新常態下農村居民點布局優化探討與實踐
——以上海市金山區為例

梁印龍　田　莉

新常態下農村居民點布局優化探討與實踐
——以上海市金山區為例

梁印龍田莉

隨著我國經濟社會發展進入新常態，城鎮化發展進入后半程，城鄉建設空間模式逐漸從“城市增量擴張、農村減量收縮”走向“城市存量提升、農村優化調整”，農村居民點布局也將迎來新一輪的優化調整。相較于前一階段，這一輪農村居民點布局優化將更加“溫和”，摒棄大拆大建，在規劃目的、原則、方法和成果上都需要進行相應的優化調整。選取上海市遠郊金山區為例，在總結傳統農村居民點布局規劃建設困境的基礎上，以問題為導向，提出了“原則調整、方法創新、內容深化”的優化策略，并基于GIS平臺，探索出了一套方法更為合理、內容更加全面的農村居民點優化布局規劃，對下一層面的鄉村規劃建設產生了更強的指導作用，取得了較好成效。

新常態 ｜ 農村居民點 ｜ 布局優化 ｜ 規模預測 ｜ 上海

梁印龍

江蘇省城市規劃設計研究院規劃師，碩士

田莉

清華大學建筑學院教授，博士生導師，博士

0　引言

隨著我國經濟社會發展進入新常態，城鎮化發展進入后半程，城鎮化率增速顯著下降，農村人口釋放速度趨緩，廣大農村地區不再僅僅是城鎮化過程中的輸出端，不再需要通過大幅壓縮自身建設用地空間來支撐城市的擴張，城鄉建設空間發展模式逐漸從“城市增量擴張、農村減量收縮”走向“城市存量提升、農村優化調整”。與此同時，“鄉愁”席卷城鄉大地，拉開了鄉村復興、美麗鄉村主題建設的浪潮。在此背景下，農村居民點布局將迎來新一輪的優化調整。2013年，國家頒布《關于加快發展現代農業、進一步增強農村發展活力的若干意見》，明確了新階段農村地區的發展目標、原則和建設方向，并且首次明確提出了“不提倡、不鼓勵在城鎮規劃區外拆并村莊、建設大規模的農民集中居住區，不得強制農民搬遷和上樓居住”的意見。之后江蘇等省份也開始啟動新一輪的鎮村布局規劃修編工作[1]。可見，相較于前一階段城鎮化率突飛猛進下的遷村并點、“農民被上樓”、“集中集中再集中”等現象，新一輪的農村居民點布局優化調整將更“溫和”，摒棄大拆大建，真正以農民的實際需求為核心，自下而上精細化供給，從運動式的“一年一個樣、三年大變樣”轉變為溫和漸進式的“悄悄地改變”。

而在廣大鄉村地區中，地處大都市區邊緣的鄉村地區更早、更深切地遇到了農村居民點布局優化調整的外在要求和內在需求。因此，本文選取上海市遠郊金山區為例，總結了傳統農村居民點布局規劃建設中存在的問題，并以問題為導向，試圖探索出一套方法更為合理、內容更加全面的農村居民點優化布局規劃，以適應新時期農村地區的發展要求。

1　農村居民點規劃建設的四重困境

1.1理論之困： 農村居民點布局規劃理論建構不足

國外針對農村居民點布局的研究起步較早，研究內容主要包括農村居民點的區位影響因素、等級結構、空間分布、布局演變以及空間分異等方面。我國農村居民點布局研究起步較晚，從20世紀30年代以來主要經歷了4大階段，目前已經進入到鄉村轉型發展驅動下的居民點空間理性重構的關鍵性階段[2]。但我國農村居民點布局規劃的理論卻仍然處于探索階段，主要通過研究現有城鎮理論“由城及鄉”進行推導或從地方實踐模式提升而來。另一方面，我國農村居民點布局規劃并非生而有之，而是隨著城鄉關系、政策制度的變化從無到有、不斷變遷，因此，農村居民點布局規劃的理念、原則也需要不斷進行優化調整。具體而言，在漫長的鄉村聚落發展過程中，傳統鄉村聚落呈現出自然生長、相對均質、特征各異的空間形態。直到進入快速城鎮化階段，農村人口大量涌向城市，城鄉關系向城市傾斜，需要通過規劃手段介入農村居民點的發展來引導城鄉空間的優化重組。服務于城鎮化需求的規劃必然導致鄉村從自然生長的空間轉變為整體規劃的空間，農村居民點的布局必將由分離的“均衡分布”轉向相互聯系的“多中心分布”，從分散的居住空間到集中式的居住空間[3-5]。在這個過程中，各地在實踐中探索出了“三集中”、“大分散小集中”、“蘇南模式”等諸多強調集中集聚的成功模式，對快速推進城鎮化進程發揮了重要作用。但當前，隨著城鎮化進程減緩，城鄉一體化、美麗鄉村建設、鄉村土地制度改革的高效推進，鄉村差異化、特色化發展訴求日趨強烈，集中集聚布局不再是唯一的方式和目的，亟需進行新的探索和嘗試。

