邁向卓越的全球城市
——上海新一輪城市總體規劃的創新探索①

莊少勤

邁向卓越的全球城市
——上海新一輪城市總體規劃的創新探索①

莊少勤

超大城市的可持續發展與治理是全球城市面對的共同難題，上海作為全國“改革開放排頭兵、創新發展先行者”，其資源環境緊約束下的城市未來發展模式受到全球矚目。日前《，上海市城市總體規劃（2016-2040）（》以下簡稱“上海2040”）草案已經形成并開展公示。在“全球化、人文化、生態化、智能化”的大背景下，本輪規劃全面貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念和“尊重城市發展規律、強化五個統籌”的城市規劃建設管理基本要求。在規劃目標上，突出“以人民為中心”，確立“卓越全球城市——創新之城、人文之城、生態之城”的愿景；在發展模式上，以土地利用方式轉型，促進上海創新發展；在空間格局上，突出開放協調，形成網絡化時代的全球城市區域空間架構；在規劃方法上，創立新體系、開拓新方法、拓展新機制，使規劃編制和實施過程成為城市治理現代化的過程，也可為大型城市創新發展提供參考。

全球城市 ｜ 城市總體規劃 ｜ 城市治理 ｜ 上海

莊少勤

上海市規劃和國土資源管理局黨組書記，局長，博士

0　引言

上海開埠至本世紀初的一個半世紀，已編制了4版城市總體規劃，歷版總體規劃對上海的城市發展發揮了重要的引領作用。1946年《大上海都市計劃》引導上海發展為遠東的商貿、工業和金融中心，成為中國聯系世界的重要門戶。建國后編制的1959版總體規劃將上海定位為中國的重要工業基地，城市職能從對外門戶轉向對內生產服務。改革開放之后，1986版總體規劃奠定了城市復興的基礎。2001版更是以“國際化”為上海發展的重點方向，明確了國際經濟、金融、貿易、航運中心的功能定位，引導上海形成了近年來快速發展的格局。總體來看，歷版總體規劃堅持城市功能優化和中心城有機疏解的基本思路，堅持沿著區域發展基本軸線和區域節點完善城市空間與功能布局，而規劃理念和方法也始終保持著與時俱進的探索狀態。

圖1　“上海2040”（草案）公示成果

圖2　公眾參與、“開門編規劃”

當前，全球城市已進入以全球化、人文化、生態化、智能化為主要特征的發展階段。上海作為全國“改革開放排頭兵、創新發展先行者”，也面臨資源環境緊約束、城市功能轉型、城市生活品質提升等多重挑戰，如何以“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念為指導，推動上海實現以創新為驅動力、以文化為內涵、以生態為基本保障的新模式發展，迫切需要重新審視和編制新一輪城市總體規劃。由此，“上海2040”應運而生。

1　“上海2040”組織編制基本情況

2014年5月6日召開的上海市第六次規劃土地工作會議，標志著“上海2040”正式啟動。上海市委書記韓正同志強調“要確定上海這座特大型城市長遠發展的藍圖和框架，編制規劃既要積極、更要穩妥，既要有為、也要無為，特別要重視留白”。市長楊雄同志要求“堅持改革創新，充分運用新理念、新方法編制規劃；堅持開門編規劃，廣泛匯集各方智慧和力量”。住房和城鄉建設部、國土資源部領導多次親臨上海指導，并希望上海發揮好示范帶頭作用。

上海市規劃國土資源局牽頭組織各方力量共同開展了“上海2040”的戰略研究，以及各專項規劃、區（縣）城市總體規劃的研究工作，于2014年底形成規劃《綱要》，并于2015年8月通過了住房城鄉建設部組織的規劃《綱要》審查。2015年10月，中央十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，2015年12月中央城市工作會議進一步提出“尊重城市發展規律、強化五個統籌”的城市規劃、建設和管理基本要求。上海市規劃國土資源局會同總體規劃編制團隊各成員單位，按照市委、市政府要求及時深入地貫徹中央會議精神，認真落實《綱要》審查會意見，全力推進總規最終成果編制工作。于今年7月，初步形成了“上海2040”成果草案（圖1），并于8月22日啟動為期一個月的社會公示。

