農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作反思——基于福清市確權(quán)工作實(shí)踐

蘭志武

(福州市勘測(cè)院　福建福州　350000)

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作反思
——基于福清市確權(quán)工作實(shí)踐

蘭志武

(福州市勘測(cè)院福建福州350000)

基于福清市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實(shí)踐，闡述了福清市確權(quán)登記頒證工作的實(shí)踐情況，以及工作過(guò)程中遇到的幾類突出問(wèn)題，并提出了今后此項(xiàng)工作解決類似難題的思路。

福清市；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；確權(quán)登記頒證；實(shí)踐

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0　引言

做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包面積、承包合同、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證“四相符”，建立統(tǒng)一、規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記管理信息化，是維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和前提。

根據(jù)福建省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)一部署，福清市作為先期試點(diǎn)縣于2015年下半年全面啟動(dòng)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作。作為福建省沿海著名的僑鄉(xiāng)，福清市城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速，導(dǎo)致了農(nóng)村耕地撂荒和流轉(zhuǎn)情況嚴(yán)重、土地大量征用、農(nóng)村外出人口多、土地矛盾糾紛嚴(yán)重等現(xiàn)象，在此背景下對(duì)福清市全市域進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)工作試點(diǎn)探索與實(shí)踐，研究探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)問(wèn)題，對(duì)福建省其他沿海城市開(kāi)展確權(quán)工作具有重要的參考意義。

1　福清市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作現(xiàn)狀

福清市位于福建省東部沿海，總面積1 931.7km2，其中耕地占17.6%，林業(yè)占31.6%。全市地貌以低山丘陵為主，北與長(zhǎng)樂(lè)市、閩侯縣、永泰縣交界，西與莆田市毗鄰，東隔海壇海峽與平潭綜合試驗(yàn)區(qū)相望，南瀕興化灣與莆田市南日島遙對(duì)。全市轄7個(gè)街道、17個(gè)鎮(zhèn)共442個(gè)行政村，總?cè)丝?23.48萬(wàn)，其中農(nóng)村人口94.06萬(wàn)人，約25萬(wàn)戶，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地有近50萬(wàn)畝(約3.33公頃)。

2014年底，福清市深入貫徹中央及福建省省委精神要求，發(fā)布了《福清市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》(融政綜〔2014〕345號(hào))，按照福建省政府統(tǒng)一部署，精心組織前期調(diào)查摸底和招投標(biāo)工作，并于2015年8月全面正式開(kāi)展工作。

2　福清市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作流程

2.1職責(zé)強(qiáng)化，合力推動(dòng)確權(quán)工作

確權(quán)工作任務(wù)繁重，涉及情況錯(cuò)綜復(fù)雜，僅僅只依靠農(nóng)業(yè)部門(mén)根本無(wú)法完成。為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)福清市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，福清市落實(shí)4個(gè)工作保障措施，合力推動(dòng)確權(quán)工作：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。市、鎮(zhèn)街主要領(lǐng)導(dǎo)成立以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，部門(mén)分工協(xié)作，鎮(zhèn)街具體組織實(shí)施的工作格局。二是明確部門(mén)責(zé)任。明確了各相關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)，要求加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，密切配合，齊抓齊管，形成合力。三是落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。采取“上爭(zhēng)下調(diào)、統(tǒng)籌兼顧”的方式，將工作所需經(jīng)費(fèi)納入市專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，累計(jì)籌措資金2000多萬(wàn)元。四是強(qiáng)化考核督查，將確權(quán)登記頒證工作納入市、鎮(zhèn)街年度模板責(zé)任考核，與獎(jiǎng)懲、績(jī)效掛鉤。

2.2深入政策宣傳，加強(qiáng)工作培訓(xùn)