1.2制度之困：“城市偏向”下的建設用地供給導致“城鄉用地兩極荒”

改革開放以來，為了支撐城市的高速發展，典型做法就是通過壓縮農村地區的建設用地指標或通過農村居民點土地整理等方式支持城市的快速擴張，結果卻導致了城市和鄉村兩極的“建設用地荒”。尤其是2005年城鄉建設用地增減掛鉤政策實施以來，鄉村地區變相成為城市建設用地瘋狂擴張的“地源”，不加限制的蔓延式擴張導致城市建設用地日益捉襟見肘，而鄉村地區日益增長的宅基地剛性需求卻長期得不到滿足，供需嚴重失衡。這種現象在大都市邊緣 的鄉村地區尤為普遍。以上海為例，近些年來上海市為了控制市域建設用地的總量規模，對郊區農村地區普遍采取嚴格的宅基地審批控制。調研中發現，部分鄉鎮連續幾年都未批新的宅基地申請，而農民建房需求日益增長，尤其是子女成家或夫妻離婚而產生新增宅基地的需求特別迫切。隨著多年來累積的用地需求不斷增加，供需矛盾進一步激化，甚至引發非理性行為，社會不安定因素也逐漸增大。這部分新增宅基地的需求將成為新一輪農村居民點布局優化調整中需要解決的重點問題。

1.3實踐之困：“中心村”導向下的農村居民點布局模式日益舉步維艱

中心村是一個規劃實踐概念，是我國前一階段城鎮化推進過程中實現鄉村重構和鄉村城鎮化的重要手段之一，在整合鄉村空間結構、土地集約利用、基礎設施共建和共享以及提高鄉村居民生活質量等方面起到重要作用[6-7]。但隨著城鎮化進程進入后半程，“中心村”導向下的農村居民點布局模式日益舉步維艱。首先，傳統中心村模式的布局方式往往只關注中心村本身，對其他自然村關注不夠，僅在總體上提出發展、保留或撤并等要求已無法滿足發展需求，而需要針對全域大大小小的各類零散農村居民點都能夠提出相應的管控引導措施。其次，傳統中心村模式往往要求集中集聚，容易導致較大規模的遷村并點，造成鄉村社會人文環境動遷，鄉愁也在動遷中逐漸消失。再次，隨著拆遷征地成本的快速上升，遷村并點、大規模建設集中安置點對政府財政帶來巨大壓力，地方政府推動中心村模式的農村居民點布局熱情下降、動力減弱。以上海市金山區為例，2007年編制完成了全區的村域規劃，按照“以中心村為基本單元設立集中農村居民點”的原則，一共規劃了74個中心村，并規定新增農村宅基地必須布置在中心村村域范圍內，以緩解農民建房的需求，實現“三集中”的控制目標。但由于規劃選點時與地方需求溝通不充分，過于強調大范圍集中居住，而村民對跨村集中安置的意愿不強，加上缺少足夠的財政支持，集中居民點建設遲遲不成氣候，對緩解農村地區宅基地迫切需求起到的成效甚微。

