遼寧省不動產統一登記面臨的土地登記問題與對策研究*

張　晉，董秀茹※，裴久渤，馬慧婷，尚作為， 龔　丹，汪景寬

(1.沈陽農業大學土地與環境學院，遼寧沈陽　110866； 2.遼寧省國土資源廳權屬中心，沈陽　110032)

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·問題研究·

遼寧省不動產統一登記面臨的土地登記問題與對策研究*

張晉1，董秀茹1※，裴久渤1，馬慧婷1，尚作為2， 龔丹2，汪景寬1

(1.沈陽農業大學土地與環境學院，遼寧沈陽110866； 2.遼寧省國土資源廳權屬中心，沈陽110032)

土地登記是我國開展最早，覆蓋最廣的登記工作。規范的土地登記能夠為當前不動產統一登記的順利開展提供制度和信息基礎。隨著《不動產登記暫行條例》[1]的頒布實施，我國不動產統一登記工作正式進入了實施階段，但遼寧省的不動產統一登記工作尚未全面啟動。因此，根據《不動產登記暫行條例》提出的登記依據、登記機構、登記簿冊、信息平臺“四統一”的新要求，文章對遼寧省不動產統一登記面臨的土地登記存在的問題進行研究。結果表明遼寧省土地登記尚存在部分登記依據不明確、土地登記機構不統一、登記簿的建設有待完善，信息技術水平有待提升的問題，建議從健全登記法規，完善登記業務管理制度，統一技術標準并定期匯總三方面逐步解決。該研究將為遼寧省不動產統一登記工作的順利實施提供合理化建議，為不動產統一登記工作中的土地登記的規范化提供參考。

不動產統一登記土地登記問題與對策遼寧省

0　引言

不動產登記即經權利人申請國家專職部門將有關申請人的不動產物權的事項記載于不動產登記簿的事實[2]。《不動產登記暫行條例》的頒布實施標志著我國不動產統一登記制度正式進入實踐階段[3]。北京市于2015年末全面開展不動產統一登記工作，成為首個全域范圍內提供不動產統一登記的省級單位； 天津市的不動產統一登記于2016年全面啟動，《天津不動產登記條例》也已列入立法計劃。遼寧省將于2017年全面實行不動產統一登記，目前已將不動產登記職能整合到省國土資源廳，并增設不動產登記局。遼寧省不動產統一登記的實施不僅是國家政策的要求，也是遼寧省實現物權公示，保護權利人合法權益，以及幫助國家有效管理不動產的需要[4]。

作為與人民生活最為息息相關的不動產——土地，其登記是在所有不動產登記工作中開展最早，經驗最豐富，覆蓋最全面的，也是引起不動產統一登記過程出現問題的關鍵環節[5]。因此，對不動產統一登記中土地登記的規范，將為不動產統一登記的順利實施提供良好的制度和信息基礎，也是不動產統一登記制度對土地登記工作的新要求。學者們對新時期下的土地登記工作進行了很多探討，林輝針對《物權法》中提出的建立不動產統一登記制度的要求，提出過渡期土地登記工作的建議與思路[6]； 劉璐考慮不動產統一登記的發展趨勢，對《土地管理法》的修訂做出了探索[7]。上述研究都是在不動產登記制度正式實施前，針對制度的構建與理論研究的討論，具有較高的理論價值，但難免缺少實踐支持。《不動產登記暫行條例》是首部指導不動產統一登記制度實施的法規，其最大亮點是對登記機構、登記依據、登記簿冊、信息平臺“四統一”的制度設計[8]。因此，該研究將從《不動產登記暫行條例》提出的“四統一”的要求入手，在實地調研的基礎上，研究遼寧省不動產統一登記工作面臨的土地登記問題，為遼寧省不動產統一登記的順利實施助力。

