精細管理促雙控量質并重保供水

水利部太湖流域管理局副局長、教授級高級工程師　吳浩云

精細管理促雙控量質并重保供水

水利部太湖流域管理局副局長、教授級高級工程師吳浩云

實行水資源消耗總量和強度雙控行動是黨的十八屆五中全會作出的重大決策部署。如何做好水資源消耗總量和強度雙控行動，促進流域經濟社會的可持續發展，是當前水資源管理領域的重點和熱點問題。太湖流域地處江南水鄉，本地水資源嚴重短缺，水質型缺水和局部工程型缺水問題常年存在，主要靠北引長江及上下游重復取用滿足用水需求，飲用水安全問題尚未得到根本解決。實行水資源消耗總量和強度雙控行動，促進流域節水減排、減污，全面保障流域供水安全特別是飲用水安全，具有十分重要的意義。

一、太湖流域水資源消耗總量和強度雙控現狀

近年，水利部太湖流域管理局（以下簡稱太湖局）會同流域各省（直轄市）從實際出發，以太湖流域及東南諸河水資源綜合規劃、太湖流域水環境綜合治理總體方案、千島湖及新安江上游流域水資源與生態環境保護綜合規劃為基礎，兼顧未來發展需求，不斷推進流域和區域水資源管理紅線指標體系建設。2012年，太湖局會同流域省（直轄市）先后完成太湖流域用水總量和用水效率控制指標的省（直轄市）分解、協調和政府確認；而后，各省（直轄市）以國務院下達的省級行政區“三條紅線”控制指標為剛性約束，將本省（直轄市）用水總量與用水效率分階段管理目標逐級分解到市縣級行政區。

2015年，按照水利部統一部署，相關省（直轄市）又將2020、2030年用水總量控制指標及2020年用水效率控制指標，作為約束條件納入長江經濟帶沿江取水口、排污口和應急水源布局規劃。流域、省、市、縣水資源管理“三條紅線”指標體系等為今后一個時期流域、區域和太湖等重點河湖水資源開發、利用、節約、保護、配置和管理提供了指導和依據。

在全面落實最嚴格水資源管理制度方面，太湖局以水資源論證和取水許可管理為抓手，加強節水全過程監督管理。有效推進省（直轄市）用水定額標準的修訂和應用，嚴格執行用水定額標準和區域用水總量控制指標，從嚴審查核定審批新增項目施工期、運行期取用水量，并分階段開展取水設施核驗及發證，有效推動火電等高耗水企業廢污水零排放并形成以點帶面的示范帶動效應；以建設項目節水成效評估為重點，探索開展延續取水評估，持續督促各項節水措施的落實；強化節水型社會建設試點指導和驗收，嚴格節水指標評估，有效推動水生態文明建設試點延伸和深化。流域各省（直轄市）從頂層設計、體制與機制建設、規劃體系、技術標準、水資源論證、節水型載體建設、市場調節、公眾參與等方面多舉措落實節水優先的新時期水利工作方針。

為強化最嚴格水資源管理制度考核工作，太湖局組織研究流域各省（直轄市）用水總量與用水效率考核指標評估方法、評估流程，不斷充實評估所需的區域經濟社會和火電、一般工業、灌區和公共水廠樣本用水戶基礎資料。流域各級政府先后出臺考核實施方案，建立了省、市、縣三級最嚴格水資源管理制度考核體系，強化了水資源監控能力建設，力促雙控行動見成效。

二、太湖流域水資源雙控行動面臨的主要問題

太湖流域地處南方豐水地區，又是典型的水質型缺水地區，在流域經濟社會經歷改革開放30多年持續較快發展、承載巨大的經濟總量和人口規模后，水資源水環境不堪重負、承載力脆弱等問題日漸凸顯，盡管同期采取了一系列的管理治理保護措施，但水資源水環境承載能力未從根本上好轉，亟須從流域治理與管理實際出發，從更精準更實用的層面上，分析新時期水資源消耗雙控行動面臨的主要問題，采取針對性的措施。太湖流域水資源雙控行動面臨的主要問題：一是最嚴格水資源管理制度考核體系有待細化；二是流域污染物排放總量較大，水功能區達標率仍處于較低水平；三是農業用水管理粗放，節水機制亟待建立。