“上海2040”規劃編制的過程是一個探索城市治理現代化的過程。規劃編制組織工作的最大特點是堅持“開門編規劃”，把“統籌政府、社會、市民三大主體，鼓勵全社會共建、共治、共享”貫穿于規劃編制的全過程（圖2）。政府層面，在國家有關部門的指導下，除動員組織全市各區鎮、各條線全面參與外，還主動與江浙兩省和周邊相關城市進行了溝通對接。社會層面，從在滬高校、科研院所、中外規劃咨詢機構中邀請了37個研究團隊開展戰略研究，并遴選了上海市規劃院、同濟規劃院、中國規劃院上海分院、上海市地質調查研究院4家單位共同編制，聘請了來自規劃、開發、產業、金融、科技、社會、文化、旅游、生態、安全等不同領域的30余名“核心專家”和“決策咨詢專家”對規劃編制進行全過程把關；組織開展了11場戰略專題研討會和“上海2040”概念規劃設計競賽等活動。市民層面，成立了“公眾參與咨詢團”，由楊雄市長簽署聘任15名代表不同領域社情民意的社會人士，全程參與規劃編制；開展“上海，我的2040”O2O公眾調查，覆蓋戶籍人員、外省市來滬人員、外籍人士，涉及不同職業、不同年齡段、不同文化程度人群；還組織開展了多場市民論壇以及“上海2040：我要看、我要寫、我要畫”等活動，形成了前所未有的公眾參與格局。

圖3　“上海2040”邏輯框架圖

2　“上海2040”的重點研究內容與成果體系

上海新一輪城市總體規劃是在轉型關鍵期從全局層面對城市功能和空間布局進行戰略性調整和格局優化的一次重要契機。基于對全球城市發展趨勢的判斷，響應國家戰略對上海的定位和要求，立足于民眾期待和上海實際情況，本輪規劃注重目標導向、問題導向和實施導向，主要在五個方面開展了研究：一是城市發展目標，提出上海建設“卓越全球城市②美國地理學者薩森于1990年在“世界城市”基礎上提出的新概念，以反映在經濟全球化背景下全球管理和控制功能重新整合后出現的對世界經濟體系具有高度影響力的國際大都市。“上海2040”結合網絡化對“全球城市”內涵有所豐富。”的目標內涵；二是發展模式，確立“底線思維”、“內涵發展”和“彈性適應”的發展模式，并明確人口、土地兩個關鍵要素的規劃導向；三是空間布局，從區域和市域兩個層次明確上海未來“網絡化、多中心、組團式、集約型”的空間格局；四是發展策略，從建設創新之城、人文之城、生態之城三個維度，重點對核心功能、綜合交通、社區與住房、文化魅力、生態、安全等領域明確發展策略；五是實施保障，從實現城市治理模式現代化的角度，提出規劃編制、實施、維護的新機制（圖3）。

根據國家有關部門改革總規成果體系的精神，“上海2040”擬最終形成“1+3+1”的成果體系。其中“1”是城市總體規劃報告，涵蓋規劃文本、說明、圖集、表格、專欄等規劃內容；包括城市性質、發展目標、發展規模、區域和城鎮體系規劃、空間結構、空間管控、若干重點專項規劃、規劃實施等核心內容和圖紙。“3”是報告附件，包括專項規劃大綱、分區規劃指引和行動規劃大綱；同時，按照國家有關方面的規劃審查要求，在“1+3”基礎上精簡提煉形成了1份規劃文本圖集。