1　研究方法

該研究的數據來源于2015年遼寧省土地權屬登記規范性檢查中各市上報的土地登記基本數據等。通過數據整理與匯總，了解遼寧省各類土地登記數量、比例，分析土地不規范登記的種類，并結合實地調研(①與一線工作人員座談了解現行土地登記依據和機構，以期發現不規范登記存在的原因； ②審核土地登記卷宗，了解登記簿冊的建設； ③實地踏查，了解外業測量現狀)，總結歸納不動產統一登記可能面臨的土地登記問題，提出對策建議。技術路線如圖1。

圖1　技術路線

2　遼寧省土地登記工作現狀分析

2.1遼寧省土地登記工作的法律依據

遼寧省的土地登記工作法律依據主要是根據國家建立的一系列法律法規(如表1)。從時間上看， 1996年頒布的《土地登記規則》[9]是首個專門指導土地登記的法規。隨著土地登記工作的發展， 2007年頒布的《土地登記辦法》[10]用以指導新時期下的土地登記工作。《農村土地承包法》[11]以及《農村土地承包經營權證管理辦法》對農村土地承包經營權發證以及證書提供了指導。《物權法》首次明確提出應實行不動產統一登記制度，《不動產登記暫行條例》的頒布積極推動了不動產統一登記的進程[12]。

表1我國現行土地登記法律法規

法律依據部門規章《土地管理法》(1989年頒布,2011年修訂)《土地登記規則》(1996)(后改為《土地登記辦法》)《土地管理法實施條例》(1998年頒布,2014年修訂)《土地登記資料公開查詢辦法》(2002)《農村土地承包法》(2002)《農村土地承包經營權證管理辦法》(2004)《城市房地產管理法》(2007年頒布,2009年修訂)《土地登記辦法》(2007)《物權法》(2007)《不動產登記暫行條例實施細則》(2016)《不動產登記暫行條例》(2015)

2.2遼寧省土地登記機構設置

目前，遼寧省登記機構與證書類型設置的主要依據為《土地登記辦法》《土地管理法》和《農村土地承包法》中的相關規定。《土地登記辦法》中將土地登記按權利類型劃分，并以此辦理登記事務。其中規定了除農村土地承包經營權之外的所有土地權利類型的登記事務。農村土地承包經營權由《農村土地承包法》單獨規定，該項土地權利的登記工作由農業部門負責。由于《土地登記辦法》中“屬地登記原則”的規定，各項土地權利的登記事務應由土地所在地的行政部門負責，并由登記部門頒發相應的權利證書(表2)。

2.3遼寧省土地登記簿現狀

對各市上報的數據進行匯總并與實地調研結果相比較后發現，國有土地使用權登記相關資料填寫錯誤的問題較為突出。土地登記表格填寫不規范占較大比例，也存在部分登記附件(如土地出讓金復印件等)缺失，以及登記違規的現象(表3)。同時，更正登記較少開展，全省國有土地使用權更正登記宗數也僅占國有土地使用權登記總數的0.07%(表4)。

表2遼寧省現行登記機構及權屬證書

土地權利類型登記機構證書類型國有土地使用權土地所在地的縣級以上人民政府國土資源管理部門《國有土地使用權證》集體土地所有權《集體土地所有權證》集體土地使用權《集體土地使用權證》土地抵押權縣級以上人民政府國土資源管理部門《土地他項權利說明書》土地地役權土地他項權利農村土地承包經營權縣級以上人民政府農業行政主管部門《農村土地承包經營權證》

表3土地登記簿不規范類型及數量

不規范類型所占比例(%)宗數未使用國家規定的土地登記表格及土地登記表格填寫不規范93949登記附件缺失違規666登記違規110合計1001025

表4遼寧省國有土地使用權各項登記情況

登記種類初始登記變更登記抵押登記更正登記查封登記預告登記注銷登記合計登記數量(宗)11341110882495839440856327055160占登記總數(%)20.5620.1045.250.077.990.105.93100.00 注:各市上報的各項土地登記數據為數據來源