福清市組建了12余個(gè)確權(quán)工作組，這些工作組根據(jù)福建省農(nóng)業(yè)廳編印的《福建省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作政策解答和有關(guān)資料匯編》，分別在全市各鎮(zhèn)街開(kāi)展政策宣傳工作，多方位、多途徑向農(nóng)民廣泛宣傳農(nóng)村土地政策、確權(quán)登記頒證的意義。同時(shí)制定《福清市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作工作手冊(cè)》，重點(diǎn)向鎮(zhèn)街、村組負(fù)責(zé)人培訓(xùn)講解確權(quán)登記頒證的程序和流程分工。印發(fā)宣傳海報(bào)2 000多份，《工作手冊(cè)》1萬(wàn)多份。

2.3試點(diǎn)先行，分批有序推進(jìn)

2015年8月擬定一都鎮(zhèn)王坑村、后溪村，上逕鎮(zhèn)南灣村、海頭村、梧崗村作為福清市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作試點(diǎn)村，開(kāi)始農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作試點(diǎn)工作。2015年8月底，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分3個(gè)批次全面推進(jìn)全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

2.4責(zé)任分工明確，規(guī)范工作流程

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》《農(nóng)業(yè)部、國(guó)家檔案局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理的意見(jiàn)》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收辦法(試行)》文件制定《福清市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作工作手冊(cè)》，明確確權(quán)過(guò)程中的職責(zé)分工和技術(shù)路線，有效保障了整項(xiàng)確權(quán)工作流程化和統(tǒng)一化(見(jiàn)圖1)，確保各確權(quán)主體在確權(quán)過(guò)程中各自分工明確，密切配合，保障確權(quán)工作有序推進(jìn)。

圖1　福清市農(nóng)村土地確權(quán)工作流程

2.5采用測(cè)繪新技術(shù)，保障成果質(zhì)量

一是利用福州CORS系統(tǒng)，輔助外業(yè)GPS-RTK動(dòng)態(tài)測(cè)量，保證測(cè)量精度；二是利用無(wú)人機(jī)系統(tǒng)對(duì)確權(quán)工作進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，快速生產(chǎn)合格工作底圖；三是自主開(kāi)發(fā)確權(quán)登記系統(tǒng)，集資料錄入、矢量編輯、數(shù)據(jù)檢查、整理入庫(kù)、規(guī)范化報(bào)表輸出功能于一體，完全流程化操作，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外業(yè)無(wú)縫銜接，極大提高工作效率，確保成果質(zhì)量。

3　福清市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證存在突出問(wèn)題

當(dāng)前，福清市推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作取得了一些成果，但福清作為沿海僑鄉(xiāng)的地域特征，城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速，導(dǎo)致了確權(quán)工作在具體操作等方面面臨比較突出的問(wèn)題。

3.1耕地現(xiàn)狀變化大，界線難界定

福清市城鎮(zhèn)化發(fā)展使得自1999年土地二輪延包至今，耕地現(xiàn)狀變化極大，主要表現(xiàn)為：一是大片土地多年撂荒棄耕造成界線無(wú)法確定；二是土地連片種植果樹(shù)或經(jīng)濟(jì)林，界線難定；三是原承包地連片經(jīng)過(guò)整理(如江鏡鎮(zhèn))，根本不可能恢復(fù)二輪承包時(shí)的地塊四至界線；四是農(nóng)業(yè)用地變換耕地用途，改做道路、宅基地、廠房等非農(nóng)用途，無(wú)法確地，甚至部分村出現(xiàn)“無(wú)地可確”現(xiàn)象。