3　“上海2040”的創新探索

“上海2040”是中央城市工作會議召開后第一個展望至2040年并向國務院報批的超大城市總體規劃。上海新一輪總體規劃深入貫徹落實黨中央提出的“五位一體”總體布局和“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，貫徹落實中央城市工作會議提出的“尊重城市發展規律、強化五個統籌”的城市規劃、建設和管理基本要求，努力以規劃轉型引領和促進城市創新發展。此次規劃編制體現了八個方面的探索和創新。

3.1踐行新理念

全面貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念和“尊重城市發展規律、強化五個統籌”的城市規劃建設管理基本要求。

3.1.1突出創新發展

更加注重后工業化時代人的能動作用，注重“創新驅動、內涵發展”，進一步統籌改革、科技、文化三大動力，通過土地利用方式由增量規模擴張向存量效益提升轉變，建立創新發展的新模式。

3.1.2突出協調發展

更加注重長三角區域一體化發展和城鄉統籌發展，進一步統籌好空間、規模、產業三大結構和規劃、建設、管理三大環節，充分發揮上海“兩規融合、多規合一③習總書記在2013年中央城鎮化工作會議上指出，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖。“多規合一”是指按照“一張藍圖干到底”的要求，在同一空間范疇內將經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護等多種規劃整合起來，統籌解決各規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題。“多規合一”是保障規劃有效實施、強化政府空間管控能力的重要舉措。”的體制優勢。

3.1.3突出綠色發展

更加注重生態文明背景下的“底線約束”，進一步統籌生產、生活、生態三大布局，探索上海高密度超大城市在資源環境緊約束下低碳、安全、韌性的發展方式。

3.1.4突出共享發展

更加注重“以人民為中心”，進一步統籌政府、社會、市民三大主體。通過多方參與、協同治理的規劃編制方法和實施機制，將國家戰略、上海實際與民眾期待結合一體，在規劃編制、實施和實現的過程中體現城市的共治共管、共建共享。

3.1.5突出開放發展

更加注重國家戰略格局和上海的開放優勢，進一步突出上海面向國際、服務全國的門戶及樞紐地位，切實發揮好長三角世界級城市群核心城市的引領作用，從國家使命、全球定位來確定上海未來城市發展的戰略框架。

3.2確立新目標

將“以人民為中心”的本質要求，滲透至規劃各項目標。順應城市“創新驅動”和“以人為本”的發展趨勢，在城市目標和功能定位上，由更加注重經濟導向向更加注重“以人民為中心”轉變。將國家戰略與在上海生活、工作、學習、旅游等不同人群的發展愿景相結合，并兼顧上一版總體規劃的延續性，進一步完善了全球城市核心功能，擬定上海至2040年的發展總目標，即“卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市”，以及3個維度的子目標，即建設“令人向往的創新之城、人文之城、生態之城”。

3.2.1“以人民為中心”是“卓越全球城市”的基本要求和上海城市創新發展的必然需求

2016年6月正式公布的《長江三角洲城市群發展規劃》中明確“以上海建設全球城市為引領加快形成國際競爭新優勢”。本輪總體規劃正式提出了上海將邁向“卓越的全球城市”的總體目標。“卓越”不僅指經濟能級和影響力的卓越，更體現在創新人才和企業環境品質的卓越，乃至于城市文明的卓越，即更加關注“宜居、宜業、宜游、宜學”等人居綜合環境和生活方式的卓越④相較國際大都市、世界城市而言，全球城市（Global city）是城市發展的高級階段和國際化的高端形態，強調在經濟全球化背景下的全球網絡中，與全球整個城市網絡連接的特征：一是具有輻射世界、服務全球的世界級經濟引擎的城市功能，具有全球資源流動及其配置能力；二是具備高品質的城市宜居環境；三是擁有全方位的國際話語權，包括文化的國際影響力和低碳生態的國際示范性；四是在空間形態上，全球城市普遍呈現出“城市—區域”的都市區特征。。

