樹立底線思維強化水資源“三條紅線”控制指標剛性約束

水利部淮河水利委員會副主任、教授級高級工程師　顧　洪

樹立底線思維強化水資源“三條紅線”控制指標剛性約束

水利部淮河水利委員會副主任、教授級高級工程師顧洪

水資源是基礎性的自然資源和重要的戰(zhàn)略資源，是生態(tài)與環(huán)境的重要控制性要素。水資源短缺是我國的基本國情，實施水資源消耗總量和強度雙控行動，是進一步落實最嚴格水資源管理制度，促進水資源合理開發(fā)、有效利用和嚴格保護，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一項硬措施。

一、淮河流域?qū)嵤┧Y源雙控行動的必要性

淮河流域水資源短缺，供需矛盾突出?；春恿饔蚨嗄昶骄Y源總量為799億m3，僅占全國水資源總量的3%，人均、畝均水資源量大約是全國平均水平的1/5、1/4。水資源時空分布不均，與生產(chǎn)力布局不相匹配，加劇了水資源供需矛盾；局部地區(qū)缺水嚴重、水資源過度開發(fā)、超計劃取用水，超出當?shù)厮Y源承載能力。隨著流域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，淮河流域用水總量日益增加，水資源短缺已成為制約流域經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸之一。近20年來，流域水資源總量呈減少趨勢，使原已十分緊張的水資源供需形勢更加嚴峻。因此，必須采取有效措施，加強流域水資源管理，嚴格控制水資源消耗總量，實現(xiàn)流域水資源可持續(xù)利用。

淮河流域水資源利用效率不高。隨著節(jié)水型社會建設的不斷推進，經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整、技術創(chuàng)新和節(jié)水灌溉技術的推廣應用，水資源利用效率有所提高，但與國際先進水平相比，用水效率和效益總體上仍然不高且地區(qū)差異較大，用水方式粗放、用水浪費等問題依然突出。在工業(yè)用水方面，水的重復利用率偏低，萬元工業(yè)增加值用水量是發(fā)達國家的幾倍；在農(nóng)業(yè)用水方面，渠系完好率低，工程配套差，水的利用效率不高，灌溉水利用有效系數(shù)較低；在生活用水方面，節(jié)水器具采用率偏低。因此，必須大力推進流域節(jié)水型社會建設，進一步提高用水效率，加強用水定額管理，嚴格控制水資源消耗強度。

二、淮河流域水資源消耗雙控目標

水資源消耗管控是戰(zhàn)略性資源消耗管控的一部分，包括水資源消耗總量控制和水資源消耗強度控制兩個方面。水資源消耗總量控制即用水總量控制，是從用水總量上對水資源開發(fā)利用進行宏觀調(diào)控，它是水資源管控的關鍵指標。水資源消耗強度控制即用水效率控制，是用水環(huán)節(jié)及用水過程的控制，用水效率控制指標有萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等。

根據(jù)淮河流域綜合規(guī)劃，到2020年，淮河流域水資源消耗雙控目標是：在用水總量控制方面，淮河流域（含山東半島）年用水總量控制在700.8億m3以內(nèi)；在用水效率控制方面，淮河流域萬元工業(yè)增加值用水量降到40m3以下，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量降到105m3以下，新增節(jié)水灌溉面積100萬hm2，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達到0.57。

未來隨著淮河流域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化的加快推進，淮河流域用水需求呈剛性增長，水資源面臨的形勢將更加嚴峻。因此，必須樹立底線思維，強化水資源“三條紅線”控制指標剛性約束，實施水資源消耗總量和強度雙控行動，切實加強水資源節(jié)約保護，以水資源可持續(xù)利用支撐淮河流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

