村莊“參與式規劃”的路徑探索*
——岜扒的實踐與反思

段德罡　桂春瓊　黃　梅

村莊“參與式規劃”的路徑探索*
——岜扒的實踐與反思

段德罡桂春瓊黃梅

村莊是村民的村莊，村莊規劃應該有村民的全過程參與，然而在當前政府主導下的村莊規劃編制與實施建設中卻呈現出村民主體缺失的狀態。以黔東南州從江縣岜扒村為研究對象，其作為國家級傳統村落具有規劃編制后落地實施快的特點，因此研究成果具有較強的可檢驗性。通過借鑒國內外參與式規劃的相關理論與方法，建構村莊參與式規劃路徑用以指導岜扒村參與式規劃實踐，并對實踐中的不同境遇進行回顧，系統總結其中的經驗教訓，進而對參與式規劃路徑進行修正與完善，并提出當前發展階段村莊參與式規劃的特點、重點及難點，旨在為未來村莊參與式規劃提供借鑒。

村莊規劃 ｜ 參與式規劃 ｜ 公眾參與 ｜ 路徑 ｜ 岜扒村

段德罡

西安建筑科技大學建筑學院副院長，教授

桂春瓊

西安建筑科技大學建筑學院碩士研究生

黃梅

西安建筑科技大學建筑學院助教

0　引言

自十五屆三中全會以來，國家出臺了一系列推動農村發展建設的政策，伴隨著政策的頒布，大量資金、技術進入鄉村，政府部門成為鄉村建設的主導力量。村民們對于村莊建設項目缺乏發言權，長期以來導致村民的主人翁意識逐漸淡薄，參與村莊保護與建設的能力逐漸下降，有的村民甚至抱著“誰規劃誰實施誰管理”的心態，認為村莊規劃建設事不關己。面對這樣的現狀，我們不得不思考村莊是誰的村莊？政府與村民應如何協作共同促進村莊發展？綜上，建立合理的村莊參與式規劃路徑，引導村民全過程參與鄉村規劃建設對于村莊的可持續發展意義重大。

本研究實踐對象岜扒村位于黔東南州從江縣，作為第二批入選中國傳統村落名錄的傳統侗寨，它保存著良好的山水格局（圖1）、完整的聚落空間（圖2）、多元共生的“稻魚鴨”生態系統、口傳心授的侗歌文化、村民自治的組織制度……其在歷史長河中能完整留存至今，源于其背后一直維系著村莊發展的自組織機制。這種機制是侗族人民在特定的地域環境中所形成的人與自然互利共存的交往準則、人與人之間尊長崇古的行為準則、人與神之間心懷敬畏的宗教信仰，該機制協調著村莊與自然、村莊內部人與人之間的相互關系。

圖1　岜扒村山水格局分析

圖2　岜扒村聚落空間現狀

然而在現代化發展進程中維系岜扒村發展的機制逐漸失效，其保護與發展面臨著一系列問題。年輕人常年在外務工帶來人與人之間關系的疏離；受外來文化影響，侗族人民宗教信仰逐步瓦解，村落重要的精神空間日漸衰敗；村民的現代發展訴求帶來了村落空間無序擴張、水系統癱瘓、山體破壞……因此團隊選擇在岜扒村踐行參與式規劃，希望能讓曾經維系村莊自我發展的機制繼續在未來村莊發展中發揮作用。同時通過引導村民全過程參與，讓村民選擇并認同村莊保護與發展路徑，進而自主參與其中，打破當前政府主導的傳統村落保護中村民主體缺位的境況。最終在村民、政府、專家學者的共同參與下，既實現保護岜扒的目標，又能滿足村民的現代發展訴求。

