我國鄉村生態旅游發展中的政府行為研究*

楊光輝

(四川眉山職業技術學院，眉山　620010)

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·休閑農業·

我國鄉村生態旅游發展中的政府行為研究*

楊光輝

(四川眉山職業技術學院，眉山620010)

鄉村生態旅游作為一種新的旅游業態，在鄉村旅游中注重生態環境與產業的可持續發展，對農民增收與農村環境保護有重要的促進作用。但目前國內大部分地區對于鄉村生態旅游，從概念上到操作上仍然是十分模糊的，這在很大程度上限制了政府對旅游項目有效管理。文章研究認為，鄉村生態旅游具有一定公共物品屬性，完全依靠市場調節是遠遠不夠的，在不同地區和不同階段都需要政府介入，但政府行為應當結合具體階段特征采取適宜策略。政府應通過鄉村旅游試點項目的實施，對其有效性、效率、影響和可持續性進行科學的監測和評價； 將能力建設同具體的項目操作有機地結合起來，促進鄉村生態旅游項目實施效果和效率的提高； 應盡量減少行政干預，通過經濟宏觀調控，強化規劃引領、市場監管和公共服務提供。總之，在鄉村生態旅游發展中，政府應該有所為有所不為，扮演好主導、扶持與服務的角色。

鄉村生態旅游政府行為試點項目能力建設監管與服務

0　引言

隨著中國社會經濟整體的發展，農產品消費市場正在發生變化，這需要在考慮農村發展時轉換一下思路，圍繞其自然生態環境的優勢來發展產業，便會出現其他地區不能與之競爭的巨大機會。換言之，產業發展的眼光不能僅僅局限在傳統的種養殖產業上，而應根據消費者的需求，形成自己獨特的產業特色。

在滿足城市消費者對食品安全性的需求以及到鄉村休閑度假的需求上，我國廣大鄉村地區有廣闊的發展前景。鄉村旅游是以旅游度假為宗旨，以村莊野外為空間，以人文無干擾、生態無破壞、以游居和野行為特色的村野旅游形式，而鄉村生態旅游作為一種新的旅游業態，在鄉村旅游中注重生態環境與產業的可持續發展，對農民增收與農村環境保護有重要的促進作用[1]。另外，愈是偏遠的山區，其生態環境的品味愈高，其發展有機農業和鄉村生態旅游的潛力愈大。但如何有效地將其納入到產業發展的整體運行模式中，除了受市場機制影響外，也在很大程度上取決于政府的作用。

1　研究背景與綜述

圖1　我國“十一”黃金周主要鄉村旅游景區接待人數變化資料來源：華研中商研究院，《2015～2020年中國休閑農業與鄉村旅游深度調研與投資戰略規劃分析報告》， 2014年

隨著鄉村生態旅游的迅速發展，近幾年提出很多原創新概念和新理論，如：游居、野行、居游、詩意棲居、第二居所、輕建設、場景時代等，新概念和新理論的提出使鄉村旅游內容豐富化、形式多元化。但近幾年鄉村旅游的發展也出現了一些問題，許多地區缺乏對生態內涵的把握，造成了一些生態環境問題，服務設施落后，旅游產品形式簡單、個性化不足，對游客缺乏吸引力，游客數量和經濟效益降低。據統計， 2002～2010年，我國“十一”黃金周主要鄉村旅游景區人數從79萬增加250萬人，每年約增加20萬～30萬人，但2011年以后增幅放緩，至2013年僅增加到260萬人(圖1)。這一方面與經營主體的思維方式和經營模式有關，同時也和政府行為不當有關[2]。