三、實現(xiàn)水資源雙控行動目標的主要途徑

建立水資源承載能力評估和預警機制。管住總量，首先要對河流水系水資源承載能力知根知底，要進行科學的評估，并建立完善和有效的監(jiān)測預警機制，這是實施用水總量控制的重要基礎工作，也是對水資源是否超載的科學判斷，分區(qū)域?qū)嵤┍匾芸氐幕疽罁?jù)。未來3年，要以縣域為單元，完成水資源承載能力的核算工作，評價水資源承載狀況，根據(jù)不同區(qū)域水資源條件和水資源承載能力，明確水資源開發(fā)利用上限，切實體現(xiàn)水資源承載能力剛性約束，促進水資源與人口經(jīng)濟均衡協(xié)調(diào)發(fā)展；構建水資源承載能力動態(tài)評價與預警平臺，建立水資源承載能力動態(tài)監(jiān)測預警機制，對水資源承載負荷超過或接近承載能力的地區(qū)，實行預警提醒和限制性措施。按照這一要求，淮委和流域各省分別開展流域?qū)用婧褪〖墝用娴乃Y源承載能力監(jiān)測預警機制建設，并會同相關省組織開展試點工作。

嚴格規(guī)劃和建設項目水資源論證。管住總量，還要做好區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域水資源條件的協(xié)調(diào)，開展規(guī)劃水資源論證是一項迫在眉睫的重要工作。對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和重大產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等進行規(guī)劃水資源論證，確保相關規(guī)劃與區(qū)域水資源條件相適應，建立與紅線管控相適應的準入制度，是強化用水總量控制管理的重要措施。在此基礎上，還要進一步加強建設項目水資源論證工作，特別要對高耗水、高污染項目進行嚴格論證，慎重許可。流域內(nèi)批準取水的總水量不得超過本流域水資源可利用量，行政區(qū)域內(nèi)批準取水的總水量不得超過流域管理機構或者上一級水行政主管部門下達的可供本行政區(qū)域取用的水量。區(qū)域內(nèi)取用水總量達到或超過年度用水控制指標的，有管轄權的水行政主管部門應當暫停審批該區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴建項目取水許可；取用水總量接近用水總量控制指標的，有管轄權的水行政主管部門應當限制審批該區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴建項目。

地下水資源是水資源的重要組成部分，對地下水開發(fā)利用實行總量控制也是實施水資源消耗管控的重要方面。在流域內(nèi)嚴重缺水以及地下水超采地區(qū)，要設定地下水超采總量目標，實行地下水取水總量控制，并逐步推進地下水水位控制。在地下水超采區(qū)，應采取置換水源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構、實施節(jié)水灌溉等綜合措施，推進地下水壓采，盡快還清地下水“欠賬”，實現(xiàn)采補平衡。

完善流域用水定額標準體系。用水定額是核算行政區(qū)域或用水戶用水效率與效益的指標，是衡量用水戶用水水平、挖掘節(jié)水潛力、考核節(jié)水成效的科學依據(jù)。加強用水定額管理是水資源消耗強度控制的主要措施。落實“節(jié)水優(yōu)先”方針，強化用水定額管理，切實將用水定額管理落實到開展水資源論證、取水許可、計劃用水、節(jié)水評價考核等水資源管理工作中去。鼓勵企業(yè)內(nèi)部按照先進用水定額進行考核管理，通過采用先進的用水定額指標，抑制不合理的用水需求，有效控制用水總量增長。

流域機構應按照水利部有關要求，結(jié)合流域各省用水定額修訂周期，定期對流域相關省的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)以及城鎮(zhèn)生活等行業(yè)用水定額進行全面評估，深入分析用水定額的覆蓋性、合理性、實用性、先進性，通過評估及時發(fā)現(xiàn)用水定額在制定和執(zhí)行過程中存在的問題，并在評估的基礎上提出各省用水定額修訂和完善的意見。流域各省應根據(jù)用水效率控制紅線確定的目標，以高耗水行業(yè)為重點，及時制定、修訂、完善本行政區(qū)域內(nèi)各行業(yè)用水定額。

水資源是經(jīng)濟發(fā)展的約束性、先導性、控制性要素，要從根本上更新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變用水方式，讓水資源消耗總量和強度雙控目標成為硬約束，形成對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的倒逼機制，成為新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展的動力源。■