基于漸進決策模型對農村土地承包經營權確權登記頒證政策的分析

周潔穎

【摘 要】漸進決策模型是一種基于過去的經驗，采用漸進的方式對現行的政策加以修改，從而逐漸實現決策目標的決策過程范式。抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作是近年來中央推進農村集體產權制度改革的重點。本文針對農村土地承包經營權確權登記頒證政策，運用漸進決策模型對其進行分析。農村土地承包經營權確權登記頒證政策的發展與完善體現著漸進決策模型“按部就班”、“漸變調試”和“穩中求變”的三個原則要求。

【關鍵詞】漸進決策模型；農村土地承包經營權；確權登記頒證政策

【Abstract】So-called progressive decision-making model is a decision-making process paradigm，which is based on the past experience，and progressively to realize the objectives through gradual approach to modify the existing policy.In recent years，the central government pushing forward the reform of the rural collective property rights system， the key point is pushing the evolution progress of rural land management rights counterpoising truly registration.This article in view of the policy of land right registration，use the progressive decision-making model to analyze it.The improvement and development of the policy of land right registration reflect the“step-by-step”，“the gradient debugging”and“Stability of change”these three principles of progressive decision-making model requires.

【Key words】Progressive decision-making model；Rural land-contract management right；The policy of land right registration

0 引言

農村土地承包經營權是指農村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利[1]。農村土地承包經營權確權登記是一種物權登記。農村土地承包經營權登記是依據《物權法》、《農村土地承包法》和《土地管理法》等法律的規定，由縣級以上地方人民政府將農戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿上，并頒發土地承包經營權證等證書，以進一步明確農戶對其承包的土地所享有的各項權益[2]。

自20世紀90年代農村土地承包經營權延包三十年以來，由于受到歷史條件的限制，多數地方不同程度地存在著農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題，這既不符合物權保護的要求，又給維護農民土地承包權益、發展現代農業等帶來了諸多不利[3]。農村土地承包經營權確權登記頒證是一項惠及廣大農民群眾的民生工程，對于穩定農村土地承包關系、促進農村土地流轉、推動農村產權制度改革、構建新型農業經營體系及維護農村的和諧與穩定均具有重要意義[4]。

抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作是近年來中央推進農村集體產權制度改革的重點，也是當前農村工作的一項緊迫任務。自2008年中央1號文件首次提出“加快建立土地承包經營權登記制度”，到2013年提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”，再到2016年明確提出“到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證”，中央與地方穩步擴大試點范圍，不斷推進確權登記頒證工作的開展。根據農業部的統計，目前全國先后有2215個縣（市、區、旗）開展了試點工作，涉及1.9萬個鄉鎮，30.2萬個村，完成確權登記面積2.6億畝[5]。

漸進決策模型由林德布洛姆提出，是公共政策分析的理論模型之一。農村土地承包經營權確權登記頒證政策的發展與完善體現著漸進決策模型的特點。

1 漸進決策模型

1.1 漸進決策模型的含義

漸進決策模型是由美國著名的政治學家、政策科學家林德布洛姆（C.E.Lindblom）提出的。漸進決策，是指決策者決策時在既有的合法政策、經驗的基礎上，采用漸進的方式對現行政策加以修改，通過一系列修正調試，在社會穩定的前提下，逐漸實現決策目標[6]。即林德布洛姆把政策制定看作是對過去的政策加以修正和補充完善的漸進的過程。

1.2 漸進決策模型的原則

1.2.1 按部就班原則

政策制定要基于現行政策；決策過程是決策者以過去的經驗為基礎，對現行政策進行相應的修改與完善，強調決策過程的連續性。

1.2.2 漸變調試原則

決策者應注重對現行政策缺陷的研究，要針對其存在的問題作出相應的調整，突出對現行政策的補充與完善，彌補其不足。同時，林德布洛姆還強調決策目標與實施方案之間要相互調適，注重反饋調節以適應環境的不斷變化。漸進決策對現實的變革是通過逐步的積累而實現根本的改革。

1.2.3 穩中求變原則

政策上不可大起大落，否則會危害社會穩定。為了保證決策過程穩定性、決策效果科學性，必須在保持穩定的前提下，在一定時期內，通過一系列小變的積累最終達到大變，即達成既定決策目標[7]。

漸進的過程是一個不斷學習和實踐、反饋與調整的過程，有利于避免因決策嚴重失誤所導致的持久性的后果。

2 從漸進決策模型角度進行政策分析

一個成熟的決策不是一蹴而就的，往往需要一定時期內反復的實踐和總結。決策者根據不同時期、不同形勢的需要不斷補充，通過先行先試的方法來不斷完善。農村土地承包經營權確權登記頒證政策符合漸進決策模型的三個原則要求。

2.1 政策發展體現著“按部就班”原則

農村土地承包經營權確權登記頒證政策是決策者基于過去的經驗不斷修改和完善的，決策過程具有連續性。

2008年中央1號文件首次提出“加快建立土地承包經營權登記制度”；2009年、2010年和2012 年的中央1號文件都分別對開展農村土地承包經營權登記試點工作作出了具體部署；2013年中央1號文件提出“用5年時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作”；2014年中央1號文件提出“切實加強組織領導，抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作”；2015年中央1號文件再次強調“抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”；2016年中央1號文件明確提出“到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證，堅持確權確地為主。從嚴掌握確權確股不確地的范圍，堅持農地農用。對農村土地已經承包到戶的，都要確權到戶到地”?？梢姡瑥?008年到2016年的中央1號文件，對于農村土地承包經營權確權登記頒證政策的提出體現著“按部就班”的原則，各年政策都是在前年政策的基礎上加以修改和完善所提出的。

