淺談土地利用總體規(guī)劃中期評估
——以福建省連江縣為例

雷震

（福建省地科勘測規(guī)劃有限公司福建福州350000）

淺談土地利用總體規(guī)劃中期評估
——以福建省連江縣為例

雷震

（福建省地科勘測規(guī)劃有限公司福建福州350000）

本文通過對《連江縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》目標(biāo)、布局等進(jìn)行評估，掌握規(guī)劃實施期間土地利用變化情況和特點，分析新一輪規(guī)劃實施的成效和問題，通過定性與定量進(jìn)行綜合分析和評估得出結(jié)論，并提出促進(jìn)規(guī)劃有效實施的措施和下一步規(guī)劃調(diào)整完善的建議。

土地利用總體規(guī)劃；規(guī)劃實施；中期評估

土地利用總體規(guī)劃是一個涉及多部門的指導(dǎo)性、控制性規(guī)劃，是對轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排。通過對土地利用總體規(guī)劃各項目標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行評估，可以及時了解土地規(guī)劃在執(zhí)行中取得的成效和存在的問題和不足，并針對性提出相應(yīng)的完善、修改措施和建議，使土地規(guī)劃更加適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)形勢的變化，保持規(guī)劃的合理性與現(xiàn)勢性，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局，在節(jié)約集約用地的基礎(chǔ)上為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供用地保障。

1　本輪土地利用總體規(guī)劃實施情況

1.1規(guī)劃實施成效

1.1.1土地利用總體規(guī)劃和年度計劃作為控制土地供應(yīng)“閘門”的主要手段，對新增建設(shè)用地有保有壓，利用結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，既有效遏制了城鄉(xiāng)建設(shè)大量圈占土地的勢頭，又保障了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他各項事業(yè)發(fā)展的必要用地，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

1.1.2經(jīng)過縣國土資源局及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共同努力，土地用途管制得到進(jìn)一步加強，城鄉(xiāng)建設(shè)農(nóng)轉(zhuǎn)非得到有效控制。同時鼓勵使用存量建設(shè)用地，開展低效建設(shè)用地二次開發(fā)，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)轉(zhuǎn)非的壓力，有力地保護(hù)了農(nóng)用地特別是耕地。

1.1.3規(guī)劃將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃入限制建設(shè)區(qū)，實行嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，將基本農(nóng)田落地到戶，加強基本農(nóng)田保護(hù)力度。同時全縣在落實基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)基礎(chǔ)上，增劃一定數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地，增加規(guī)劃彈性。

1.1.4相關(guān)行業(yè)、部門在編制規(guī)劃時，把節(jié)約集約用地作為重要依據(jù)，在用地規(guī)模和布局上更加注意與土地利用總體規(guī)劃相銜接。同時，公眾依據(jù)規(guī)劃關(guān)注和參與土地利用與保護(hù)的積極性進(jìn)一步提高，維護(hù)土地權(quán)益的意識進(jìn)一步增強。

1.2規(guī)劃實施中出現(xiàn)的問題

1.2.1重視城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)劃，對農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃深度及廣度不夠

由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地是約束性指標(biāo)，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，滿足地方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)力度，規(guī)劃重點放在城鎮(zhèn)工礦用地布局上，農(nóng)村地區(qū)除進(jìn)行建設(shè)用地挖潛、少量布局調(diào)整及分配基本農(nóng)田任務(wù)外，其他內(nèi)容深度不足。出現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)必須通過掛上重點項目的名義進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整才得以建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村集體企業(yè)發(fā)展只能靠挖掘本轄區(qū)存量建設(shè)用地；農(nóng)民自建房“被違法”、“被不符合規(guī)劃”，無法領(lǐng)取土地使用證或報批建設(shè)等現(xiàn)象。

1.2.2規(guī)劃修改程序復(fù)雜，周期長，小型民生項目難以落地

規(guī)劃修改需要評估是否符合土地利用總體規(guī)劃實施管理辦法及修改管理辦法，需要編制土地利用總體規(guī)劃局部修改方案，開展聽證以及專家論證等。各步驟各審批環(huán)節(jié)需要花費不少的財力和時間，一些占地面積較小的民生性項目由于修改規(guī)劃時間成本及經(jīng)濟(jì)成本大，放棄修改規(guī)劃，或是放棄項目建設(shè)，或是違法用地，這給土地規(guī)劃實施及土地執(zhí)法帶來進(jìn)退兩難的局面。