未來25年，上海已經步入后工業化發展階段。全球發展人本化、生態化、智能化等態勢，使城市發展也由工業化時代“以經濟增長為軸心”，升級到以生態、經濟、社會、政治和文化“五位一體”全面發展的格局。城市，從工業化時代滿足生產需要為主要目的，轉變為后工業化時代全面滿足城市民眾從物質、安全、歸屬到學習、交往、創造等各個層面的人本需求，繼而激發人的創造力推動社會進步的更高階段⑤東京、倫敦、紐約、新加坡等全球城市的遠景規劃不約而同都關注了后工業化城市的基礎設施研究。包括東京2014年頒布的《東京都長期展望》《Creating the future the Long-term Vision for Tokyo》；倫敦基礎設施規劃2050（London Infrastructure Plan 2050）；紐約2015年頒布的面向2040年規劃《一個強大而公正的城市》；新加坡智慧國家計劃、宜居城市計劃、公共交通計劃、港口樞紐建設計劃、住房計劃等。。后工業化時代上海的城市公共服務和基礎設施（功能），必須在滿足生態安全、資源安全、運行安全的基本保障下，不僅要鞏固能源（水、電、燃氣）、交通、通信、環境、防災等狹義的“技術性（生產性）基礎設施”，更要強化以人為本的智慧互動、文化教育、科研創造、健康休閑、社會關懷等方面“社會性（創造性）基礎設施”，為不同人群創造更多、更好的發展機遇和美好的生活體驗，提升民眾的安全感、歸屬感、成就感和幸福感，吸引全球更多的創新人才到上海來工作、創業、生活，這是上海提升全球城市競爭力的必然選擇。

3.2.2建設“令人向往的創新之城、人文之城、生態之城”

新一輪總規在“卓越的全球城市”目標愿景下，進一步突出了創新活力、人文魅力和可持續發展三個維度，強調建設“令人向往的創新之城、人文之城、生態之城”。

建設更具活力的繁榮創新之城。創新之城不僅涵蓋上海建設“科創中心”的國家戰略要求，同時包括產業創新、文化創新、土地利用方式創新及制度創新等全方位的創新要求。因此，本輪規劃從核心功能、支撐功能和基礎功能3個層面構架“創新之城”，提出強化科技創新、金融商務、文化創意、高端制造等“全球城市”核心功能；建設具有較強輻射和服務能力的國際綜合樞紐和門戶（包括航空、航運、陸運、信息樞紐等支撐功能）；強化與創新經濟和創新發展相適應的、吸引全球創新創業人才的服務設施和服務環境等基礎功能，打造“TBC（Technology + Business + Culture）產業社區”，激發城市持續活力。

營造更富魅力的幸福人文之城。文化是全球城市保持其獨特性和競爭優勢的核心資源。一個擁有良好文化氛圍和厚重歷史積淀的城市，能夠增強城市的魅力和包容性，培育城市持續的創新能力和競爭力。新一輪總規突出“文化興市、藝術建城”理念，提出“文化+”發展戰略，將文化內涵的提升滲透到城市發展的方方面面。一是立足空間載體和文化活動，建設具有全球影響力的國際文化大都市；二是立足歷史文化傳承和自然稟賦，通過城市有機更新，塑造國際化大都市和江南水鄉特色風貌形象；三是立足多元包容的社會主體，激發全社會文化活力，繁榮城市文化產業，弘揚城市精神和軟實力。

圖4　上海市域生態空間規劃圖（2016—2040）

建設更可持續發展的韌性生態之城。綠色發展是卓越全球城市的最底線要求。本輪規劃從上海大都市區空間結構出發，強化了生態基底硬約束，劃定生態保護控制線，構建“雙環、九廊、十區”多層次、成網絡、功能復合的市域生態空間體系（圖4）。應對氣候變化，提升城市抵御自然災害能力和韌性，加大了海洋、大氣、水、土壤環境的治理和保護力度，提高城市水資源、能源供給等生命線工程安全。大力發展循環經濟，提高資源產出效益。

