理清概念，確保水資源消耗總量和強度雙控行動有效實施

中國水利水電科學研究院教授級高級工程師　甘　泓

理清概念，確保水資源消耗總量和強度雙控行動有效實施

中國水利水電科學研究院教授級高級工程師甘泓

我國“十三五”規劃綱要提出要對水資源消耗實行總量和強度雙控行動，國家發改委等九部委也及時發布了《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》，明確了水資源消耗的管控指標。以水資源用水總量控制為目標，加強水資源消耗總量控制，成為當前加強水資源管理工作又一個新的切入點。鑒于此，有必要對水資源消耗總量的基本概念和內涵加以梳理，使水資源消耗總量和強度雙控行動既不因水量關系復雜而難以實施，也不因概念把握不準而走偏。

一、關于水資源取供用耗排過程

眾所周知，人類社會通過工程措施對水資源的利用過程可表述為經濟體中的水資源運移轉換過程，這一過程可分幾個環節對水量加以掌握和控制，即從江河湖庫及地下的提取環節，由水管理單位對各類用水戶進行分配的供給環節，用水戶獲得水量后的使用環節，用水戶在使用過程中的消耗環節，以及用水戶使用后的處理回用與排放環節。這些環節總體上可簡稱為水資源的取供用耗排過程。針對各個環節的水量全面進行監測計量、統計核算、監督控制、制度約束是水資源管理的重要內容，加強各環節的監控也是未來提高水資源管理效率的必然選擇。如圖1左側柱狀圖所示，在水資源利用各環節中，存在著水量的遞推轉換關系，每次轉換都會產生水量折減或水量損失，最終形成的總水量組成如圖1右側餅狀圖所示。當然，基于水資源管理手段的差異及水資源取供用耗排過程自身的特點，部分環節之間的界限并不清晰。一方面是由于一些損失水量有時可忽略不計，如水庫、灌區的取水與供水，灌溉的供水與用水，城市水廠的供水與用水等。另一方面也是為了統計工作上的便利可行而人為加以簡化合并。我國水資源公報編制規程中將用水的損失水量計入用水量中，使得區域總供水量等于總用水量，避免了因分析用水損失水量帶來的不必要麻煩，突出了供水的水源分類指標和用水的行業用水分類指標，提高了可操作性。

圖1　水資源取供用耗排過程水量變化及總水量組成示意圖

目前，我國現行水資源管理制度在提取環節、供給環節、使用環節、消耗環節、排放環節都有不同程度的監控和管理措施，除水資源消耗環節外，取水許可及水資源論證制度、水資源監控能力建設工程、供水管理、用水量統計調查及總量控制、廢污水排放許可及監控等都有相應的管理措施，在各個環節進行了較為系統、嚴格的監督和控制，使水資源的開發、利用、節約、保護能夠得到合理、有序的推進。

二、關于水資源消耗總量

這里的水資源消耗總量可以理解為《水資源術語》中的用水消耗量，即“在輸水、用水過程中消耗掉而不能回歸至地表水體和地下含水層的水量”，而不包括非用水消耗量。有兩種界定方式，一種是以水資源消耗環節的總消耗水量與取、供、用三個環節的損失水量之和作為水資源消耗總量，反映經濟體從環境獲取水量后到真正使用過程中所有損失和消耗的水量，是一種廣義的水資源消耗。其中，取水損失、供水損失和用水損失，可分別定義為從環境提取過程的損失、從取水水源到供水設施及加工過程的損失、從供水設施到用水戶之間的損失。另一種則僅包括消耗環節中的消耗水量，即最終消耗于人們生活、經濟生產和生態維持的水量?？杀硎緸椋合牧浚接盟浚欧帕俊Ｆ渲?，用水量應為扣除用水損失之后的水量，而我國水資源公報中的用水量包括了用水損失水量。在水資源消耗總量中，包括凈消耗水量和消耗損失水量。凈消耗水量是人類生存、經濟生產、生態系統維持所需水量，這部分水量一般難以降低，但在不同區域、不同產業也存在削減的空間；而消耗損失水量是用水戶在使用過程中的損失，是由于節水意識薄弱、節水技術水平較低、消耗損失難以控制所產生的水量，應該加強控制。

