土地確權下的土地整治PPP模式研究綜述

王軍尚

摘要 概述了傳統土地整治模式，引入土地整治PPP模式，通過文獻綜述，論述了土地整治PPP模式的特點，分析了采用土地整治PPP模式進行土地整治工作的應用前景及存在的問題。結合目前土地確權、市場經濟等政策，闡述了發展PPP模式對土地整治發展前景的影響。

關鍵詞 土地整治；PPP模式；土地確權；土地流轉

中圖分類號 S29 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）09-249-02

Abstract The traditional land consolidation modes were reviewed.Through literature reviewing， the features of land consolidation PPP mode were elaborated， the application prospect and existing problems were analyzed.Combined with land ownership， market economy policies， effects of PPP mode on development prospect of land consolidation were discussed.

Key words Land consolidation； PPP mode； Land ownership； Land transfer

在可供耕地不足且質量不高，自然資源有限而又頻頻遭遇自然災害、各種污染的情況下，保障人口糧食安全是多年來我國政府一直非常重視的問題。我國雖然領土面積大，但是能夠適宜農作物生長的土地面積有限，多數耕地分布零散不集中。合理利用耕地、未利用地、建設用地等，對土地資源進行高效利用是當前土地整治的基本目標。土地整治是依法對農村地區低效及不合理利用的田、水、路、林、村進行綜合治理，提高土地利用率和產出率的土地利用活動，包括土地整理、土地復墾、土地開發等[1]。筆者在總結土地整治分類的基礎上，綜述了土地整治PPP模式的特點、應用前景及存在的問題，為我國土地整治的進一步發展提供參考。

1 土地整治分類

我國當前土地整治模式分類方式有4種，即地域特征、待整治土地利用類型、土地整治目標、土地整治運作方式[2]。同時，土地整治可分為不同的整治模式，如土地整治委托-代理模式[3]；李彥忠等[4]根據重慶市實際情況提出了農業產業發展土地整治模式、新農村建設土地整治模式等6種土地整治模式；江蘇省村莊土地整理項目中有“整村推進”的模式、“公寓化、社區化”模式、“縮村騰地”模式等。國外的土地整治中，對市地進行整治主要分為政府主導型、土地所有者主導型、規劃主導型等3種模式[5-6]。

2 土地整治中的PPP模式

2.1 土地整治PPP模式的提出

土地整治既需要技術又需要資金的投入，目前我國土地整理項目經費主要依靠政府解決，資金的來源與支出主要有：新增建設用地有償使用費，專項用于耕地開發整理；非農業建設經批準占用耕地的，按規定繳納的耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地；由于挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，沒有條件復墾或復墾不符合要求的，應當按規定繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。

當前，我國急待整治的土地存量較大，單一依靠政府很難滿足需求。因此，解決土地整治資金、技術、管理問題是當前土地管理者所面對的新課題。各地積極探索土地整治運作模式，將項目運營或者經濟管理模式與土地整治相結合，進行土地整治模式創新。就土地整治資金方面來看，目前土地融資創新的模式有：BuildOperateTransfer模式（BOT模式）、土地資產證券化、土地整治基金以及PublicPrivatePartnerships模式（PPP模式）[7]。其中，BOT模式的最大特點在于有特許經營權，而特許經營權是土地融資項目的核心，但是，企業依靠政府政策優惠來進行發展對企業具有局限性，對土地整治規模、創新模式發展具有單一性。土地資產證券化是由于土地本身具有的資產特性使其具有可抵押擔保特性，可以吸引社會資本，但在土地權屬不明確的情況下極易發生債務糾紛。PPP模式不同于其他幾種模式，PPP是公共部門與私人企業合作模式，是政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作的形式[8]。它更加明確政府、企業之間的責任、權力與義務。PPP模式能夠更好地整合市場資本，拓寬政府融資渠道，在整個項目的運作管理中各自發揮優勢，有效地解決項目在規劃、施工、后期維護等各方面工作中分別發揮政府、企業優勢。當前，土地作為資本進入市場進行流轉正在各地進行中，因此，基于土地流轉與確權政策文件的影響下，從經營管理模式上應用PPP模式是土地整治的新方向。

2.2 土地確權與土地整治PPP模式

土地整治是一項龐大又復雜的工程，既需要政府的財政投資、也需要相關的人力、技術等。未開發利用耕地開墾、自然災害土地修復、煤礦復墾、居民點整治等工作的開展使得政府資金大大超過財政預算，特別是在當前經濟下行壓力之大的情況下，土地整治工作急需引入社會資本。土地整治引入社會資本通常有市地整治，即通常所說的土地一級開發整治；提升耕地質量的農地整治[9]。因此，基于PPP模式進行土地整治對土地整治的質量、進度都有極大幫助。同時，政府的政策變化對土地整治也有非常大的影響。2014年《中共中央、國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》和2011年農業部等6部門《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》等文件的出臺開始了土地確權工作，還有2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