圖5　上海市域用地布局規劃圖（2016—2040）

3.3創建發展新模式

引導高密度超大城市由外延增長型向內涵發展型轉變，實現可持續發展。伴隨著人口的大量導入和快速的城市擴張，所面臨的資源環境緊約束壓力越來越大。2014年5月上海市第六次規劃土地工作會議上，韓正書記明確上海“規劃建設用地負增長”，隨后進一步提出守住“建設用地、人口規模、生態環境、城市安全”四條發展底線的要求。在這一背景下，本輪上海市總體規劃提出了以“底線約束，內涵發展，彈性適應”為特征的發展模式，其中最關鍵的是以土地利用方式轉變倒逼城市發展轉型。

3.3.1底線約束

至2040年，本市規劃建設用地總規模3 226 km2，擬削減到3 200 km2（包括200 km2“留白”空間），并將指標落實到各區。

3.3.2內涵發展

以創新驅動為主動力，以城市有機更新為主模式，以存量用地的立體、復合、集約利用來滿足城市未來發展的空間需求。

3.3.3彈性適應

圖6　上海市域城鄉體系規劃圖（2016—2040）

為應對上海市建設卓越的全球城市過程中存在的發展不確定性，不僅需要建立空間留白機制，還要建立具有彈性和韌性的城市功能結構。如本輪規劃中，考慮到上海作為全球城市在人口結構、分布和流動性上的特點，對水資源、能源、交通、信息、生態綠地等公共服務設施和基礎設施供給及就業崗位等要素資源的配置作了不同的彈性預留，以應對不同情景下包括常住人口、半年以下暫住人口、跨市域通勤人口、短期游客等在內的城市“實際服務人口”的合理需求。

