實行消耗總量和強度雙控確保水資源節約高效利用

水利部發展研究中心副主任、研究員　王冠軍

實行消耗總量和強度雙控確保水資源節約高效利用

水利部發展研究中心副主任、研究員王冠軍

黨的十八屆五中全會部署實行水資源消耗總量和強度雙控行動，這是應對水資源約束趨緊、從根本上扭轉生態環境惡化趨勢的戰略舉措，也是有效解決水資源短缺和浪費并存頑疾的對癥良方，對今后一個時期強化水資源管理提出了新的更高要求。

一、實行資源消耗總量和強度雙控，是破解資源短缺、提高使用效率的通行做法

全球超過70%的國家都制定了能效目標和具體的政策措施，實行總量和強度雙控。歐盟《2011年能效計劃》指出，能效問題處于歐盟2020年戰略的核心位置，降低能源使用強度、控制消耗總量是增強能源供應安全性、減少溫室氣體排放和其他污染物最具成本效益的方式。德國鼓勵使用傳統礦物能源發電的企業不斷開發、使用新的發電技術，如高壓煤波動焚燒技術、煤炭氣化技術等，從而使其傳統礦物能源的平均有效利用率從1999年的39%提高至目前的45%，并計劃于2020年進一步提高到55%。通過采取總量和強度雙控措施，羅馬尼亞、保加利亞、匈牙利、波蘭等國家實現了能源效率提高與能源消耗總量同步下降。

我國在能源消耗、建設用地等方面探索了總量和強度雙控措施。能源消耗控制方面，“十一五”規劃首次把單位國內生產總值能源消耗強度作為約束性指標，提出2010年單位GDP能耗比2005年降低20%。“十二五”規劃提出合理控制能源消費總量，并提出2015年單位GDP能耗比2010年降低16%，并提出“合理控制能源消費總量”。北京、浙江等地在全國率先建立能源消費強度和能源消費總量雙控機制。建設用地控制方面，2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出，建設用地要嚴格控制增量，積極盤活存量，把節約用地放在首位。2008年《國務院關于促進節約集約用地的通知》要求，強化土地利用總體規劃的整體控制作用，制定單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法。2012年《國土資源部關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》明確，實行建設用地總量控制，實行城鄉統一的建設用地指標控制。

二、實行水資源消耗總量和強度雙控，是應對我國水資源問題的根本舉措

人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情，洪澇災害頻繁、水資源嚴重短缺、水生態環境脆弱等特點，決定了我國是世界上治水任務最為繁重、治水難度最大的國家之一。黨中央、國務院高度重視水資源工作，針對嚴峻的水資源形勢，2011年中央1號文件明確提出實行最嚴格的水資源管理制度的戰略決策，2012年國務院出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確實行用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污等“三條紅線”管理，對實行最嚴格水資源管理制度工作進行全面部署和具體安排。

近年，我國水資源節約、保護、管理工作取得長足進展，基本構建了覆蓋省、市、縣三級行政區的水資源管理控制指標體系，用水總量得到基本控制，用水效率不斷提高，水安全保障能力進一步提升。但隨著工業化、城鎮化快速推進和全球氣候變化影響加劇，我國用水需求持續增長，水資源供需矛盾日益突出，水資源短缺成為經濟社會可持續發展的重要制約因素。與此同時，水資源開發利用方式粗放、用水浪費等問題尚未得到根本解決，進一步加大了水資源短缺壓力。實行水資源消耗總量和強度雙控，既能節約水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經濟發展方式轉變，提高我國經濟發展綠色水平，是推進生態文明建設、有效應對水資源短缺和浪費雙重壓力、解決水資源約束趨緊的根本舉措。

三、實行水資源消耗總量和強度雙控，應更加突出針對性、可操作性和有效性

近年，國家出臺的一系列水資源管理政策措施成效顯著。實行水資源消耗總量和強度雙控行動，應細化控制目標，完善落實措施，強化水資源剛性約束，進一步推進最嚴格水資源管理制度落實。一是界定相關概念內涵，突出可操作性。狹義上講，水資源消耗是指使用過程中消耗掉的量，可表示為：水資源消耗量=用水量-退水量-損失量，在上述變量中用水量可通過計量監測設施直接觀測得到，其他變量直接觀測均存在困難。從可操作性和科學性的角度，以用水指標替代水資源消耗，實行用水總量控制更為簡便可行。二是聚焦水短缺和水浪費，突出針對性。緊緊圍繞嚴控用水總量、嚴管用水強度，強化水資源承載能力剛性約束，全面推進農業、工業、服務業和城鎮生活節水，目標措施應與“十三五”規劃、實行最嚴格水資源管理制度、水污染防治行動計劃等有機銜接協調，重點體現可達性，目標實現只能提前不能推后，工作力度只能增強不能減弱。三是強化責任落實，突出有效性。實行水資源消耗總量和強度雙控行動涉及中央與地方不同層級政府，涉及水利、發改、環保、農業、住建等多個部門，應厘清政府與市場的關系，分清主體責任和監管責任，構建政府主導、多方參與、協調落實的良好局面，相關責任只能強化不能削弱。■