1.4規劃之困： 農村居民點布局規劃方法、內容均有待完善

圖1　農村居民點布局優化調整策略

在規劃技術方法上，早期主要以“精英式”理性技術方法為主，國內眾多城市規劃師和研究學者已經進行了各類探索，特別是利用GIS進行選址適宜性分析來輔助居民點選址，形成了相對較為成熟的方法[8-12]。但也容易走入“唯理性技術方法”的誤區，可能出現理論上非常完美的規劃選點卻完全不符合村民意愿的現象。近些年來，隨著公眾參與的重要性被提到了前所未有的高度，將公眾參與納入到規劃過程已經成為常態，甚至出現“唯公眾參與”的傾向。總結來說，“唯理性技術方法”、“唯公眾參與”這兩種偏向均不可取，需要在現有基礎上進行整合并加以綜合利用。在規劃內容上，完整的農村居民點布局規劃應包括“建在哪”（空間選址）和“建多大”（用地規模）兩大核心內容，而以往的農村居民點布局規劃往往更關注空間布局選址，對農村居民點用地規模則較少作深入地預測、核算。隨著新型城鎮化提出“多規合一”的明確要求，加上現實中“城規”和“土規”之間的指標沖突，導致基層在進行詳細的新農村建設時無法準確把握建設規模，容易引起農村建設用地無法落實或建設規模超標等現象。因此，農村居民點布局規劃中對農村居民點用地規模進行預測必不可少。

2　農村居民點布局規劃優化策略與路徑

2.1優化調整策略

針對當前階段農村居民點布局規劃中的4大困境，結合當前農村地區發展的普遍性需求，提出“原則調整+方法創新+內容深化”的優化調整策略。（1）調整原則，改變單一、集中集聚的中心村布局模式，而是因地制宜，采取“點面結合、集中安置和分散布局相結合”的原則，有條件的盡量集中安置，并以行政村為基本單元設立集中居民點。發展趨勢不明確或現狀農村風貌特色明顯的面狀區域則相對分散布局，并劃定農村居民點布局空間管制分區，提出農民建房的管制引導措施。（2）創新方法，改變“前期技術理性、后期公眾參與”的被動式公眾參與，而是以GIS為平臺，將公眾參與和規劃技術分析方法緊密結合并貫穿始終，形成基于GIS的公眾參與互動式規劃方法。（3）深化內容，在空間布局選址的基礎上，深化對農村居民點用地規模的預測，并和土地利用總體規劃進行指標校核，實現“城規”和“土規”的兩規協調，增強對后續規劃的指導作用（圖1）。

圖2　農村居民點布局優化規劃技術路線

2.2規劃設計路徑

在上述優化調整策略的基礎上，提出具體的規劃設計路徑，包括調研、方案分析論證、成果反饋完善3個階段。

在調研階段，獲取各方利益訴求。一方面，從村民意愿出發，通過實地調研訪談和調查問卷得到基于村民意愿的農村居民點布局方案，同時了解村民所關心的公共服務設施、基礎設施、宅基地需求等情況。另一方面，與政府座談，明確政府在區域空間管制、生態環境保護等方面的設想、要求，確保能在本次規劃中得以延續和體現。

在方案分析論證階段，利用GIS平臺對調研階段得到的基于村民意愿的農村居民點布局方案進行修正與完善，得到農村居民點空間布局方案。此外，結合村民的宅基地需求和政府對宅基地面積的控制要求，預測得到農村居民點的用地規模。

在成果反饋完善階段，通過與政府部門和地方各鎮、各村進行多輪交流反饋和動態調整，進一步完善方案，直至形成最終方案（圖2）。

3　金山區農村居民點布局優化實踐

3.1金山區概況

金山區地處上海市西南遠郊，與浙江省平湖市、嘉善縣交界，位于黃浦江上游，杭州灣北岸，總面積約586 km2，2014年末常住人口約78萬。本次農村居民點布局規劃研究范圍為金山區集中建設區①集中建設區是指到2020年規劃的集中城鎮建設用地區域，即2020年城鎮建設用地的增長邊界。外的農村地區，涉及9個鎮1個工業區（圖3）。

3.2農村居民點空間布局優化

3.2.1農村居民點選址適宜性分析

（1）禁限制條件綜合評價

禁限制條件評價體系主要包括城鎮集中建設區范圍、生態限制區域和重大基礎設施防護區域等3方面共7小項（表1），利用GIS對各項因子進行緩沖區疊加評價，得到農村居民點布局禁限制條件綜合評價結果（圖4）。