3.2歷史遺留問(wèn)題多，困難難解決

由于受歷史條件、政策調(diào)整及權(quán)屬意識(shí)淡薄等的影響，福清土地工作遺留了大量歷史問(wèn)題，矛盾糾紛較多，主要表現(xiàn)為：一是當(dāng)時(shí)地塊劃分多采用按產(chǎn)估量這種非測(cè)量手段，造成本次通過(guò)測(cè)繪手段得到的土地面積和農(nóng)民認(rèn)同的面積產(chǎn)生較大出入，極易造成村民不認(rèn)可本次實(shí)測(cè)面積；二是政策原因，農(nóng)戶在二輪延包時(shí)期由于耕地需要繳納農(nóng)業(yè)稅故意少報(bào)或者漏報(bào)耕地面積，在本次確權(quán)中又要求按現(xiàn)狀進(jìn)行確權(quán)，造成本次確權(quán)面積和二輪延包面積極不相符；三是歷史條件所限，土地二輪承包、延包諸多環(huán)節(jié)存在疏漏，造成原始確權(quán)資料記錄不完整或者不規(guī)范，導(dǎo)致本次確權(quán)過(guò)程中隱藏的糾紛矛盾涌現(xiàn)出來(lái)；四是權(quán)屬意識(shí)淡薄，致使農(nóng)業(yè)用途變更、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用等沒(méi)有明確權(quán)屬或按照相關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)，導(dǎo)致矛盾涌現(xiàn)糾紛嚴(yán)重；五是土地實(shí)行定期或不定期輪種，導(dǎo)致耕地現(xiàn)狀與與二輪延包時(shí)承包地面積不相吻合，村民無(wú)法認(rèn)可現(xiàn)狀確權(quán)。

上述歷史原因造成的土地承包權(quán)屬問(wèn)題，因二輪承包時(shí)期沒(méi)有解決，本次要徹底解決存在很大困難。

3.3基層干部和群眾對(duì)確權(quán)登記的認(rèn)識(shí)不到位，進(jìn)度難推進(jìn)

確權(quán)工作實(shí)施的主體是鎮(zhèn)村基層和農(nóng)戶，但在推進(jìn)過(guò)程中，部分鎮(zhèn)村基層和村民積極性不高，導(dǎo)致工作推進(jìn)困難，主要表現(xiàn)在：一是部分基層干部對(duì)農(nóng)村土地承包相關(guān)法律法規(guī)及政策理解不夠，認(rèn)識(shí)不深，沒(méi)有積極組織村民參與確權(quán)工作；二是涉及規(guī)劃區(qū)、工業(yè)區(qū)、征地區(qū)范圍的鎮(zhèn)街、村、組，土地價(jià)值高，糾紛嚴(yán)重，部分干部對(duì)破解工作中遇到的矛盾和糾紛存有顧慮，怕引發(fā)群體性事件，增加信訪壓力，影響自身政績(jī)，本著多一事不如少一事的思想，畏難觀望，導(dǎo)致推動(dòng)力度不夠；三是大部分村民對(duì)土地確權(quán)工作不了解，不知道確權(quán)發(fā)證意義何在，部分農(nóng)戶甚至抱著“無(wú)所謂”的態(tài)度，認(rèn)為“地確不確權(quán)都是我的”，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)的意義和重要性，存在指界叫不上人、公示見(jiàn)不到人、簽字要求人等現(xiàn)象，少數(shù)農(nóng)戶甚至認(rèn)為本次確權(quán)純屬多此一舉，沒(méi)有意義，導(dǎo)致工作積極性不高；四是大量村民外出，戶主常年不在家，無(wú)法聯(lián)系，而目前留守在家的大多為老人，他們中或者不識(shí)字，或者歲數(shù)太大行動(dòng)不便，導(dǎo)致承包地權(quán)屬?zèng)]人確認(rèn)，影響到確權(quán)的進(jìn)程。

4　做好福清農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作的建議

穩(wěn)步推進(jìn)福清農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，離不開(kāi)政府的政策支持、基層干部的業(yè)務(wù)純熟和廣大群眾的積極參與，因此必須要加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，出臺(tái)配套政策和強(qiáng)化督促檢查工作。

