分為江蘇、安徽兩省，且安徽省界距離江蘇省會(huì)南京不遠(yuǎn)……都是基于類似的考慮。不僅如此，普遍運(yùn)用區(qū)域制衡原則劃分國(guó)內(nèi)政區(qū)并長(zhǎng)期有效實(shí)施，還有利于潛移默化地培育國(guó)民高于地方的國(guó)家認(rèn)同，國(guó)民內(nèi)心潛意識(shí)首先認(rèn)為自己是中國(guó)人，然后才是湖北人、湖南人、江蘇人、黑龍江人……自己有權(quán)利也能夠在中國(guó)國(guó)土之內(nèi)四海為家，形成維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的強(qiáng)大心理基礎(chǔ)。

印度教訓(xùn)：語(yǔ)言原則劃省

反觀印度，本來(lái)已經(jīng)從英國(guó)殖民者手里繼承了一套盡量考慮到了區(qū)域制衡之道的國(guó)內(nèi)政區(qū)劃界方案，獨(dú)立后卻因?yàn)閲?guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)而徹底犧牲了上述區(qū)域制衡之道。

客觀說(shuō)來(lái)，英國(guó)人給南亞次大陸帶來(lái)了史無(wú)前例的政治統(tǒng)一，為了保證自己這份最大殖民地資產(chǎn)江山穩(wěn)固，經(jīng)驗(yàn)豐富、老辣的英國(guó)殖民者在劃分印度各省和土邦邊界時(shí)不能不盡量考慮制衡之道，典型如寇松決策1905年分割孟加拉省（盡管后來(lái)在國(guó)大黨和印度社會(huì)壓力下取消了這個(gè)決定）。

然而，還在英國(guó)統(tǒng)治時(shí)期的1920年，國(guó)大黨就將“按語(yǔ)言原則劃省”作為一項(xiàng)重要目標(biāo)寫(xiě)入自己的綱領(lǐng)。盡管印度聯(lián)邦獨(dú)立初期曾經(jīng)力圖保持英治時(shí)期的國(guó)內(nèi)政區(qū)劃分，但國(guó)內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)和動(dòng)亂不久就改變了這一切，今天的印度國(guó)內(nèi)一級(jí)政區(qū)基本上是按照語(yǔ)言原則劃分的，導(dǎo)致印度版圖內(nèi)邦的數(shù)量從獨(dú)立時(shí)的16個(gè)增加到了28個(gè)，另有7個(gè)中央直轄區(qū)。

這樣的國(guó)內(nèi)一級(jí)政區(qū)劃分在平時(shí)就不利于潛移默化地培育國(guó)民高于地方的國(guó)家認(rèn)同，國(guó)民內(nèi)心潛意識(shí)首先認(rèn)為自己是泰米爾納德人、西孟加拉人、旁遮普人、馬哈拉施特拉人，然后才是印度人。

印度獨(dú)立至今尚未出現(xiàn)分疆裂土的大動(dòng)亂，但不等于它的行政體制經(jīng)受得起政治大動(dòng)亂的考驗(yàn)而有效維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一。

當(dāng)初，印度按語(yǔ)言劃分邦界是從安得拉邦打開(kāi)突破口的，此先例一開(kāi)，印度政府就再也無(wú)法遏制按語(yǔ)言原則劃分邦界的壓力，相關(guān)暴力沖突和爭(zhēng)端此起彼伏：

1949年，老國(guó)大黨人波提·斯利馬穆盧（Potti Sriramal）在馬德拉斯泰盧固語(yǔ)地區(qū)掀起運(yùn)動(dòng)，要求建立泰盧固語(yǔ)的安得拉邦。1952年，斯利馬穆盧絕食58天后餓死，在泰盧固語(yǔ)地區(qū)引發(fā)大規(guī)模騷亂，尼赫魯在斯利馬穆盧死后第四天被迫宣布設(shè)立泰盧固語(yǔ)的安得拉邦。

1956年1月，孟買(mǎi)邦內(nèi)操馬拉地語(yǔ)的馬哈拉施特拉居民，不滿與古吉拉特語(yǔ)地區(qū)繼續(xù)在一個(gè)邦內(nèi)，孟買(mǎi)市爆發(fā)騷亂。3月，政府被迫讓步，決定將孟買(mǎi)邦分割為古吉拉特、馬哈拉施特拉兩個(gè)語(yǔ)言邦，隨后又在馬哈拉施特拉居民壓力下決定，將原計(jì)劃作為中央直轄區(qū)的孟買(mǎi)市劃為馬哈拉施特拉邦首府，結(jié)果又在古吉拉特邦引起騷亂。

按語(yǔ)言劃分邦界的最大風(fēng)險(xiǎn)在于，一旦容許較大民族按語(yǔ)言劃分邦界形成他們主導(dǎo)的邦，就無(wú)法阻止這些邦內(nèi)較小民族要求援引同一原則從該邦分立出來(lái)形成新的邦。如此反復(fù)，一個(gè)多民族國(guó)家的國(guó)土劃分必將支離破碎，難以為繼。

在印度的實(shí)踐中，這一連鎖反應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)就暴露無(wú)遺。

馬哈拉施特拉邦設(shè)立后，其內(nèi)部存在的那格-維達(dá)爾巴（Nag-Vidarbha）分離主義運(yùn)動(dòng)就備受激勵(lì)；安得拉邦設(shè)立后，要求分割該邦新設(shè)特侖甘納邦的運(yùn)動(dòng)和暴力沖突隨之興起，其領(lǐng)導(dǎo)人在2009年效仿斯利馬穆盧絕食逼迫聯(lián)邦政府同意正式啟動(dòng)分邦程序；北方、比哈爾等邦內(nèi)部要求設(shè)立新邦的分離主義運(yùn)動(dòng)也水漲船高……

在上述事件中，斯利馬穆盧之輩未嘗不是懷著一種自認(rèn)為“崇高”的目標(biāo)，表現(xiàn)出了熾烈的獻(xiàn)身精神，問(wèn)題是這類做法恰恰暴露出他們潛意識(shí)中地區(qū)認(rèn)同高于印度國(guó)家認(rèn)同。