（2）發展條件綜合評價

按照“生活舒適、生產便利”的原則，推進農村公共服務設施均等化，提高鄉村生活空間品質。綜合確定發展條件評價體系由社會經濟、交通基礎設施和公共服務設施3大類組成（表2），并根據調查問卷中反饋的村民居住意愿偏好以及村民所關心的各類公共服務設施細化成10小項分級指標，并賦予相應權重，利用GIS加權疊加分析得到發展條件綜合評價結果（圖5）。圖中紫色部分屬于適宜建設農村居民點的地區；黃色部分次之，屬于基本適宜地區；綠色部分得分最低，屬于較不適宜建設地區。本輪農村居民點布局選點應盡量選擇在黃色和紫色的區域，這些區域靠近鎮區，公共服務設施、基礎設施條件相對較好②發展條件綜合評價的結果應當作為決策的參考，而非“一票否決”的決策依據。。

3.2.2農村居民點布局空間管制分區劃定

基于農村居民點選址適宜性分析結果，將集中建設區外地區劃分為農村居民點建設的禁止建設區、限制建設區和適宜建設區，并針對3個區域分別提出空間管制和規劃建設引導措施，作為對集中安置點的補充：

（1）禁止建設區：主要包括集中建設區、高壓走廊用地、鐵路和高速公路兩側隔離帶、上海石化環評3 km影響范圍等。在此區域內，禁止農村居民點建設活動，不允許設立集中的居民安置點，也不允許現狀農房的翻建、改建和插建。

（2）限制建設區：主要包括城鎮發展備用地、河道水系防護用地、上海生態網絡控制區域等。在限制建設區內，局部地區允許新增集中的農村居民點，但需控制居民點的數量及規模。另外，規模以上（50戶以上）的集聚型居民點允許少量、零星的改建、插建。

（3）適宜建設區：除禁止、限制建設區域之外的其他地區。適建區是設立集中農村居民點的主要地區，規模以上（50戶以上）的居民點允許改建、翻建和插建，以形成規模更大的集中型居民點（圖6）。

3.2.3農村居民點選址方案生成

根據實地訪談中村民表述的選址意愿，整理出基于村民意愿的集中安置點布局方案。由于自下而上的村民意愿較少考慮村莊外部的各類因素，存在著與上位規劃、各類禁限制條件、用地適宜性評價等相沖突的地方，需要對其進行修正。通過禁限制條件（圖4）、農村居民點適宜性評價（圖5）、人口規模③一般來說，村莊人口規模越大，實際的建房需求相應就越多。因此，按照村莊人口規模及實際建房需求來判定設立農村居民點的個數。其中，村莊人口規模<3 000人，建議設立1個安置點；3 000—6 000人，建議設立1—2個安置點；人口大于6 000人則建議設立2個及以上安置點。3輪修正，先將有沖突的農村居民點先行排除，得到修正后的村民意愿居民點（圖7）。

圖3　金山區農村居民點布局規劃范圍

表1　農村居民點布局禁限制條件綜合評價體系

表2　農村居民點布局發展條件綜合評價體系

經過3輪修正后，一部分村莊已經沒有集中安置點，這與本次規劃的基本原則相違背，因此需要為這些村莊重新選擇集中安置點。新增點選址選取綜合評價得分高、各項公共服務設施較為便利的地方，盡量減少跨村安置，需要跨村安置的選擇相互聯系關系緊密的村莊。最終通過多次反饋、公示，形成金山區農村居民點空間布局方案（圖8）。本輪規劃中一共新增72個農村居民點，其中包括20個跨村居民點，52個本村居民點。