1　理論與方法研究

1.1相關概念界定

參與式規劃是對傳統規劃忽視利益相關者的反思，是在規劃編制、實施過程中與利益相關者溝通交流共同尋求未來發展可能性的互動式合作，實現規劃過程中個人、團體、社區、機構和各系統更好的整合[1]。規劃將真正成為不同利益的協調平臺，通過運用參與式理論與方法進行規劃編制與建設實施，使居民智慧、專家學者的專業技術和知識、政府的扶持政策充分共享，提升研究對象自我發展能力。而參與式規劃路徑是指實現不同利益相關者全過程參與規劃的方法與步驟。

1.2相關理論與方法研究

1.2.1參與式規劃相關理論研究

參與式規劃起源于西方，1960年代在一系列民權運動思潮的影響下，美國部分學者提出的倡導式規劃、平等式規劃拉開了規劃實踐中公眾參與的序幕。1969年，雪莉·亞恩斯坦（Sherry，Arnstein）提出8個階段的參與階梯理論（Alabber of Citizen Participation）為公眾參與實踐奠定理論基礎。同一時期，英國進行的“社區建筑”營建、日本的造町計劃均強調居民參與。1977年《馬丘比丘憲章》高度肯定了城市規劃中的公眾參與：“城市規劃必須建立在各專業設計人員、公眾和政府領導者之間系統的、不斷地互相協作配合的基礎之上”[2]。20世紀90年代Sager和Innes提出“聯絡性規劃理論”（Communicative Planning Theory），指出規劃師應運用聯絡互動的方法參與到當權者的決策中，而不是簡單通過圖紙去影響當權者決策[3]。這一時期，英、德等國逐漸形成較為完善的公眾參與程序，增強了公眾參與的可操作性[4]。

我國城市規劃公眾參與研究起始于20世紀80年代初期，研究主要集中在理論研究、參與體系構建、參與實踐等方面。20世紀90年代我國學者主要通過學習國外公眾參與理論，進而結合我國國情提出推動公眾參與的相關建議。在公眾參與體系建構方面，楊新海（2009）針對我國城市規劃實施過程公眾參與水平低、強度弱的問題構建了覆蓋規劃許可、規劃執法、規劃評估的公眾參與體系[5]；在公眾參與實踐中，臺灣地區自20世紀90年代便在眾多社區營建實踐中積累了豐富的公眾參與組織與實踐經驗。內陸地區則主要集中在城市層面的規劃建設，且公眾參與多停留在公示、聽證會等“象征性”參與階段。隨著城鄉協同發展的推進，近年來鄉村建設實踐中也逐漸注重公眾參與。許世光（2012）結合項目實踐分析了村莊規劃中的公眾參與形式，認為村民代表大會是目前珠三角地區村莊規劃中踐行公眾參與的易操作方法[6]。湯海孺（2013）針對鄉村規劃管理中公眾參與不足的問題，提出“自上而下”的管理體制與“自下而上”的自組織模式[7]。邊防等（2015）從多元利益訴求的視角出發，從決策、規劃、實施3個層面建構農民公眾參與模式[8]。但總體而言，國內關于參與式規劃的研究處于探索階段，公眾參與的廣度與深度仍需拓展。

1.2.2參與式規劃相關方法研究

在參與式方法研究中，德國著名思想家Habermas的 交 往 理 論（Communicative Theory）為公眾參與提供了重要的方法論基礎[9]，主張通過平等交流溝通、相互理解進而達成共識。Hester在《造訪有理》中結合臺灣的社區營造，在社區組織、周圍環境調查、挖掘地方潛在資源、傾聽的態度與方法等方面提出相應的技巧，最后提出以設計解決社區中面臨的問題[10]。此外隨著科技的進步，PPGIS（公共參與型地理信息系統）、互聯網等新興的公共參與技術被廣泛運用。

1.3小結

西方私有制的社會形態、市場化的經濟體制、民主化的政治形式使其城市規劃領域的公眾參與起步較早，其完善的理論與方法、系統化的參與程序為我國公眾參與提供借鑒。而目前我國公眾參與仍處于“象征性參與”階段，且鄉村規劃領域的公眾參與研究才剛剛起步。