2.4遼寧省土地登記信息系統的建設

遼寧省現行的土地登記管理系統的主要功能為數據采集，坐標轉換，登記流程管理，查詢統計等。具體做法是依據宗地唯一編碼建立宗地代碼數據庫，同時將宗地編碼反映在地籍調查表，宗地草圖，地籍圖，土地登記審批卡等必要文件與宗地檔案袋上。不同地區的宗地數據庫建立標準不一，尚未實現省內登記信息共享，信息平臺與登記資料公開查詢制度建立有待完善。

3　遼寧省不動產統一登記面臨的土地登記問題分析

通過對匯總數據的比較分析與實地調研，發現目前遼寧省土地登記工作進展較為順利，但仍存在一些問題。其中，登記依據缺失，登記機關不統一違背了不動產統一登記的“統一性”原則； 登記簿與信息管理系統的建設不夠完善，不利于不動產登記信息的查詢與共享[13]。

3.1部分土地登記依據有待明確完善

一是部分土地登記法律規定模糊，導致登記工作隨意性很大。遼寧省登記工作的主要法律依據為《土地登記辦法》。《土地登記辦法》是《物權法》實施之后有關不動產統一登記的部門規章，但其中部分規定不夠細致明確，缺少操作性。例如，《土地登記辦法》中“國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，認為必要的，可以就有關登記事項向申請人詢問，也可以對申請登記的土地進行實地查看”。其中審查哪些資料并無明確規定，實地查看的條件也僅是在“必要的”情況下，如此含糊的規定難以為登記工作提供明確的指導。加之遼寧省缺乏詳細的部門管理規范來指導日常工作，導致遼寧省的登記工作隨意性大，難以保證登記結果的準確性。

二是農用地確權登記法律缺失，導致無合法來源的宅基地、超面積宅基地發證困難，宅基地發證率不高。遼寧省大部分宅基地是按村里出具的《土地權屬來源證明書》作為權屬來源資料登記發證，但目前存在宅基地很多無權屬來源證明。例如，在《村鎮建房用地管理條例》(1982)頒布前建造的房屋，未辦理宅基地使用權與房屋所有權登記，無法查到建房審批相關資料，難以確定其權屬來源，就無法為其登記發證。另外，依《土地管理法》中的規定，“每戶村民只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。但事實上，農民私自新建、翻建宅基地改善生活條件成為非常普遍的現象，很多宅基地的面積遠超過省內的規定，因此無法為其登記。《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》中已將宅基地和農房納入不動產統一登記體系，所以部分宅基地發證難的問題亟待解決。

三是《不動產登記暫行條例》實施后，適合遼寧省省情的不動產統一登記工作辦法并未研究出臺，難以實現土地登記與不動產統一登記的順利銜接。

3.2國有土地與農用地登記機構不統一

由于國家缺少一部針對所有類型農用地登記工作的法律，導致農用地登記尚未納入國土資源管理部門的登記范疇，造成了多頭登記，多頭管理的局面[14-17]。農用地種類多樣，主要包括耕地，水面養殖用地，林地等。依《農村土地承包法》規定，應為耕地頒發農村土地承包經營權證； 依《中華人民共和國漁業法》規定，為水面養殖用地頒發漁業證； 依《中華人民共和國森林法》規定，為林地頒發林業證。同為農用地，依據種類的不同而由多個行政部門負責登記管理事務，肯定會造成登記與管理標準不統一，不但無法與國土資源管理部門頒發的土地證書有效整合，還可能出現因對同一宗地認定不同，多個部門頒發不同權屬證書的情況，違背土地登記的統一性。

3.3登記簿的填寫及管理有待規范

《物權法》規定“登記簿作為物權歸屬和內容的依據”，因此登記簿直接影響登記公信力與交易安全[18]。在登記簿填寫方面，遼寧省部分登記簿的填寫未能完全按照國家的規定，存在缺少附件的現象。在登記簿的管理方面，登記機構普遍較為重視登記資料的立案，對登記資料的更新與注銷不夠及時。例如拆遷老城區改建新城區后，往往老城區的土地證書收回卻未及時注銷，在頒發新的土地證書時就會造成權利疊加。另外，部分地區疏于對登記資料的歸檔與管理，也存在早期登記資料遺失的現象。

