雙控也得兩手抓

中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員　賈紹鳳

雙控也得兩手抓

中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員賈紹鳳

2016年3月17日，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》全文正式發(fā)布，明確提出堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先，樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，為“十三五”期間的水資源管理指明了正確方向，提出了具體任務(wù)。

一、通過落實(shí)“三條紅線”制度來推進(jìn)水資源雙控行動(dòng)

“十三五”規(guī)劃提出的水資源雙控行動(dòng)，實(shí)際上是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的水資源“三條紅線”制度的延續(xù)。只要落實(shí)好“三條紅線”制度，水資源雙控行動(dòng)就能落到實(shí)處。

二、必須強(qiáng)化用水統(tǒng)計(jì)才能落實(shí)水資源雙控行動(dòng)

要把“三條紅線”、雙控行動(dòng)落到實(shí)處，必須加強(qiáng)用水監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，提高用水統(tǒng)計(jì)的技術(shù)水平，保證用水?dāng)?shù)據(jù)的客觀性、可靠性、準(zhǔn)確性。如果監(jiān)測(cè)體系不到位，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不扎實(shí)，考核指標(biāo)都靠人為主觀估計(jì)，“三條紅線”的考核就可能變成數(shù)字游戲，就可能由不可碰觸的紅燈變成了任意通行的綠燈，雙控行動(dòng)就可能落空。原則上應(yīng)做到每一個(gè)單獨(dú)繳費(fèi)的用水戶的用水都應(yīng)該有計(jì)量設(shè)施。按此標(biāo)準(zhǔn)，目前的監(jiān)測(cè)設(shè)施覆蓋率還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求。

三、雙控行動(dòng)應(yīng)因地制宜

控制用水總量，控制用水強(qiáng)度，提高用水效率，制定用水總量控制指標(biāo)和用水定額，要因地制宜。我國(guó)國(guó)土這么大，各地條件千差萬(wàn)別，考核指標(biāo)不可一刀切，而必須考慮各地不同的具體情況。在水資源豐富的地區(qū)，應(yīng)從節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本的意義來開展節(jié)水，不要為了節(jié)水而節(jié)水，因?yàn)橐坏┕?jié)水的投資大于節(jié)水所減少的用水成本（包括外部生態(tài)成本在內(nèi)的全部成本），節(jié)水就是不值得的。而在北方缺水地區(qū)，必須嚴(yán)格控制用水總量，提高用水效率。

四、雙控行動(dòng)需要發(fā)揮我國(guó)的體制優(yōu)勢(shì)

我國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)是強(qiáng)有力的自上而下的動(dòng)員能力、組織能力，通過中央的集中決策、自上而下的逐級(jí)動(dòng)員和任務(wù)分解，可以快速推動(dòng)政策的執(zhí)行并見效。雙控行動(dòng)可以充分發(fā)揮我國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)，具體而言，充分發(fā)揮中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視水資源安全的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮各級(jí)政府的動(dòng)員和組織優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮水行政主管部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，層層落實(shí)“三條紅線”、雙控行動(dòng)責(zé)任制，分解和落實(shí)考核指標(biāo)，定期考核，獎(jiǎng)勤罰懶，必有效果。

五、雙控行動(dòng)需要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用

高度集中的行政主導(dǎo)治理模式也有明顯弱點(diǎn)：一是集中統(tǒng)一決策可能忽略了各地情況的千差萬(wàn)別，削弱了政策的針對(duì)性；二是從中央及其部委到省、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至最基層的村社或居委會(huì)，上傳下達(dá)的層級(jí)很多，容易形成信息損耗，導(dǎo)致政策的選擇性執(zhí)行，所謂“上有政策，下有對(duì)策”。因此為了更好地落實(shí)雙控行動(dòng)，除了發(fā)揮行政體制的優(yōu)勢(shì)之外，還必須發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

雙控指標(biāo)最終要落實(shí)到基層，或者說必須依靠基層來落實(shí)，因此調(diào)動(dòng)和發(fā)揮基層的積極主動(dòng)性非常重要。其中最主要的就是通過市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)動(dòng)基層落實(shí)雙控行動(dòng)的積極性。

發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在雙控行動(dòng)中的作用，實(shí)質(zhì)是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中的作用。不論是用水總量還是用水強(qiáng)度的選擇，其實(shí)質(zhì)都是資源配置決策。

水資源市場(chǎng)配置機(jī)制主要包括三個(gè)方面：

一是水價(jià)機(jī)制。通過理順?biāo)畠r(jià)機(jī)制，使水價(jià)反映水資源的價(jià)值，而且隨著水資源稀缺程度不斷提高水價(jià)，利用價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)水資源的配置，使承擔(dān)不了水資源真實(shí)價(jià)值水價(jià)的用戶退出水市場(chǎng)（或者轉(zhuǎn)移到水價(jià)比較低的地區(qū)，或者轉(zhuǎn)為其他可以承擔(dān)水價(jià)成本的產(chǎn)業(yè)），可以承擔(dān)水價(jià)的用戶進(jìn)入水市場(chǎng)，其效果就是水資源不斷從低效用戶手中向高效用戶手中轉(zhuǎn)移，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。目前我國(guó)水價(jià)仍普遍低于供水成本。只有進(jìn)一步提高水價(jià)，才能推動(dòng)民間節(jié)水的積極性。

二是水權(quán)交易機(jī)制。前提是先把水權(quán)（水資源使用權(quán)）按公平合理的原則分配給基層用戶（基層政府、灌區(qū)、村、農(nóng)戶等），并允許基層用戶在一定規(guī)則下交易水權(quán)。在水權(quán)市場(chǎng)發(fā)育起來后，會(huì)形成水權(quán)定價(jià)機(jī)制。水權(quán)擁有者會(huì)比較其用水的效益和出賣水權(quán)的效益，如果自己用水的效益低于出賣水權(quán)的效益，就可能出賣水權(quán)；而對(duì)于潛在的水權(quán)購(gòu)買者，也要比較其用水的效益和購(gòu)買水權(quán)的成本，如果效益大于成本，就可能選擇購(gòu)買水權(quán)。其結(jié)果也是水資源從低效用水者手中不斷向高效用水者轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的水資源高效配置。近兩年水利部正在進(jìn)行水權(quán)交易試點(diǎn)，從原來的地市內(nèi)部交易擴(kuò)展到跨地市、跨流域交易，有很大的進(jìn)步。但目前的水權(quán)交易實(shí)際上是取水許可交易，而不是產(chǎn)權(quán)意義上的水權(quán)交易，只是一種不完整的水權(quán)交易，可以進(jìn)一步在缺水地區(qū)探索產(chǎn)權(quán)意義上的用戶水權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)意義上的水權(quán)，不像取水許可那樣，有效期很短，而且隨著節(jié)水水平提高面臨被縮減的風(fēng)險(xiǎn)，而是只要不違反相關(guān)法律規(guī)定就可以長(zhǎng)期擁有、自由處置。

其他水資源優(yōu)化配置的（準(zhǔn)）市場(chǎng)機(jī)制，包括排污權(quán)交易市場(chǎng)、水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。對(duì)排污的限制會(huì)反過來促進(jìn)減少用水，提高用水效率。實(shí)際上發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)用水減少，跟實(shí)施嚴(yán)格的排污限制制度密切相關(guān)。促進(jìn)退稻改旱、與水質(zhì)掛鉤的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，也有助于水資源優(yōu)化配置。■