2　岜扒村參與式規劃路徑

本文基于對岜扒村現實問題的梳理，通過借鑒國內外參與式規劃的相關理論與方法，建構參與式規劃的理想路徑，用于指導岜扒村的參與式規劃實踐，并在實踐中對路徑進行反饋調整。

2.1路徑建構

2.1.1建構原則

主體多元原則。過去政府主導下的村莊規劃忽略村民的參與，村莊如何保護與發展的主要決策權掌握在規劃師和政府部門的手中，村民對于村莊的建設缺乏話語權。因此在參與式規劃實踐中應秉持參與主體多元化的原則，充分考慮村民的自身利益與價值追求。

圖3　岜扒村參與式規劃路徑

全程參與原則。根據村莊規劃的主要內容建構全過程參與路徑，分階段進行參與式規劃實踐。實踐中應保證過程的持續性，避免間斷帶來的信任危機、參與成本增加、參與效果不佳等影響。同時運用不同的參與方法，發揮相關利益主體的積極性，實現其在不同參與階段的價值。

階段反饋原則。在全過程參與中，應避免出現目前公眾參與后提出的意見得不到反饋、參與積極性受損等問題，需保證有參與有反饋，實現信息的雙向交流，進而提高公眾參與的積極性。

2.1.2路徑建構

基于岜扒村保護與發展的綜合目標，在以上3大原則的指導下，本文按照村莊規劃編制與實施的一般流程，分4個階段進行參與式規劃路徑的建構（圖3），即前期調研階段、方案交流階段、方案評審階段、方案實施階段。路徑建構中突出各階段的階段性目標、參與的主要內容、參與的主要方式。

圖4　岜扒村村民問題樹

圖5　與村長及寨佬組織進行的座談會

圖6　村民代表大會

在前期調研階段，需對村莊的資源特色、歷史文化、現狀問題、空間環境展開深入調研，與村民、政府部門建立伙伴關系，充分了解村民視角下村莊生產生活中存在的主要問題。在方案交流階段，針對村莊保護與發展中面臨的主要問題，與村民、政府共同協商并確定規劃目標、規劃方案、保護制度、發展引導準則等。在方案評審階段，通過村民參與式評審、專家評審使最終的規劃成果既符合村民的意愿，又得到專家認可。在方案實施階段，通過對部分村民進行技能培訓，讓其參與到村莊建設項目中，并展開村民視角下的實施項目評估，調查村民的滿意度。

2.2實踐歷程

在參與式規劃路徑的指導下，在歷時一年多的參與式規劃實踐中，團隊多次進村與當地政府部門、岜扒村村民展開溝通交流。下面對每個階段參與式規劃的實踐過程、實踐效果及面臨的問題進行回顧。

2.2.1前期調研階段

2015年5月，由人文地理、規劃專業組成的研究小分隊首次進入岜扒村展開預調查。團隊一改以往“收集資料—空間調查—發現問題”的村莊現狀調查方法，而通過與村民做朋友，深入溝通交流，了解村民視角下的村莊問題（圖4）；運用“生命之河”、“村落大事件”的參與方式向村民了解村莊的歷史演進歷程；運用“大白紙”與村民共同標記村莊現狀資源、重要的空間節點等客觀要素；并通過召開村民大會和村民代表一起總結村莊的現狀問題，梳理各主要問題間的相互關系。根據聯系的廣泛程度和村民認為的迫切程度，確定問題的重要性和解決的優先級，為后續深入空間調查奠定基礎。