4.1加大政策宣傳與培訓(xùn)，培養(yǎng)基層業(yè)務(wù)能力

做好確權(quán)登記頒證工作，關(guān)鍵在鎮(zhèn)村。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作政策性、業(yè)務(wù)性強(qiáng)，因此一要多形式、多渠道、多層面進(jìn)行政策宣傳力度，重點(diǎn)從農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的重要意義、對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記概念和內(nèi)容等方面加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，讓基層干部真正認(rèn)識(shí)到確權(quán)登記頒證工作的重要性，充分發(fā)揮村黨支部、村委會(huì)、村民議事會(huì)的作用，把政策交給農(nóng)民群眾，做到家喻戶曉，增強(qiáng)群眾參與的積極性、主動(dòng)性，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。二要加強(qiáng)組織各級(jí)各有關(guān)部門(mén)開(kāi)展政策理論和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。從福清市目前情況看，基層領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)務(wù)能力越強(qiáng)，群眾認(rèn)可度越高，越利于工作的開(kāi)展，也越易于化解矛盾。所以要組織基礎(chǔ)干部有針對(duì)性地對(duì)工作流程、工作重點(diǎn)和難點(diǎn)及時(shí)開(kāi)展培訓(xùn)工作。層層培訓(xùn)，可以促進(jìn)各級(jí)工作人員準(zhǔn)確理解和把握政策界限，熟悉工作流程，提高業(yè)務(wù)能力。

4.2出臺(tái)配套政策，積極應(yīng)對(duì)確權(quán)問(wèn)題

建議研究出臺(tái)針對(duì)二輪延包出現(xiàn)的遺留問(wèn)題和耕地現(xiàn)狀變化等造成的難界定難確權(quán)的情況予以更加細(xì)化的政策措施明確，確保統(tǒng)一的處理意見(jiàn)，以保障確權(quán)真正做到農(nóng)戶受益，更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同時(shí)積極面對(duì)和研究確權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，及時(shí)予以解決。

4.3強(qiáng)化督促檢查，建立獎(jiǎng)懲制度

鎮(zhèn)村是確權(quán)工作的實(shí)施主體。鎮(zhèn)村干部的積極配合，對(duì)土地確權(quán)工作的順利推進(jìn)，起到至關(guān)重要的作用。因此，對(duì)于在土地確權(quán)工作中不積極、不配合、敷衍了事的鎮(zhèn)村干部，應(yīng)強(qiáng)化落實(shí)基層考核，定期、不定期組織對(duì)鎮(zhèn)街、村組進(jìn)行跟蹤督查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)于在土地確權(quán)工作中出現(xiàn)瀆職行為的鎮(zhèn)村干部應(yīng)給予嚴(yán)肅懲處。對(duì)于在土地確權(quán)工作中認(rèn)真，積極配合的村干部應(yīng)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，從而充分調(diào)動(dòng)村干部的積極性，以保證土地確權(quán)登記工作的進(jìn)度。

[1]曾皓,張征華,宋丹.對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的思考—基于江西省的實(shí)踐[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2015，26(01):41-43.

[2]任志勇.論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記[J].華北國(guó)土資源，2015(1):51-52.

[3]邵科.推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的若干思考[J].農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(03):59-61.

[4]蘇偉.壽光市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記模式與技術(shù)應(yīng)用研究[D].楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2013.

[5]胡曉濤.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記面臨的困境與對(duì)策[J].南都學(xué)壇，2014，34(6):86-88.

蘭志武(1967.1-)，男，本科，高級(jí)工程師，主要從事地理信息與測(cè)繪方面的工作。

Exploration and Practice In Rural Land Contractual Management Right registration certification of Fuqing

LANZhiwu

(Fuzhou Investigation and surveying Institute, Fuzhou 350000)

According to participation in Fuqing City the right to the contracted management of rural land ownership registration certification work practice, expounds the Fuqing City ownership registration certification work practice was introduced in the paper,a few outstanding issues about ownership registration certification work are described, then some suggestions are put forward for reference.

Fuqing；Rural Land Contractual Management Right；Registration certification；Practice

蘭志武(1967.1-)，男，高級(jí)工程師。

2015-12-18

F293.33

A

1004-6135(2016)01-0110-03