《土地登記辦法》要求登記人員應實行持證上崗的制度，對工作人員入職高要求，管理高標準能夠有效降低登記錯誤的發生[19]。遼寧省登記任務繁重，各地都不同程度上存在登記人員缺乏的現象，其中專業的持證登記人員更是少之又少，不利于登記工作保質保量地完成。同時，登記簿記錄的信息不完善極易造成登記錯誤。《不動產登記暫行條例》提出要建立登記錯誤賠償制度，但遼寧省目前缺乏登記錯誤賠償機制，一旦發生登記損害不利于保護權利人的合法權益。

3.4土地登記信息技術水平有待提升

一是工作執行標準不統一，無法實現省內信息共享。由于遼寧省未規定統一的測量標準，導致各市在進行登記測量工作時自行選擇不同的坐標系，采用的允許誤差值也不同，導致登記結果難以實現省內共享，不利于登記信息平臺的建立。同時在地籍測量規程中也未具體說明需要哪些發證要素，造成很多測量工作白做或少做，必要時還需返工，浪費人力物力財力。

二是部分地區現有基礎地籍信息不夠完備準確。在第二次全國土地調查數據庫中，存在很多現存數據與現實情況不符的情況。例如，部分房屋在二調其間翻建拆除后，并未立即改建而是臨時種上作物，所以二調數據庫里該地塊是耕地，實際則是宅基地。該地塊如有登記需求，因其與調查數據不符所以無法發證。錯誤數據的存在為登記工作增添了困擾、也不利于保護問題地塊權利人的合法權益。

4　遼寧省不動產統一登記面臨的土地登記問題的對策與建議

在分析上述問題的基礎上，該研究從健全明確登記法規，完善登記業務管理制度和統一技術標準3個方面入手，以期為遼寧省不動產統一登記的順利開展提供幫助。

4.1健全明確登記法律體系

第一，明確登記依據。以《不動產登記暫行條例》和《土地登記辦法》為指導，制定《遼寧省土地登記業務管理規范》。規范應明確提交的登記申請材料的種類，審查申請材料的方式，核準的程序等具體流程。針對工作中經常遇到的典型問題，也應研究出臺相應的解決方案。使登記機構在辦理登記事務時達到有章可循，同時在制定的過程中應考慮與不動產統一登記的銜接。

第二，以土地登記為基礎，結合《不動產登記暫行條例》的要求，研究制定《遼寧省不動產登記條例》。由于不動產統一登記職責已整合到遼寧省國土資源廳，因此省國土資源廳應結合省情與土地登記工作經驗，盡快完善遼寧省不動產統一登記制度體系，以期指導過渡時期的不動產統一登記工作。

第三，將宅基地登記納入土地登記工作。將有關農用地登記的法律法規，尤其是針對農用地的使用權、權利流轉的產權登記，整合到土地登記制度中。同時統一農用地的登記機構，將各類農用地的登記職能統一整合到國土資源管理部門，保證土地登記的完整性與統一性，同時與即將實施的不動產統一登記順利銜接。

4.2完善登記業務管理制度

第一，加強土地登記人員專業性建設。首先，嚴格執行持證上崗制度，提高職業準入門檻，對登記人員的考核要全面。考核內容應包括土地登記相關規章制度，登記具體流程和相關法律知識等。入職后應定期組織培訓，確保每名登記人員都具備較高的專業技術水平。還可參照日本不動產登記制度中“除斥登記人員”的規定[20]，即不僅對登記人員有專業技能方面的要求，而且還要求他們具備較高道德素質，使其從事登記工作時做到專業而公正。

第二，健全登記機關的責任承擔機制。如果登記人員行為違法導致登記損害，首先由登記機關承擔該損失，責任認定后登記機關再向責任人內部追償。賠償資金的來源可以在國家賠償金和登記機關賠償儲備金的基礎上，引入保險機制[21]。由登記人員向保險公司投保，或設立職業責任保險，當發生錯誤登記時，保險公司可以第一時間為登記人員承擔部分責任。