3.3農村居民點用地規模預測

當前，常用于預測土地規模的方法主要包括趨勢外推法、灰色模型法、回歸模型法、馬爾科夫法[3]等，這些方法常用于土地利用規劃中，以現狀土地規模為基礎來預測未來的土地規模。但由于農村居民點用地受到諸多不穩定因素及相關政策影響，如農民建房的隨意性，規劃的強力干預等，導致預測精度較低。因此，本文選擇不直接針對用地進行預測，而是先通過對農村人口規模的預測，再由人口反推算出用地需求。具體而言，農村居民點用地主要包括村民宅基用地、公共服務設施用地、道路廣場用地、綠化用地4大類，因此，用地規模預測具體方法為先計算出村民的宅基地用地規模，然后按照宅基用地占居民點建設總用地的比例，反推算出農村居民點建設用地的總面積。另外，在規模預測過程中，充分考慮“兩規合一”的要求。根據《金山區土地利用總體規劃修編（2010 2020）》，至2020年，金山區可用于農村居民點建設的用地指標為464 hm2（6 960畝）。而隨著上海市建設用地的極度短缺，在新一輪的土地新政中提出了到2020年建設用地3 226 km2的終極規模，并且明確了建設用地只減不增、以土地利用方式倒逼城市發展轉型的思路。因此，預計到2020年之后金山區農村居民點建設用地的規模也不應超過6 960畝。

圖4　金山區農村居民點布局禁限制條件綜合分析圖

圖5　金山區農村居民點布局發展條件綜合分析

3.3.1宅基用地需求預測

村民宅基用地面積的預測包括存量宅基用地需求和增量宅基用地預測兩大類。

由各鎮統計已經累積但未批復的宅基地申請戶數，按照金山區政府制定的新增宅基地用地標準④金山區政府規定新增宅基地用地標準為0.33—0.35畝/戶，考慮到節約利用土地的原則，統一取0.33畝/戶的低值，下同。進行折算，得到宅基地用地的存量需求總量（表3）。截止到2013年，金山區累計宅基地建設需求用地規模已達到591.9畝。

增量宅基用地需求主要利用趨勢外推法⑤趨勢外推法（Trend Extrapolation）是根據過去和現在的發展趨勢推斷未來的一類方法的總稱，常用于科技、經濟和社會發展領域的相關預測。進行預測。以上海市2000年以來農村人口數據為基礎，在SPSS中分析得到人口減少的函數（圖9）：

上式中，X為與年份相對應的數值，以2000年數據為基準，記為1，以此類推依次設定各年份的X值；Y為農村人口總數；R2為相關系數的平方值。

圖9　上海市農村人口變化趨勢

將20142020年間，歷年的X值代入公式（1）中計算出上海市20142020年歷年的農村人口總數，基于此再計算出歷年的農村人口平均減少率L（表4）。

然后，以2010年金山區六普人口數據為基礎，將金山區各村人口總戶數按照農村人口年均減少率L，分別預測20142020年間歷年各村莊人口總戶數Q。根據在問卷調研和實地訪談過程中了解到的信息，金山區每年新批宅基地戶數約占總戶數的1%左右，新增宅基地面積標準取0.33畝/戶，由此得到20142020年間各村莊新增宅基地面積的計算公式如下：

將各鎮所轄村莊新增宅基地的總用地相加，得到20142020年間金山區各鎮及工業區新增宅基地的用地需求總量（表5）。

最后，將上述各鎮存量宅基用地需求與增量宅基用地需求相加得到20142020年各鎮宅基用地需求的總面積（表6）。

3.3.2農村居民點總用地需求預測

根據《上海市郊區新市鎮、中心村規劃編制技術標準（試行）》中的規定，中心村建設用地集中綠地率控制在8%10%，再結合金山工業區中已經實施的兩個示范性中心村各類用地的比例⑥示范性中心村為歡興村和紅光村，其中，紅光村各類用地比例為：公共服務設施用地1.35%，住宅建筑用地80.32%，綠化用地9.66%，道路廣場用地8.67%。歡興村各類用地比例：公共服務設施用地6.42%，住宅建筑用地73.57%，綠化用地10.74%，道路廣場用地8.33%，市政公用設施用地0.94%。，綜合確定得到金山區農村居民點各類建設用地的一般比例（表7）。