確權是農村管理工作、土地制度改革工作的基礎，農村土地整治的健康發展受制于這項基礎性工作。土地流轉向農村種植大戶、農村專業合作社或農業企業集中，吸引整合優質資源，促進耕地面積有效增加、人口集中居住、產業集聚發展，這些恰恰與土地整治的主要目標相得益彰，推動了土地整治。土地確權和土地流轉相關政策文件的相繼出臺，對土地整治工作的進展一方面從政策方面進行了有力的保障，另一方面使得土地整治模式的發展更加市場化、國際化。在土地確權與土地流轉面向市場化的這個發展契機，對于土地整治來說積極探索新模式，是土地整治工作向前邁進的大好時機。除了能夠引入社會資本、技術、管理經驗外，通過土地整治也能夠帶來經濟價值、生態價值、社會價值，以及創造生態文明[10]。

當前全國各地正在積極探索適合當地發展的土地整治PPP模式，特別是在土地確權和土地可流轉的情況下，PPP模式既可以減輕政府財政壓力，又可以為營利性企業或非營利性企業發展帶來商機，提供良好的發展契機。同時，在資金、技術、管理方面、以及風險性上政府和企業合作可以達到“雙贏”。例如，拿到土地開發權的企業將開墾整治好的土地大規模進行農業經濟作物的種植、發展農業加工廠、物流運輸等一系列農業生產。既可以解決農村勞動力剩余的問題，又能盤活地方經濟，使得在當前經濟條件下，發展內需，帶動經濟。對于農村居民點整治[18]、城市舊房改造、城中村拆遷等問題的土地整治也是目前土地整治關注的問題。這些土地大部分屬于建設用地，對于拆遷整治后的土地可以經過土壤改良成為可用耕地，也可以作為城市建設用地占補平衡的后備用地。

2.3 土地整治PPP模式應用探討及前景

歐盟委員會將PPP分為了3類——傳統承包項目、幵發經營項目和合作經營項目，其存在3大特征——伙伴關系、風險分擔和利益共享[11]。所以，PPP模式最大特點在于政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險[12]。在項目管理上有政府和企業共同管理；在整治資金中有國家和地方政府投資、銀行融資；而銀行的融資上有政策性銀行融資、商業銀行融資、集體資產折股融資。項目管理的風險必然存在，但在風險分配上應由對風險最有控制力的一方（即政府部門）控制相應的風險，企業承擔的風險程度與所得回報相匹配承擔的風險要有上限[13-14]。

PPP模式可應用于各行各業，PPP模式目前應用于城市基礎設施，如北京地鐵4號線的修建、國家體育場“鳥巢”的修建[11，15]。在土地整治中對于PPP模式的應用案例較少，相關研究有汪戰等[16]的以長沙縣為例的農村土地綜合整治研究；申樹云[7]的上海某地土地整治項目。在土地整治項目管理中，關于成本、利潤、風險，采用PPP模式，對政府預算資金的有限性、技術管理的不足，急需引入社會資本、管理、技術等問題的解決有益，而且在基礎設施領域應用融資模式可以加大對私人投資的吸引力度減輕公共財政的壓力[12]。2015年重慶市首次運用PPP模式開展土地一級整治項目，付家河流域綜合整治項目采用PPP模式。因此，土地整治PPP模式正逐漸被政府、企業所接受。

2.4 土地整治PPP模式應用中存在的問題分析

PPP模式的運營中存在的問題主要有：項目融資風險、項目任務分配不清、責任體系不明確、項目管理體系混亂。

大多數學者對項目融資風險、風險承擔進行了研究[17]，該研究重點在于討論項目管理中存在的問題。在項目經營管理中往往容易產生以下問題：政府、盈利性企業、非盈利性企業工作主體目標不明確，責任分配不清晰；項目運營過程中對于突發情況缺少監管和應急措施；技術團隊資質達不到項目要求標準。針對這些問題，相關部門應盡早采取有效管理措施，降低風險。

任何一種管理經營模式都具有風險性，PPP模式也不例外。特別是對于土地整治工作，因土地權屬問題的風險性，無論對于政府還是企業在項目開始時都需要嚴密思考方案和慎重決策，很多學者也對土地整治工作的風險性做了相關研究[19-20]。在風險較大的情況下，政府使用PPP模式進行土地整治時應將掌握整個合同和風險的控制權，以免對國家、農民、企業產生較大的財產損失。開展土地整治PPP模式帶來的相關問題還要在大量的實踐應用中進一步發現、探索，在整治工作中總結各地方經驗，找出適合我國國情的發展模式是每一位土地工作者的責任。

3 結語

PPP經營模式已經大量應用于我國許多行業，但是在土地整治這方面的經驗積累比較缺乏，因此土地整治PPP模式在合理運用PPP經營模式優勢的基礎上，對我國土地整治的發展具有推動作用。

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