國內學者十分關注政府行為在鄉村生態旅游中的作用，郝索[3]認為從制度變遷和制度創新的角度規范政府行為是旅游業發展的必然選擇。梁修存等[4]提出必須改變政府在鄉村旅游規劃中的決策行為； 阮金鵬等[5]認為政府要解決好“大規模擴張，低水平發展”的狀態以及缺乏特色、鄉村氛圍商業化與環境污染； 張泰城等[6]認為鄉村旅游發展應從制度變遷和制度創新的角度規范政府行為； 魏敏[7]以土耳其為例，評價了國外鄉村旅游中的政府行為，借鑒了先進經驗； 趙承華[8]從發揮政府營銷的作用、實施形象導向型鄉村旅游規劃方面，藍中健[9]從提供基礎設施、人才與資金支持方面對鄉村旅游發展中的政府行為提出了實施措施； 姜善義[10]提出政府要致力于市場機制和社會組織無法發揮作用的領域，在宏觀協調管控、市場秩序維護、公共物品提供和生態環境保護等方面為鄉村旅游提供支持； 俞桂海[11]提出了政府在鄉村生態旅游發展中建立合理利益分配機制的重要性。顯然，學者們認為探討鄉村生態旅游發展中的政府行為十分必要。

2　我國鄉村旅游發展中的政府行為

目前來看，我國的鄉村旅游發展區域差異較大，發展水平參差不齊，一些地區已經形成了較為成熟的模式，一些地區剛呈現雛形，鄉村旅游在不同區域或不同階段呈現出不同的特點。

2.1發展初期的政府行為

在鄉村旅游發展初期，盡管以“農家樂”為代表的農戶小規模經營形式比較普遍，但已經出現了一些新的經營類型。如農業觀光園，在園區內栽植果樹優良品種、稀有蔬菜和新潮花木，在綠化設計和道路規劃方面按照園林規劃原則與要求進行設計，有的還設立了一些餐飲娛樂服務設施等，除生產農副產品之外，還可供人們參觀游覽。此外還出現了民族村落，游客可在村寨中盡情體驗原生態自然風光，領略少數民族的民居、民宅、民俗、民情及文化、音樂、歌舞、宗教等，在云南、福建、安徽等省區較為典型。作為一種回歸自然的旅游形式，鄉村旅游的出現符合消費者的心理需求，也對促進農村區域發展具有積極作用，但也出現了一些問題，如相關法律法規不健全、旅游內容單調、不注重生態環境保護、服務性設施建設滯后、缺乏科學規劃導致旅游資源空間布局不合理、沒有先進的營銷手段等。這些問題會限制鄉村旅游的發展，而且僅僅依靠市場自發調節并不能把這些障礙消除。在鄉村旅游發展初期，政府介入和發揮主導作用是十分必要的。圍繞生態旅游，一方面要營造良好的政策環境，在鼓勵鄉村生態旅游發展的同時規范鄉村旅游的生態屬性，保證鄉村景觀、生態環境的自然性以及可持續發展性，同時明確政府和經營主體的權利義務關系。其次要創造良好的硬件環境，通過多渠道引進資金，做好規劃引領，對農村道路、通訊等公共服務設施進行提升改造。第三要營造良好的“軟環境”，為鄉村生態旅游做好宣傳，培育地域品牌，保護歷史文化資源，培養專門人才等。

2.2發展成熟期的政府行為

在鄉村旅游發展的成熟階段，多元主體參與成為這一時期的主要特征。農戶小規模經營已經不能適應市場需要，農業企業特別是農業股份制公司逐漸成為經營主體。由于企業在資金、技術方面具有絕對優勢，企業能夠結合鄉村地域旅游資源特性進行旅游區規劃，并能根據游客需求開發和創新旅游項目，使鄉村旅游的內容日益豐富，游客數量大幅度增加。同時，鄉村旅游發展的成熟階段各類行業協會、農民專業合作社也能參與到鄉村旅游產業鏈條中，促進農民增收和農村經濟實力的提升。但多元的經營主體也會伴生許多問題，特別是企業以追求利潤為目標，常常會忽視鄉村生態環境和歷史文化資源的保護，出現區域生態環境破壞的外部性問題，危害農村社區和農民利益。在這一階段，政府應主要進行宏觀層面的指導，規范企業行為，提升鄉村社區自我發展能力，將自身職能從管理向服務轉變。政府應該退出對鄉村旅游發展的主導，充分發揮市場競爭的作用，積極扶持鄉村旅游協會的發展并為其提供服務。服務的重要內容應該針對鄉村旅游中社區和農民能力的提高，要幫助社區和農民解決其運行中人與人之間關系中不和諧的問題，為其營造一種良性的社會環境。