水資源消耗量是反映區域水資源開發利用程度和效率最為有效的指標，我國水資源公報編制規程給出的估算方法是：在用水統計、典型調查和專項試驗等工作的基礎上，按照用戶分類和耗水率（耗水量占用水量的百分比）的差異進行歸類估算。一般認為，當用水總量一定的條件下，可通過提高用水重復利用率、壓縮用水過程中的消耗損失、降低廢污水排放率等途徑，提高水資源的利用效率；或設法降低水資源消耗水量（包括凈消耗和消耗損失）以減少用水總量。與用水量不同，消耗量在直接監測計量上尚無現實可用的解決方案。

世界銀行提出的ET（蒸騰蒸發量）管理概念，正是針對水資源消耗總量而采用的分析技術和提出的管理措施。我國在全球環境基金和世界銀行的資助下，正在積極推動水資源消耗重要標志性指標ET的技術探討與政策制度的研究，并取得了可喜的成果，也期待能夠早日直接用于水資源管理實踐。謝森傳教授（2010）曾質疑水資源ET管理的可行性，也說明ET技術在水資源管理上的應用仍然是任重道遠。

三、關于水資源消耗總量控制

我國最嚴格水資源管理制度建立了“三條紅線”控制目標，其中“用水總量控制紅線”正是基于上述用水環節制定的各地區各行業用水量上限值。國家發改委的指南明確了水資源消耗總量和強度雙控行動是以用水總量為控制目標，符合國務院頒布的《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》中明確的監控對象。水資源取供用耗排各環節的水量均應以此目標為基礎，強化水資源約束性指標管理，除對用水總量的監測統計、管理控制外，其他各環節的相關措施也是必不可少的，從而形成“一個目標、多種手段”的管理控制合力。但是，基于目前水資源管理及相關信息的統計核算制度，直接對水資源消耗總量的監控缺少可靠的信息基礎、有效的技術方法和可行的制度保障等，難以直接對水資源消耗量進行監控，其在監測計量與統計核算上仍缺少科學依據和技術手段，成為水資源管理中的短板。

然而，在行政管理層面上，無論如何理解和界定水資源消耗總量，其分析計算方法應是統一的、固定的和連續的。在制定實施方案時，應充分了解和認識到水資源消耗總量與取水總量、供水總量、用水總量在概念上存在的差異，建立水資源消耗總量與用水總量之間的數量關系。既要厘清兩者之間的關系與差別，也要避免糾纏于概念和方法的異同；既要在理論上開展技術方法的研究探討，也需在方法上提出切實可行的實施步驟，以使水資源消耗總量和強度雙控行動得以有效實施。

當前，我國水資源管理正在面臨前所未有的挑戰，無論是中央決策部門從生態文明建設戰略高度提出的工作任務，還是水資源問題愈加突出所產生的“逼迫”效應，水資源精細化管理已經提到議事日程上。水資源消耗基礎信息的統計核算是水資源取供用耗排過程中唯一缺少監測計量手段的環節，是提高水資源管理效率的短板。在水資源管理工作中，最嚴格水資源管理制度需要對分行業的水資源用水總量進行全面合理的統計分析，水資源消耗總量和強度雙控行動需要建立水資源消耗總量與用水總量的數量關系，水資源資產負債表編制直接建立水資源取水總量和排放總量與環境中的水資源資產之間的聯系，以及縣域水資源承載能力監測預警及評價、水效領跑者行動、節水合同管理、水權制度建設、水資源資產確權、地下水壓采計劃等實質性管理措施及制度建設，都提出了對水資源取供用耗排過程各個環節的基礎信息要求。因此，水資源管理面臨的挑戰也是提升水資源管理水平的良好時機，需要在現有工作的基礎上，進一步提高基礎信息的獲取能力和途徑，加強水資源消耗環節的科學研究、技術應用及試點試驗，彌補對水資源消耗環節中的監測計量與統計核算的不足，促進水資源消耗總量和強度雙控行動的有效實施。■