三、對深化太湖流域水資源雙控行動的思考與對策

實行水資源消耗總量和強度雙控行動，實質上是用水總量控制和定額管理，這是《中華人民共和國水法》規定的基本節水制度。用水總量是水資源開發利用的控制指標，是對各區域、各行業、各用水戶可取用的水資源量的最大值進行總控制。實施用水總量控制制度，明晰了地方和行業的可用水總量，反過來會促進區域控制水資源消耗強度，抑制不合理用水需求。用水定額管理就是控制單位產品、單位面積、單位人口等用水量，通過用水定額管理和水資源消耗強度控制，可以實現水資源的高效利用，促進區域和行業控制用水總量和水資源消耗總量。

1.堅持城鄉統籌，控制水資源消耗總量

（1）實行水資源論證和取水許可全過程監管，嚴控工業用水存量和增量

太湖流域各省（直轄市）已進入后工業化時代，工業經濟總量繼續攀升，但增速明顯放緩。因此，嚴控太湖流域工業用水存量和增量，已成為省（直轄市）當前和今后相當長一個時期內使萬元工業增加值用水量指標持續下降的主要措施。流域各級水行政主管部門應將水資源論證制度和取水許可管理制度用足用好，實行取用水全過程監管，力爭工業用水存量不斷縮小，增量維持適度規模。

（2）實施農業取水許可全覆蓋，控制農業用水總量

面源是當前太湖流域入河污染物的首要來源，特別是畜禽養殖和農業種植業。因此，合理控制農田灌溉、牲畜及魚塘用水，對于流域供水安全保障意義凸顯。一是按照水利部的統一部署和要求，供水水源集中的大型和重點中型灌區應于2017年年底前基本完成取水許可工作；供水水源分散的大中型灌區應在探索取得經驗的基礎上，力爭在2018年年底前全面完成取水許可工作；“十三五”末實現流域農業取水許可全覆蓋，大型灌區和重點中型灌區主要取水口實現全面計量監控。二是探索太湖流域面廣量大的小微灌區農業取水計量、估算新方法，為科學管控農田灌溉用水提供技術支撐。三是多節點、多方式、多途徑開展以《太湖流域管理條例》貫徹實施為重點的水資源專項執法檢查活動，對不合理的農業取水予以全面清理、整治，對于合理的存量農業取水依法納入取水許可管理范圍，做到取退水管理規范化、精細化。

2.堅持兩手發力，控制水資源消耗強度

（1）發揮市場機制作用，降低工業水耗強度

一是充分運用經濟手段，通過水價倒逼機制，推行階梯水價和超計劃、超定額累進加價制度，引導重污染、高耗水低效企業節水工藝技術改造和節水器具推廣，提高水資源利用效率和效益；積極推動建立節水財政獎補政策，對節水先進地區和技術產品推廣實施財政獎補，調動企業節水積極性。二是按照水利部印發的《水權交易管理暫行辦法》，加快推進水權試點和水流產權確權試點，擴大試點范圍，探索確權具體途徑和方式方法，因地制宜將水權明確到取用水戶。鼓勵引導多種形式水權交易，健全交易規則，培育水權交易市場。三是按照國家發改、水利等部門出臺的《水效領跑者引領行動實施方案》《關于推行合同節水管理促進節水服務產業發展的意見》等政策文件的要求，積極組織實施用水產品、重點用水行業水效領跑者引領行動，形成用水產品、企業用水效率不斷提升的長效機制，使合同節水管理成為工業企業等用水戶實施節水技改的重要方式。四是針對江蘇省和上海市2000年以前直流冷卻式火電機組較多的實際情況，積極爭取資金支持，組織開展流域火電機組冷卻技術改造，通過上大壓小或者將直流冷卻系統改造為循環冷卻系統，逐年降低水耗，進而帶動萬元工業增加值用水量指標的下降。