3　鄉村旅游發展中政府行為建議

為了更有效地探索政府行為在鄉村生態旅游發展中的作用，總結實踐中成功的經驗，以便更好地指導鄉村生態旅游的實施，進行系統、科學的研究是十分必要的。

3.1在全國范圍內分區域設立鄉村生態旅游試點項目

從目前研究來看，大部分地區對鄉村生態旅游，從概念上到操作上仍然是十分模糊的，這在很大程度上限制了政府對旅游項目地有效管理。因此，建議在不同區域設立鄉村生態旅游試點項目，即選擇10個左右的試點縣，每個縣1～2個試點項目，在實施了基礎設施建設項目內容的基礎上，系統探討鄉村生態旅游建設的方式和方法，并對其有效性、效率、影響和可持續性進行科學的監測和評價。

試點項目需要研究的內容包括：(1)鄉村生態旅游的規劃和設計，以克服傳統旅游發展項目中的隨意性； (2)鄉村生態旅游的基本原則； (3)鄉村生態旅游發展的操作標準和基本操作程序； (4)鄉村生態旅游發展的技術支持； (5)鄉村生態旅游發展的組織管理； (6)鄉村生態旅游項目資金分配模式和使用方向。

顯然，在鄉村生態旅游發展的起步階段，進行這樣的探索將會起到事半功倍的效果，也為未來工作形成更有效的發展方向。

3.2加強鄉村生態旅游發展中的能力建設

能力建設是實施鄉村生態旅游項目的前提，同時也是保證鄉村生態旅游可持續性的基礎，需要安排專項資金，有計劃有組織地實施，并將能力建設的成效同具體的項目操作有機地結合起來，促進鄉村生態旅游項目實施效果和效率的提高。

能力建設可采取以下幾種途徑：

研討：在縣級組織相關部門和鄉村生態旅游項目社區領導參加研討會，總結以前開展鄉村旅游項目成功的經驗和失敗的教訓，同時討論形成縣級開展鄉村生態旅游的操作規范。在這一過程中增加項目所在社區、縣級旅游管理發展相關部門、縣級政府三者之間的互動，以便形成對鄉村生態旅游的共識，并建立起三者之間在項目實施中的合作協調機制。

參觀考察：有計劃地組織縣級旅游管理部門和項目社區領導到全國各地鄉村生態旅游項目實施取得較好成效的實地參觀培訓，取人之長補己之短，并在這一過程中探討建立地區之間合作的途徑和機制，實現旅游資源在更大空間內的共享；

招商引資和招才引智：縣級旅游管理部門和項目社區應該加強對當地優勢旅游資源的宣傳力度，有計劃地組織外地企業和專業人才到項目區考察，共同探討當地鄉村生態旅游發展的潛力和方向，將招商引資與招才引智有機地結合在一起，促進當地人和外來人才之間的活動。外來人才的進入，將帶來新的理念、知識和技術，同時也為鄉村生態旅游的人力資源(尤其是智力資源)開發提供新的動力；

軟技術的培訓：針對旅游項目中出現的共性問題，組織系統的培訓。要克服以前培訓重視硬件的生產技術，而忽視軟件的經營管理技術的弊端，將組織技術、管理技術、信息技術、市場技術、創新技術和決策技術等作為培訓的重點，同時探討形成更有效的培訓方式，即培訓的方式應主要采用參與式、現場培訓等，達到理論和實踐的有機結合，提高培訓的效果和效率。

顯然，企業協會或農民是鄉村旅游發展的主體[12]，能力建設是保證鄉村生態旅游項目達到預期效果的關鍵，而要取得能力建設的預期效果，需要有一系列的組織管理和操作上的創新(表1)。