2015年9月，在預調查的基礎上，帶著對村莊問題的思考，規劃團隊入村展開深入調查。在村民的帶領下進行“山林漫步”，深入感受村落整體山水林田路的空間格局，并向村內關鍵人物（風水先生）請教村莊的選址問題，為從整體層面協調村落文化景觀風貌奠定基礎。通過與村民、工匠進行“社區漫步”，建筑、結構專業調查小組入戶調查等方法，結合不同視角下的分類標準最終對村內300多棟建筑進行分級分類，為傳統建筑的更新保護奠定基礎。通過入戶訪談對每家每戶的用水習慣、有無廁所、牲畜的飼養情況展開調查，并對村莊內部污染較為嚴重的魚塘、水田進行詳細調查測繪，為村莊污水處理系統的規劃設計奠定基礎。

在前期調研階段，通過運用不同的參與方法，引導村民積極參與調查，在過程中逐漸與村民建立伙伴關系。整個調查過程目標明確，村民參與效果較好。但由于村民漢語水平有限、文化程度普遍不高等問題，溝通交流中存在障礙，參與過程比較費時費力。

2.2.2方案交流階段

在規劃編制過程中，我們多次與當地政府部門、岜扒村村民進行方案交流。就岜扒村未來發展方向與村長、寨佬進行座談（圖5），初步成果編制完成后召開村民代表大會（圖6），專家學者、政府部門、村民就村莊生態污水處理召開多次研討會，就建設項目的具體選點向村民、政府部門征詢意見……整個方案交流過程持續時間長達4個月，過程中有與淳樸村民的促膝長談，有與相關政府部門就村莊污水處理事件展開的斡旋……過程中的艱辛與坎坷讓我們不得不深思應如何在當前的社會環境下展開參與式規劃。

圖7　村民參與式規劃評審

與村莊關鍵人物的接觸。岜扒村除了有村“兩委”班子外，作為傳統侗寨它還有一個特殊的階層——寨佬階層，寨佬在村內德高望重、極具影響力，日常主要協助村長做好村莊相應的管理工作。因此涉及到村莊未來保護與發展的關鍵問題我們都會與這些關鍵人物進行溝通交流。在向村長提出相關建議時，他始終強調“只要上級政府同意他和村民沒有意見”，略顯敷衍的回答卻反映了村長的無奈，也揭示出當前“自上而下”的政府管理模式剝奪了村莊基層對村莊發展建設的決策權。在與寨佬們溝通中我們發現寨佬制度在岜扒村日漸失效，寨佬們一方面缺乏對村莊發展的長遠考慮、盲目支持村莊發展旅游業；另一方面在村莊環境治理中也并未發揮組織帶頭作用，村莊環境衛生條件較差。

與相關村民的交流大會。我們通過入戶走訪調查、召開村民代表大會等不同參與方法，與村內大部分村民進行了溝通交流，交流過程中團隊盡可能將深奧難懂的專業術語轉化為通俗易懂的語言。從中我們發現大部分村民對于自身以及村莊未來的發展比較茫然；對于政府部門在村內進行的各項建設活動，村民在保證自身利益不受影響的前提下采取聽之任之、盲從的態度。

圖8　村民參與消防工程建設

圖9　村民參與污水處理工程建設

與相關政府部門的斡旋。此次項目由住建部與無止橋慈善基金合作展開，因此項目推進過程中由當地住建部門配合團隊開展工作，但岜扒村的污水處理工程建設由其它部門負責。在對準備實施的污水項目評估后，團隊及中科院農村污水處理專家均認為將污水收集后集中處理的方案未來面臨運行不可持續的問題。原因在于：首先，復雜的地形條件、村民的用水習慣均會造成當前管網阻塞；其次，污水處理終端設備運營需要用電及專人維護，后期運行成本較高，村民負擔不起便會造成資源浪費。因此團隊希望結合侗寨傳統，充分利用地形高差及低效利用的魚塘進行生態化污水處理，有效處理污水的同時美化村落環境。在方案交流階段便多次與相關政府部門就污水處理展開研討，前期曾一度達成共識。然而在當前體制分割、行政任務分層達標考核背景下，該部門表面上與我們周旋，實際上仍按原先的方案推進污水處理項目。導致該結果的原因主要有：首先，團隊嚴重缺乏對當前復雜政治生態系統的認知；其次，在行政績效考核的要求下該部門只能按照要求落實專項資金的使用，我們所推薦的方案會使其無法完成上級交代的任務，進而影響其行政績效。