（2）實行農業用水節約集約化管理，降低農業水耗強度

一是按照國務院辦公廳《關于推進農業水價綜合改革的意見》要求，積極開展平原河網地區農業水價綜合改革試點建設，推動省（直轄市）建立健全合理反映供水成本、有利于節水和農田水利體制機制創新、與投融資體制相適應的農業水價形成機制；農業用水價格總體達到運行維護成本水平，農業用水總量控制和定額管理普遍實行，可持續的精準補貼和節水獎勵機制基本建立，先進適用的農業節水技術措施普遍應用，農業種植結構實現優化調整，促進農業用水方式由粗放式向集約化轉變。二是發揮科技支撐引領作用，大力開展流域水稻節水減排試點，積累成熟的經驗和技術并進行推廣復制。三是創新農業節水機制，探索節水管理新模式，按照“先建機制、后建工程”的農田水利建管機制總體要求，積極探索引入社會資本和市場主體解決小微灌區建設管護資金匱乏等問題，確保政府、社會資本、企業和農戶實現多贏，從而形成可復制推廣的好經驗。

3.強化保障措施

（1）完善最嚴格水資源管理考核體系

最嚴格水資源管理制度實施以來，各地自上而下，建立了政府行政首長負總責的責任制，倒逼各地落實最嚴格管理“三條紅線”“四項制度”的各項措施，水資源管理責任和考核制度已成為當前落實最嚴格水資源管理制度的重要抓手，政府高度重視，社會關注度高。

為有效銜接以流域為單元的太湖流域水資源綜合規劃、配置、管理、節約、調度、保護、治理等工作，從源頭上控制太湖流域面源和工業點源污染，建議在國務院對蘇浙滬皖四省（直轄市）省級行政區年度及期末用水總量控制目標考核時，將省（直轄市）太湖流域用水總量控制目標和工業（細分為火電、一般工業）、農業（細分為農田灌溉、魚塘、禽畜用水）等分行業用水量控制目標單列考核。在市縣兩級行政區水資源管理“三條紅線”指標分解確認工作中，及時做好流域套市縣行政區分行業用水總量控制指標細化分解。

在最嚴格水資源管理制度建設和措施落實考核的“嚴格水功能區監督管理”部分，建議將《太湖流域管理條例》第二十九條、三十條、三十三條、三十四條中涉及面源污染和城鎮生活點源治理的內容納入進來。

為切實推進萬元工業增加值用水量的進一步下降，建議在“十三五”期間的年度考核中，弱化該指標的具體目標取值，改為過程型和措施型考核指標——高耗水企業水平衡測試覆蓋率、高耗水行業取用水定額標準使用率、水效領跑者引領行動實施情況、合同節水管理實施情況等指標，而在期末考核中仍采用萬元工業增加值用水量下降幅度指標。

為進一步提高省（直轄市）農田灌溉水有效利用系數，建議在“十三五”期間的年度考核中，弱化該指標的具體目標取值，改為過程型和措施型考核指標——大型灌區和重點中型灌區取水計量率、農業取水許可覆蓋率、農業水權制度建設和實施情況、農業水價形成機制和農業用水精準補貼及節水獎勵機制建設及實施情況、中小型農田水利工程管護機制建設及工程建設資金投入情況、新增高效節水灌溉面積、農業節水技術措施覆蓋率等指標，而在期末考核中仍采用農田灌溉水有效利用系數指標。

（2）建立水資源承載能力動態監測預警機制

當前太湖流域部分省（直轄市）年度實際用水總量已接近用水總量控制目標，亟須加強用水過程管理，以縣級行政區套流域為單元，按照受水區和供水區分別評價太湖流域內各省（直轄市）、市、縣水資源承載能力，核算現狀經濟社會對水資源的承載負荷及水資源承載狀況（超載、臨界超載、不超載），結合國家水資源監控能力建設項目建立太湖流域水資源承載能力動態評價與預警系統平臺，完善水資源監測體系，研究制定水資源承載監測預警政策措施，逐步形成水資源承載能力動態滾動評價及監測預警機制，對水資源超載區域實行有針對性的管控措施，促進人口、經濟與資源環境均衡協調發展。■

（水利部太湖流域管理局秦忠參與本文撰寫）

本專題責任編輯韋鳳年