表1不同主體在鄉村生態旅與發展中應承擔的作用

主體名稱所處地位資金實力應發揮的作用政府監管與服務強發展規劃制定、基礎設施建設、公共服務提供、人才培養培訓企業主體較強開發旅游項目、旅游產業發展扶貧農民專業組織(行會)主體較弱組織農戶、技術培訓農戶主體弱旅游產品的生產

3.3加強政府宏觀經濟調控

一是要加大政府財政扶持和資金投入。通過建立“以財政補貼為引導、民間資本為主體、商業融資為補充”的資金支持和保障機制[13]，將鄉村生態旅游列入各級財政扶持計劃，設立鄉村生態旅游建設專項資金，并按照一定比例逐年增加。同時要多渠道引入資金來源，做大用于鄉村生態旅游的資金容量，整合用于農業與農村發展建設的其他專項資金帶動鄉村生態旅游發展，通過減免稅收或貼息的方式鼓勵民間資本和信貸資本投入。二是要進一步明確鄉村生態旅游項目中資金的使用方向和原則，加強對項目資金的管理。從目前鄉村旅游發展情況看，許多地區的政府資金投入十分有限，如果按照傳統旅游項目資金管理途徑直接用于硬件設施投入，其作用的發揮并不大。要提高資金的使用效率，需要對其使用方向做出明確的規定，對專項資金的管理要根據使用方向制定相關的管理規章制度，避免資金使用上的盲目性和隨意性。按照社區自主發展的原則，資金可放在生態旅游項目實施社區由其自行管理，但縣旅游管理部門和縣級政府必須加強指導和監管，保證該項資金的有效使用。三是要積極引導和幫助鄉村生態旅游企業上市融資，探索開展鄉村生態旅游資源權益質押、經營權質押、門票收入權質押、動產抵押、林權抵押、土地使用權抵押、股權質押貸款等融資方式，加大對鄉村生態旅游企業的信貸支持力度。四是要對生態型旅游功能區強化用地保障。所在縣在制定年度用地計劃時，要適當提高生態型旅游功能區旅游用地比例。積極探索、用好國家制定的土地流轉、農村土地綜合整治等土地政策。對需使用存量建設用地的鄉村生態旅游項目，依法通過集體建設用地使用權流轉的方式取得； 對需要使用新增建設用地的，依法辦理相關手續。支持農民在自家果園、林地開展農家民俗旅游項目。

3.4加強市場監管與公共服務

鄉村旅游是一種綜合性產業，涉及面廣、關聯度較高，需要政府支持，政府行為在旅游業發展中具有不可替代的作用。但“政府主導”不是“政府主干”、“政府主財”，也不是“政府主宰”，更不是事無巨細，任何事情全由政府來進行管理。因此，必須準確界定“主導”的內涵。所謂“主導”，應體現在為旅游發展營造良好環境等宏觀方面。從理論上講，政府在鄉村生態旅游發展中的主導作用應放在市場監管和公共服務方面。特別是當鄉村生態旅游由起步階段發展到成熟階段后，政府更應明晰責任，充分發揮市場在資源配置中的決定作用。當然，政府必須通過以下工作為市場監管提供保障：一是從科學、系統、協調的視角做好地區鄉村生態旅游規劃的編制和落實工作。對上要銜接好中央、省、市相關規劃，對下要與具體的項目規劃做好銜。同時，橫向上要做好與城鎮建設規劃、土地利用規劃、交通發展規劃、風景名勝區旅游發展規劃等銜接溝通，防止出現規劃斷檔、規劃重復、規劃矛盾等現象。二是要強化政府在鄉村旅游發展中的公共服務。通過完善鄉村生態旅游要素保障； 提升對“吃、住、行、游、購、娛”六要素的保障力度； 改善住宿、交通等娛樂設施； 精心設計旅游產品及旅游線路； 積極構建、推廣旅游品牌形象； 加強鄉村生態旅游業人才建設等積極提供鄉村生態旅游發展中需要的公共性服務，同時也要注重對生態環境和歷史文化資源的保護。