同時，各年的中央1號文件都遵循著“堅持穩定土地承包關系”的基本原則。開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是對現有土地承包關系的進一步完善，不是推倒重來或打亂重分，不能借機調整或非法收回農戶承包地，要以二輪土地承包合同、臺賬、證書和依法確立的承包關系為依據，確認承包地歸屬。

國家通過對農村土地承包經營權確權登記頒證政策的不斷改進，以推動農村土地承包經營權確權登記頒證工作的順利開展。

2.2 政策發展體現著“漸變調試”原則

國家對于農村土地承包經營權確權登記頒證政策是通過對現實變革的不斷積累而實現根本的改革。

2013年中央1號文件提出用5年時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作；2014年中央開始推進試點工作，選擇山東、四川、安徽3個省和其他省區市的27個縣進行了整體試點；2015年中央1號文件相比于2014年，農村土地承包經營權的確權范圍有了改動，從嚴掌握確權確股不確地的范圍，并進一步擴大試點范圍，選擇2個省開展整省試點，其他省份則至少選擇1個整縣開展試點；2016年遵循了2015年的政策確權要求，并進行了進一步的完善和擴大試點范圍，還明確提出到2020年基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。但這和2013年的目標是相沖突的，說明了從2014年開始的農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作的開展并不如想象中的那么簡單，但是中央正視問題并努力解決問題，對農村土地承包經營權確權登記頒證工作的順利完成持有樂觀態度。

從2013年到2016年的政策變化體現著“漸變調試”的原則，政策的改動絕非隨意之舉，是根據試點工作開展過程中遇到的困難和存在的問題，決策目標與實施方案之間不斷相互調適的結果。

在過去幾年試點工作的推進過程中發現，有的地方面臨著土地在規模流轉后被整理集中，導致地形變更、無法確地的難題。中央為了解決這一問題，允許地方在不能確地的情況下，采取確股的方式進行替代。然而個別地方在明明可以確地的情況下選擇了確股，能實測的土地不實測，原本能劃分清晰的地界也被模糊，這樣一來農民的土地權益就受到了直接的傷害。所以，在2015年中央一號文件中明確表示，“總體確地到戶”，并且特別強調“從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。政策的變動是目標與方案不斷調試的結果，在不斷發展完善。

2.3 政策發展體現著“穩中求變”原則

國家對于農村土地承包經營權確權登記頒證政策的提出，沒有大起大落，并將農村土地確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政予以補助，從而支持農村土地確權登記頒證工作的穩步開展。

2013年到2016年中央1號文件都明確提出“抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作”，并將確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。2009年、2010年和2012 年的中央1號文件都分別對試點工作的開展作出了具體部署，并從2014年開始穩步擴大農村土地承包經營權登記試點范圍?？梢钥闯?，從2008年到2016年的政策是穩步推出的。但是，2015年的政策相比于2014年，農村土地承包經營權確權要求提高，總體上要確地到戶，確權確股不確地的范圍從嚴掌握。2016年則遵循了2015年的政策確權要求，并且進行了進一步的完善。

同時，各年的中央1號文件都遵循“堅持進度服從質量”的基本原則。農村土地承包經營權確權登記頒證工作必須做細做實，確保質量，要因地制宜，統籌安排資源，科學把握進度，分期分批，積極穩妥推進。

可以看出，農村土地承包經營權確權登記頒證政策在內容上沒有大起大落，在保持穩定的前提下，進行了一系列的小變，體現了決策過程的穩定性和決策效果的科學性，最終會達到大變，完成全國范圍內的農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

3 結論

農村土地承包經營權確權登記頒證政策的提出體現著漸進決策模型“按部就班”、“漸變調試”和“穩中求變”三個原則要求，是根據不同時期、不同形勢的需要而不斷補充的，是通過先行先試來不斷完善的。國家政策的變動對農村土地承包經營權確權登記頒證工作的開展會造成重大的影響。農村土地承包經營權確權登記頒證工作在全國范圍內的開展和順利完成還需要更加完善的政策支持及中央和地方政府、市縣主管部門和農民等各主體的共同努力。

【參考文獻】

[1]陳秀萍，湯稹.農村土地承包經營權確權登記制度探析——以安徽省銅陵縣為例[J].山西農業科學，2015，43（11）：1531-1535.

[2]國土資源部，財政部，農業部.關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知[J].國土資源通訊，2011（5）：21-22.

[3]尚旭東.農村土地承包經營權確權登記頒證：快速推進的“近憂”與“遠慮”[J].農業經濟，2016（1）：80-83.

[4]胡曉濤.農村土地承包經營權確權登記面臨的困境與對策[J].南都學壇（人文社會科學學報），2014，34（06）：86-88.

[5]張曉山.關于農村土地承包經營權確權登記頒證的幾個問題[J].上海國土資源，2015，36（4）：1-4.

[6]文正建.基于漸進決策模型理論的高校畢業生參軍入伍政策研究[J].理論前沿，2013（20）：3-7.

[7]張婧.基于漸進決策模型對新能源汽車補貼政策的分析[J].中國集體經濟，2014（12）：63.

[責任編輯：湯靜]