2.2.3方案評審階段

2016年5月初，在一次次方案交流的基礎上，團隊最終完成了岜扒村保護發展綜合研究項目成果的編制，并在專家評審前入村展開村民參與式規劃評審（圖7），從村民視角評估規劃方案、項目選址的合理性。過程中，村民對于一年多親自參與編制的最終成果興趣高昂，并再次就公共廁所等項目的選址展開激烈的討論，團隊也當場向村民反饋了意見采納情況，最終結合村民的評審意見對規劃成果進行調整。調整完善并通過專家評審的規劃將用以指導岜扒村未來的發展建設。

2.2.4規劃實施階段

根據國家部委及地方政府保護與發展傳統村落相關要求，岜扒村部分建設項目已啟動實施。團隊對正在實施建設的村莊消防工程及污水處理工程進行跟蹤調查，并通過與村民交流訪談了解他們對于建設項目的態度（圖8，圖9）。村民們大多表示消防管道的鋪設能有效預防火災，心里感到踏實，并認為通過污水管道收集污水進行集中處理的方法很方便，只有少數村民擔心污水管道后續運行會出現問題。在與村民溝通中我們發現村民只顧及眼前利益，看待問題缺乏長遠考慮。

圖10　岜扒參與式規劃路徑優化

3　實踐反思及路徑優化

從實踐歷程及某些境遇來看，目前岜扒村參與式規劃實踐探索結果并不理想。通過對實踐進行總結與反思，對參與式規劃路徑進行優化，希望為后續工作的開展以及規劃界同仁們提供相應的經驗借鑒。

3.1實踐反思

本文主要從以下3個方面對岜扒村參與式規劃實踐進行反思。

第一，對踐行參與式規劃制度環境的思考。自新中國成立以來，我國高度重視基層民主建設，但西部偏僻落后地區的農村基層民主建設仍然比較薄弱，這在很大程度上成為制約鄉村參與式規劃的主要因素。在該特定的發展階段下，西部地區村莊參與式規劃呈現出兩大特點：首先，由于西部地區的鄉村社會經濟發展水平低、村民思想意識落后，政府因掌握著公共資源管控、分配的權利而成為鄉村建設的主導者，而其所提倡的政治民主往往被狹義的理解為投票、成果公示等形式化過程，并未充分考慮村民的意見及相關訴求；其次，政府的主導作用逐漸使村民參與意識淡薄或無力介入村莊發展建設決策中，長期以往村民逐漸變成被動接受、不發表任何意見的消極公共服務消費者和政治旁觀者，進而導致當前村莊發展建設問題重重。因此，相比社會經濟發展水平較高、村民民主意識較強的浙江、江蘇等地開展的村民參與的鄉建運動，在西部地區踐行村莊參與式規劃的難度較大。

第二，對參與式規劃進入方式的反思。從岜扒村的經驗來看，在當前基層民主建設薄弱的現狀下，規劃團隊應充分了解當前的政治生態系統，協調并利用不同部門的力量來推進參與式規劃的落實。隨著未來基層民主建設的加強、鄉村居民參與決策意識提升后，再逐漸運用自下而上的村莊自組織方法促進村莊的健康發展。

第三，對參與式規劃方法運用的反思。首先，參與式規劃相對傳統規劃而言費時費力，需要通過不斷溝通促進相互間的理解與合作，進而提高參與效率。在岜扒參與式規劃實踐中，團隊一直本著廣泛參與的原則展開深入的調查研究與系統的規劃設計，導致工作推進較慢，并造成村長對團隊工作的不理解。其次，由于農村地區經濟發展落后、現代教育水平滯后，村民關于參與規劃過程和決策的基本知識有限，因此在引導村民參與規劃的過程中，政府及規劃主管部門應積極推進規劃基本知識的普及和規劃法規的宣傳[11]。此外，參與過程中應靈活運用不同的參與方式，提高村民的參與積極性。只有當村民有參與鄉村建設的主動性與積極性時，參與式規劃才能獲得實質性的收效。