4　結語

鄉村生態旅游具有一定公共物品屬性，完全依靠市場調節是遠遠不夠的，在不同地區和不同階段都需要政府介入，但政府行為應當結合具體階段特征采取適宜策略。文章認為應通過試點項目的實施，對其有效性、效率、影響和可持續性進行科學的監測和評價； 將能力建設同具體的項目操作有機地結合起來，促進鄉村生態旅游項目實施效果和效率的提高； 政府應盡量減少行政干預，通過經濟宏觀調控，強化規劃引領、市場監管和公共服務提供。總之，在鄉村生態旅游發展中，政府應該有所為有所不為，扮演好主導、扶持與服務的角色。

[1]賀東升， 劉華，薛正旗.北京市生態涵養發展區鄉村旅游發展研究.中國農業資源與區劃， 2010, 31(1): 43～46

[2]劉英杰. 鄉村旅游發展中的政府行為分析.產業經濟, 2015，(3)： 37～39

[3]郝索. 論我國旅游產業的市場化發展與政府行為.旅游學刊， 2001, 16(2): 19～22

[4]梁修存， 丁登山.區域旅游開發的政府行為問題研究.生產力研究, 2002，(1)： 99～102

[5]阮金鵬， 劉姌.鄉村旅游發展中的政府行為研究——基于甘肅省皋蘭縣什川鎮鄉村旅游發展的調查.農業科技與信息, 2007，(12)： 78～80

[6]張泰城， 王偉年.旅游公共服務建設中地方政府行為分析.中州學刊, 2009，(4)： 114～118

[7]魏敏. 旅游業發展的政府行為研究——以土耳其為例.北京：中國社會科學院， 2012： 19～22

[8]趙承華. 我國鄉村旅游發展中的政府行為研究.遼寧大學學報：哲學社會科學版， 2009, 37(5): 115～118

[9]藍中健. 鄉村旅游發展政府行為研究——以上杭縣為例.福州：福建農林大學， 2013，79～82

[10]姜善義. 溫州市鄉村生態旅游發展中的政府行為研究.桂林：廣西師范大學， 2014，7～8

[11]俞桂海. 鄉村生態旅游與新農村建設協同發展中的政府行為的策略選擇.經濟研究導刊, 2014，(35)： 90～92

[12]劉軍. 關于湖南休閑農業與鄉村旅游建設規劃的思考.中國農業資源與區劃， 2010, 31(5): 62～64

[13]林剛. 中國工農——城鄉關系的歷史變化與當代問題.中國農村觀察， 2014, 35(5): 13～18

GOVERNMENT BEHAVIOR ON THE DEVELOPMENT >OF RURAL ECOTOURISM IN CHINA*

Yang Guanghui

(Meishan Vocational Technical College，Meishan，Sichuan 620010，China)

As a new type of tourism industry, the rural ecotourism should pay more attention to the sustainable development of ecological environment and industry. Most countries in China are still very vague in the operation of rural ecotourism, and limit the effective management of the government on tourism project. Because of the certain public goods properties, rural ecological tourism can rely on not only the market regulation, but also the government intervention in different regions and different stages. It should adopt appropriate strategies in the specific stage. Firstly, through the implementation of pilot projects, the effectiveness and efficiency of the project should be monitored and evaluated. Secondly, the construction of the project should be integrated with the capacity building, and promote the implementation effect and efficiency of rural ecotourism projects. Thirdly, government should not only give less administrative intervention but also give more economic macro-control, planning guidance, market regulation and public services. In short, in the development of rural ecotourism, the government should play a leading role and provide more support and service.

rural ecotourism; government behavior; pilot project; capacity building; supervision and service

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160636

2015-06-22

楊光輝(1982—)，男，四川眉山人，講師。研究方向：旅游管理。Email：tanwater@126.com

四川省教育廳關于公布四川省2013～2016年高等教育人才培養質量和教學改革立項名單的通知(川教函[2014]156號)

F323.4; F592.7

A

1005-9121[2016]06-0213-05

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