4.3統一技術標準，開展定期匯總制度

首先，統一技術標準，建立電子檔案存儲機制。結合現存地籍信息數據庫，在省內制定統一的土地登記信息技術標準，要求所有測量單位按照該標準進行地塊的測量，登記信息的錄入。由此形成可公開查詢的電子檔案存儲機制，使土地登記從單一的手工操作轉向電子化存儲，為實現省內土地登記信息共享，與建立登記信息平臺打下基礎。

其次，開展定期匯總制度，針對登記數據中現存的錯誤統一進行修改。實施匯總制度以統一的登記信息匯總軟件為平臺，各村土地所登記數據匯總到鄉，各鄉級數據匯總到縣，逐級上報，最后在省級層面完成全省登記數據的匯總。匯總數據的同時上報錯誤數據，經核實后及時改正，以保證登記數據的準確性和時效性。

5　結語

多年來各類不動產分別登記，登記部門間權力交叉錯綜復雜，實行完備的遼寧省不動產統一登記仍是個漫長的過程[22]。該研究從“四統一”的視角，對遼寧省不動產統一登記過程中面臨的土地登記問題進行了分析，并提出對策建議，這將為遼寧省不動產統一登記的順利實施奠定基礎，對遼寧省不動產統一登記中土地登記的規范化提供研究參考。

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PROBLEMS AND COUNTERMEASURES OF LAND REGISTRATION FOR THE UNIFIED REAL ESTATE REGISTRATION OF LIAONING PROVINCE*

Zhang Jin1, Dong Xiuru1※, Pei Jiubo1, Ma Huiting1, Shang Zuowei2, Gong Dan2, Wang Jingkuan1

(1. College of Land and Environment, Shenyang Agricultural University, Shenyang 110866, China;2.land ownership center，Land and resources of Liaoning province, Shenyang 110032, China)

The establishment of an unified real estate registration system is not only the necessary requirement to promote the reform of government institutions and transformation of functions, further perfect the socialist market economic system and frame a modern market system, but also the basic work to implement the "strengthen the natural resource asset management system" proposed by the 3rd Plenary Session of 18th.It has a great strategic significance to protect the legitimate property rights of real property rights holders, guarantee the transaction security of real estate market, improve the efficiency and level of governance and facilitate the masses, especially to further promote a modern property rights system and market-based economy with clear attribution, definitude responsibilities and rights, strict protection and smooth circulation.Land registration is one of the earliest and the most widely registration work in China. The normalized land registration is able to provide supports of institution and information for the current unified real estate registration. With the promulgation of the Interim Regulations of Real Estate Registration, the Chinese real estate registration entered the implementation stage. Nevertheless, it has not been fully launched in Liaoning Province. Consequently, according to the new requirements in the Interim Regulations of Real Estate Registration regarding the four unifications of registration basis, agency, book and information platform,this study investigated the problems of land registration for the unified real estate registration of Liaoning Province. The results showed that the land registration work of Liaoning province still had problems including part of unclear registration basis, disunities of registration agency, imperfect registration book and low information technology level. Therefore, the suggestions including improving the registration regulations and registration management institution, and unifying technical standards were put forward to provide rational proposals for the smooth implementation of unified real estate registration of Liaoning province and

for the land registration standardization in this unified registration process.

unified real estate registration; land registration; problems and countermeasures; Liaoning province

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160612

2016-03-05

張晉(1991—)，女，遼寧沈陽人。碩士研究生，研究方向：土地資源管理方面的研究。※通訊作者：董秀茹(1972—)，女，遼寧沈陽人。副教授、碩士生導師。研究方向：土地資源管理方面的研究。Email：xr_dong@163.com

遼寧省國土資源廳項目“遼寧省土地登記存在的問題與對策研究”； 國家公益性行業(農業)專項課題資助(201303126)

F321.1

A

1005-9121[2016]06-0076-06

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