3.4構建區域新格局

突出開放協調，基本形成區域一體的全球城市區域空間架構。本輪規劃突破行政視角，呈現“開放市域、服務全國、面向國際”的規劃視野，從國家使命、全球定位、區域協調來研究上海未來城市發展的戰略框架，在區域層面謀劃了“網絡化⑥美國當代社會學家曼紐爾·卡斯特爾于1996年提出了信息社會理論，受信息化革命的影響，城市無論大小，依托交通網絡、信息網絡等，將更加緊密地鏈接到全球城市網絡中，發揮特定的功能和作用，體現出經濟行為的全球化、組織形式的網絡化、工作方式的靈活化，吸引人流、物流、信息流和資金流的匯集。本輪規劃中的網絡化格局主要指交通網絡、生態網絡、信息網絡、產業網絡、文化網絡支撐的網絡化協同發展的城鎮空間格局。、多中心⑦英國城市規劃權威專家彼得·霍爾爵士在《多中心大都市：來自歐洲巨型城市區域的經驗》一書中提出“多中心大都市”的概念。該概念突出幾個核心要義：一是網絡化的多中心巨型城市區域是全球城市的新的空間載體；二是空間特征是圍繞一個中心城市形成一個城鎮集群，集群內部圍繞中心城市有多個次一級的城鎮中心，并由發達的交通網絡保持密切的聯系；三是中小城鎮是其腹地鄉村區域的重要交通與活動中心；四是城市公共活動以及承載全球城市功能的專業活動在全市域范圍內呈現多核分布的格局。、組團式⑧避免城鎮建設用地、人口的單中心蔓延趨勢，通過劃定生態間隔帶、控制城鎮發展規模、明確城鎮公共中心結構形成功能相對獨立、空間布局有序的組團式空間結構。本輪規劃中的組團式格局指在嚴格保護生態環境的基礎上，形成大中小城市和小城鎮合理分工，生態、產業、居住等功能有機聚合的組團式發展格局。、集約型⑨通過整合公共服務設施與土地資源，挖掘土地利用潛力，提高土地利用績效。本輪規劃中集約型格局指倡導公共交通引導發展（TOD模式），加強土地使用功能混合、有機更新和綠色低碳發展，努力實現全市規劃建設用地“負增長”。有序、合理開發利用地下空間和空域，研究深層地下空間和低空領域的開發利用形式和方法，促進城市三維空間協調發展。”的區域空間格局（圖5，圖6）。這一格局的構建，以生態基底為約束，以重要的交通廊道為骨架，以同城效應“都市圈”、產城融合的“城鎮圈⑩為更好地為郊區提供高質量的公共服務設施供給水平，強化公共服務設施跨鄉鎮街道行政轄區的共享，統籌考慮就業、人口和住房的關系，規劃以新城、核心鎮和中心鎮為核心，30分鐘左右通勤活動規律為半徑組織形成圈域空間格局，以此作為上海郊區空間組織和資源配置的基本單元。”及基本組團單元“社區生活圈”為空間層次，進一步優化了上海“主城區11是上海全球城市功能的主要承載區，包括外環線內的中心城，以及中心城周邊的寶山、閔行、虹橋、川沙4個片區。—新城122001版城市總體規劃的新城是以區（縣）政府所在地城鎮、或依托重大產業及城市重要基礎設施發展而成的中等規模城市。本輪規劃在延續上輪總規的新城定位基礎上，進一步突出其在城市網絡中承擔部分全球城市功能，在長三角區域中具有輻射帶動作用，培育成為按照大城市標準進行設施建設和服務配置的綜合性節點城市。新市鎮13指在市域范圍內發揮支撐新城、服務鄉村功能的建制鎮。根據功能特點可分為核心鎮、中心鎮、中心城周邊鎮和一般鎮四類進行差異化的空間管控，并按照中小城市標準進行設施建設和服務配置。—鄉村”組成的市域城鄉體系和布局。“城鎮圈”（圖7）以新城和新市鎮為中心，注重產城融合、職住平衡、資源集約、服務共享的特色化發展，并打破了傳統城鎮體系以行政層級配置公共資源的方式；而1個市域主中心、若干副中心則構成上海空間的網絡化、多中心基本框架（圖8，“1952”公共活動中心體系141個主中心中央活動區，9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮中心。），并與長三角城市群協同形成區域性的全球城市網絡格局。

圖7　上海市域城鎮圈規劃圖（2016—2040）

圖8　上海市域公共活動中心網絡規劃圖（2016—2040）

圖9　上海大都市圈綜合交通協調圖（2016—2040）

圖10　城鎮圈多模式公共交通網絡

網絡化格局的形成離不開區域交通的引導，以區域交通的互聯互通為基礎，推動區域內特別是與近滬地區的一體化發展。本輪規劃響應《長江三角洲城市群發展規劃》的國家戰略，提出構建上海與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等地區協同發展的“上海大都市圈”。“都市圈”與“城鎮圈”、“社區生活圈”之間可通過“903015”15都市圈內同城基礎交通通勤用時90分鐘左右、城鎮圈內基礎交通通勤用時30分鐘左右、社區生活圈步行距離15分鐘左右。同城基礎交通網絡體系覆蓋，其中公共交通按照“一張網、多模式、全覆蓋、高集約”的規劃理念，構建由市域線、市區線、局域線構成的“三個1 000 km以上”區域軌道交通網絡，不僅主城區軌道網密度加強，郊區也將基本實現鎮區10萬人以上的新市鎮軌道交通站點全覆蓋（圖9，圖10）。

3.5挖掘空間新資源

以土地利用方式創新轉型，探索上海城市資源節約型可持續發展途徑。規劃聚焦“存量時代”的發展特點，一是強化廣域空間統籌利用，加強陸海統籌和地下空間功能拓展，挖掘上海發展新的空間資源；二是通過推進城市有機更新，優化土地集約節約標準，促進城市空間的立體、復合、動態可持續利用，提升土地要素的廣義空間價值和品質；三是將耕地等傳統農業要素納入全市大生態結構，推進農村土地數量、質量、生態、文化“四位一體”的保護和利用，保障戰略性生態空間資源。