3.2路徑優化

在理想路徑的指導下團隊在岜扒村展開了參與式規劃實踐，結合實踐經驗與反思，需要對參與路徑進行以下修訂（圖10）：首先，在前期村莊調研階段，除對村莊常規現狀調查外，還需要了解不同部門在鄉村規劃建設中的責任與作用，并善于協調各部門之間的關系，為后續有的放矢地展開參與式規劃奠定基礎。其次，方案交流階段遠比理想路徑中設定的要復雜，需要反復進行方案的協商與選擇，最終才能確定方案。再次，不同階段運用不同參與方法的目標不僅在于完成階段性目標，更重要的是參與過程中需要逐步培養村民的參與意識與能力，喚起村民參與鄉村建設的主動性與積極性，實現參與的意義。

4　結論

村莊是村民的村莊，村莊規劃應該有村民的全過程參與。本文建構了參與式規劃路徑并在岜扒踐行參與式規劃，最終結合實踐與反思對路徑進行修正。但在當前農村民主建設薄弱、公眾參與意識不足的發展階段，岜扒村的實踐經驗告訴我們目前在西部開展鄉村參與式規劃難度較大，需要長期堅持、逐步探索西部地區踐行村莊參與式規劃的方法。

在當前發展階段，踐行村莊參與式規劃的重點應放在通過理性和有效的參與路徑引導村民全過程參與，即從規劃編制、實施建設到評估管理引導村民進行有效參與，過程中逐漸培養村民的參與意識與參與能力，喚起村民在鄉村發展建設中的主人翁意識，不斷提升村民的自治能力，最終使其成為未來村莊建設的主導力量。踐行參與式規劃過程中難免困難重重，其中政府權力的開放度、分享度低是當前發展階段踐行村莊參與式規劃的難點所在。“自上而下”的政府管理模式很大程度上剝奪了村莊基層對村莊建設的決策權，同時也導致村民參與意識的喪失。村莊參與式規劃中規劃團隊雖然搭建起了政府與村民之間溝通的橋梁，但很多事情仍受限于當前的政治生態、政府管理模式。因此，村莊參與式規劃的推廣與踐行需要政府、規劃師、村民、專家學者、社會組織的共同努力。其中政府權利的逐漸下放、身份由建設主導力量到幫扶力量的轉變，農村基層民主建設的加強將極大的促進村莊參與式規劃的踐行。最后，希望本文建構的村莊參與式規劃路徑對于推動鄉村規劃中的公眾參與有所幫助，畢竟有些事情今天雖解決不了，相信未來一定會有所改觀。

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The Exploration ofVillage Participatory Planning Path:Practice and Refection in Bapa Village

Village is the villagers’ village. The process of village planning should involve villagers, but in current village planning and implementation which is led by governments doesn’t present this principle. This article takes Bapa village as the research object, which is located in southeast of Guizhou Congjiang County. As a traditional village in China, it is featured with fast implementation after planning, so the research can undertake serious examinations. Based on related theories and methods about participatory planning at home and abroad, this article constructs the path to guide Bapa participatory planning practice, reviews different circumstances in the practice, and comprehensively summarizes the experiences and lessons from it. Further, this article revises and improves the path of participatory planning, and analyzes the characteristics, keys and difficulties in current stage, aiming to provide

for other village participatory planning in the future.

Village planning | Participatory planning | Public participation | Path | Bapa village

1673-8985（2016）04-0035-07

TU981

A

住建部軟科學研究項目“黔東南侗族傳統村落保護與發展研究——以黎平縣調查為例”資助（項目編號2015-R2-065）。