由此得到農村居民點建設用地面積的計算公式如下：

圖6　金山區農村居民點布局區域空間管制圖

圖7　修正后的村民意愿農村居民點選址方案

圖8　金山區農村居民點布局規劃圖

圖10　金山區農村居民點用地四至范圍

表3　2013年金山區各鎮存量宅基用地需求（單位：畝）

表4　2014—2020年上海農村人口減少趨勢預測

表5　2014—2020年金山區各鎮增量宅基用地規模預測（單位：畝）

表6　2013—2020年金山區各鎮宅基用地總面積預測（單位：畝）

按照公式（3）計算得到各鎮農村居民點建設用地的總量（表8）。至2020年，金山區農村居民點用地總面積預測約為2 576.12 944.1畝。

3.4農村居民點四至范圍劃定

為更好地指導下一層面的村莊規劃建設，在選點的基礎上進一步明確各村集中居民點的四至范圍。以各村預測規模為基礎，綜合考慮實際用地條件，并結合部分村莊已開展的村莊規劃和土地整治項目，劃定各村集中居民點的實際選址及規模。至2020年，金山區農村居民點建設用地建議總面積約為4 050畝⑦前文預測農村居民點規模為2 576.1—2 944.1畝，由于部分村莊已編制規劃或實施土地整治項目而引起整村搬遷，導致劃定四至范圍后，實際農村居民點建設用地面積大大超出預測數，但仍在建設用地指標許可范圍內。，在建設用地指標許可范圍內，并且為將來的農村居民點布局優化調整留下了較為寬裕的調整余地（圖10）。

4　結語

農村居民點布局規劃作為農村地區發展的基礎性規劃，不僅在規劃體系中發揮著承上啟下的關鍵性作用，還涉及廣大農民的切身利益。隨著我國城鄉關系的不斷演進，鄉村地區越來越呈現出多元化的發展趨勢，農村居民點布局亟需進行優化調整以適應新常態下的新變化、新要求。本文從農村居民點布局的理論、制度、實踐、規劃4大困境入手，提出了“原則調整、方法創新、內容完善”的優化策略，探討并創新了新常態下農村居民點布局優化的基本原則、技術方法和內容深度，并針對“十三五”期間的農村居民點規劃建設進行了空間和規模上的統籌安排，適應了當前背景下的鄉村發展需求，對下位的鄉村規劃建設也起到了關鍵性的指導作用。2013年起，金山區已經根據本次農村居民點布局規劃啟動第一批試點村莊規劃的編制工作，各鎮選取13個村莊作為試點，總計15個，取得了良好的成效。

表7　金山區農村居民點建設的各類用地估算比例

表8　金山區各鎮農村居民點建設用地規模預測（單位：畝）

農村居民點布局的優化調整是一個長期、動態的過程，新常態下的優化調整并不是最終階段，本文所述方法也僅僅是針對當前時代背景下農村居民點布局優化的一種探索。未來，隨著鄉村特色旅游，城鄉土地制度改革的逐步深入，“返鄉潮”的出現等，將會對農村地區的發展帶來深刻的變革，屆時需要因時、因地制宜，差異化應對。

（所有圖均為作者自繪）

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Research and Practice on Layout Optimization of Rural Settlements under New Normal : A Case Study of Jinshan District, Shanghai

As China's economic and social development has entered the New Normal, the process of urbanization has entered the second half. The spatial mode of urban and rural construction land has gradually changed from a previous state of “the urban construction land expands incrementally while the rural reduces to shrink” to a new state of “the urban starts to enhance the existing land instead of expanding outward and the rural construction land starts to optimize”. Under the influence of such changes, rural settlements layout will also face to a new stage of optimization. Compared to the previous stage, the current rural settlements layout optimization will be more “moderate” and the planning purpose, principle, method and result all need adjustment accordingly. Taking Jinshan District, suburban of Shanghai, as an example, after analyzing dilemma in the traditional rural settlements layout planning and construction, this paper comes up with a problem-oriented approach and proposes an optimization strategy ,which consists of three parts, adjusting planning principle, using innovative planning method and deepening planning contents. Under the guidance of strategy, based on GIS platform, the paper explores a set of rural settlements layout planning which is more reasonable in planning methos and more comprehensive in planning contents. Eventually, it is proved to achieve good results and will play a stronger role in guiding the rural planning and construction.

New Normal | Rural settlements | Layout optimization | Scale prediction | Shanghai

1673-8985（2016）04-0042-08

TU981

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