3.6引導生活新方式

以社區營造為著力點，以人為本、由下而上地激活城市生命力。社區是城市最基本的單元。在網絡化的后工業時代，社區不僅是生活空間，也應作為工作、學習、創造基本場所。城市生活方式的改變乃至于城市生產方式、發展方式和治理方式的改變，都應從社區開始。本輪規劃著力激活社區“細胞”，打造“15分鐘社區生活圈”，為城市持續發展提供“原動力”。“15分鐘社區生活圈”是踐行“五大理念”和實現“以人民為中心”規劃目標的基本平臺（圖11）。

3.6.1低碳綠色社區

“15分鐘社區生活圈”是以15分鐘步行距離為半徑的空間范圍，即通過步行這種低碳交通方式就能夠滿足一個人在社區里基本需求。

圖11　15分鐘社區生活圈

3.6.2復合創新社區

面向未來的社區將改善城市職住平衡關系，社區提供除生活功能以外，包含工作、休閑、學習、創造等在內的多樣化功能和發展機會，打造滿足居民“宜居、宜業、宜游、宜學”等多元需求的城市基本空間單元。

3.6.3共享成長社區

隨著未來上海的人口結構變化和生活水平提高，人們對文化、教育、健康、休閑、交往的需求也會有所增加。社區將以居民共建、共治、共享為原則，構建覆蓋全年齡段共同成長的高品質公共服務體系。

3.6.4開放協調社區

延續上海已有的街區肌理優勢，打造不僅服務社區居民、也對市民開放交流的人性化街區公共空間。注重交往空間、交通空間、活動空間的營造，構建網絡化、無障礙的公共活動網絡，形成各具特色充滿活力和魅力的社區環境。

3.7拓展新體系

突出規劃公共政策屬性，體現規劃兼具戰略引領、結構控制和實施管控的特征。充分發揮上海規劃和土地管理機構合一的體制優勢，將總規由狹義的規定性技術文件轉變為戰略性空間政策，建立“目標（指標）—策略—機制”的成果體系。尤其在實施機制方面，提出了“郊野單元規劃16郊野單元規劃以促進上海郊區低效用地減量化、推動生態文明建設、推進新型城鎮化為目標，以鎮（鄉）域為規劃管理單元，是推進鄉村地區“多規合一”的實施性、策略性規劃。郊野單元規劃作為本市郊區土地利用總體規劃和城鄉規劃的實施管理平臺，是指導鎮（鄉）域范圍內鄉村地區近期建設的城鄉規劃和土地利用規劃，是城市開發邊界外項目選址和建設的規劃依據。”、“城市更新計劃17按照上海2040總體規劃的戰略目標，針對上海城市發展的主要短板和市民關注問題開展的一系列城市更新行動計劃，包括“共享社區計劃、創新園區計劃、魅力風貌計劃、休閑網絡計劃”等，是以項目為載體，以點帶面落實城市有機更新的實施行動方案。”、土地利用“全生命周期管理18以土地出讓契約為平臺，通過健全土地全要素（經濟、社會、環境等要素）的用途管制、功能設置、業態布局、使用績效、土地使用權退出等機制，加強項目在土地使用期限內全過程動態監管。實行經營性用地全生命周期管理，以土地利用方式轉變倒逼經濟社會轉型發展，有利于城市功能和品質的實現和提升；有利于加強源頭治理，遏制投資炒作，促使房地產開發企業向城市運營商轉型；有利于充分發揮土地資源市場化配置作用；有利于加強部門協同配合，促進政府職能轉變。”等融規劃和土地政策于一體的實施性政策工具。同時，優化了“總體規劃—單元規劃—詳細規劃”的規劃體系，建立城市空間基礎信息平臺和城市發展戰略數據庫（SDD），形成規劃、土地核心指標構成的城市運行指標體系，有效保障城市總體規劃自上而下的實施和動態維護。

3.8開拓新方法

突出智慧治理和協作共治，促進城市治理現代化。一是充分考慮以互聯網為代表的新一代信息技術對城市生活、生產、發展和治理方式產生的深刻影響，加強互聯感知、大數據分析和智能決策技術應用，實現規劃理念轉變和技術方法升級。二是充分發揮民眾在城市規劃建設管理中的主體作用，探索“開門編規劃”，利用網絡等平臺拓展更加多樣的公眾參與渠道和載體，構建更加開放的公眾參與格局，在政府與市場（企業）、社會民眾之間建立協作伙伴意識和命運共同體意識，促進城市共治共管、共建共享。

4　結語

上海市新一輪城市總體規劃，是新的發展背景下對城市發展方式和治理方式的一次深刻思考和創新探索，也是向國內外城市先進經驗學習的過程。上海的規劃發展將秉持“海納百川、追求卓越、開明睿智、大氣謙和”的城市精神，如同總體規劃可以為城市發展謀劃出新的成長空間一樣，“上海2040”也為我國城市總體規劃工作的改革創新和不斷完善開拓了新的探索空間。我們并不完美，但城市將因我們的共同努力而更加美好。

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East China Normal University Urban and Regional Planning Institute. Strategic research for‘ Shanghai 2040’: research on comprehensive control and coordination mechanism of Shanghai and the Yangtze river delta region ecological environment[R]. 2014.

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Shanghai Jiaotong University City Sciences Academy. Strategic research for‘ Shanghai 2040’: research on development goals and paths of Shanghai wisdom urban planning[R]. 2014.

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Shanghai Tongji Urban Planning & Design Institute, Shanghai Institute of Disaster Prevention and Relief, Tongji University. Strategic research for‘ Shanghai 2040’: research on city safety and integrated disaster prevention system[R]. 2014.

[30]上海交通大學國際與公共事務學院公共政策與治理創新中心.“上海2040”戰略研究課題——上海特大城市社會治理與規劃實施體制機制研究[R]. 2014.

School of International and Public Affairs of Shanghai Jiao Tong University.Strategic research for‘ Shanghai 2040’: research on mega-city social governance and planning implementation approach for Shanghai[R]. 2014.

Striving for the Excellent Global City: Innovations in the New Round of Shanghai Master Plan

The sustainable development and governance of mega cities are the common issues that global cities are facing. As a pacesetter in the reform and opening-up of the country and a pioneer in innovation development, Shanghai’s future urban development model under the restriction of resources and environment receives extensive attention globally. Recently, the draft of Shanghai Master Plan (2016—2040) has been formed and announced to the public. In the background of globalization and human-oriented, ecological and smart development, the current plan fully implements five concepts of development including "innovation, coordination, green development, opening-up and sharing", and the basic requirements of urban planning, construction and management -"respecting the rule of urban development, strengthening the five overall plans". On the target of planning, the Plan highlights the principle of "people centered", and establishes the vision of "excellent global city - the city of innovation, humanity, and ecology". In terms of the development pattern, the Plan promotes the innovative development of Shanghai by transforming the mode of land use. On the spatial pattern, the Plan highlights the principles of open and coordination, and forms the networked spatial structure of global city region. In term of the planning method, the Plan creates new system, new methods, and new mechanism, and transforms planning and implementation to the process of modern urban governance. The new plan provides a reference for the innovative development of other large cities.

Global City | Master Plan | Urban governance| Shanghai

1673-8985（2016）04-0001-08

TU981

A

注釋①根據作者于2016年8月19日《上海市城市總體規劃（2016—2040）》草案公示新聞通氣會發言稿改編。