1.2.3上輪規(guī)劃估計或者執(zhí)行不力對本輪規(guī)劃造成壓力

一方面，上輪規(guī)劃缺乏信息化管理，規(guī)劃與建設(shè)占地規(guī)模不一致，導(dǎo)致項目占地面積瞞報、少報、不報。另一方面，上輪規(guī)劃缺乏實施保障措施，執(zhí)行不力，規(guī)劃僅停留在編制規(guī)劃層面，沒有將規(guī)劃落實到實際土地利用控制上來。致使上輪規(guī)劃實施末期實際建設(shè)用地規(guī)模突破規(guī)劃，本輪規(guī)劃為數(shù)不多的新增建設(shè)用地規(guī)模還需為上輪規(guī)劃抹平溢出量，對本輪規(guī)劃實施造成較大壓力。

2　土地利用總體規(guī)劃評估分析

2.1評估技術(shù)方法

2.1.1評價指標(biāo)體系

評價指標(biāo)體系分為評價目標(biāo)與評價指標(biāo)兩個層次，由4個評價目標(biāo)、12個評價指標(biāo)構(gòu)成，從規(guī)劃用地規(guī)模指標(biāo)執(zhí)行情況、用地結(jié)構(gòu)與布局情況、用地節(jié)約集約程度、規(guī)劃修改情況等方面進(jìn)行評價。

2.1.2評價方法

采用多因素綜合評價法。其中評價指標(biāo)權(quán)重值的確定采用特爾斐法，評價分值確定可采用目標(biāo)值法，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理可采用目標(biāo)值比例推算法，確定指標(biāo)分值后，通過加權(quán)求和依次計算目標(biāo)分值和綜合分值。

2.1.3權(quán)重確定方案

通過對評價目標(biāo)、指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行多輪專家打分，并采用特爾斐法計算權(quán)重值。經(jīng)過專家打分后得到的指標(biāo)權(quán)重如表1所示：

表1　權(quán)重指標(biāo)評價值

2.2土地利用規(guī)劃實施情況評估分析

2.2.1用地規(guī)模指標(biāo)執(zhí)行情況

（1）耕地保有量目標(biāo)實現(xiàn)程度。2014年全縣耕地現(xiàn)狀為15660.71hm2，至2020年耕地保有量目標(biāo)為18780hm2，得出耕地保有量目標(biāo)實現(xiàn)程度83，指標(biāo)分值為16.6分。

（2）基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)實現(xiàn)程度。規(guī)劃2020年全縣基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)17670hm2，而評估時點的耕地面積為17773.83hm2，得出基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)實現(xiàn)程度100，指標(biāo)分值為20分。

（3）城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模目標(biāo)實現(xiàn)程度。當(dāng)現(xiàn)狀規(guī)模＞2020年規(guī)劃目標(biāo)時，按[0-60]線性評分，2020年全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地目標(biāo)量為8454.62hm2，而評估時點的面積為8520.08hm2，得出城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模目標(biāo)實現(xiàn)程度59，指標(biāo)分值為11.8分。

（4）新增建設(shè)占用耕地目標(biāo)實現(xiàn)程度。當(dāng)階段目標(biāo)≤現(xiàn)狀規(guī)模≤2020年規(guī)劃目標(biāo)時，按[60-100]線性評分，2020年全縣新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)為1942hm2，2014年規(guī)劃階段目標(biāo)面積為1165.2hm2，而至評估時點2014年實際占用耕地面積為1519.94hm2，得出新增建設(shè)占用耕地目標(biāo)實現(xiàn)程度82，指標(biāo)分值為16.4分。

（5）整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地義務(wù)量目標(biāo)實現(xiàn)程度。2006～2020年全縣整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地目標(biāo)為1000hm2，2006～2014年階段性目標(biāo)值為600hm2，而實際2006～2014年補充耕地540.57hm2，得出補充耕地目標(biāo)實現(xiàn)程度90.1，指標(biāo)分值為18.2分。

2.2.2用地結(jié)構(gòu)和布局情況

（1）土地利用率。2014年全縣農(nóng)用地與建設(shè)用地現(xiàn)狀面積和為106201.54hm2，2014年階段目標(biāo)為99518.23hm2。由此得出2014年實際土地利用率為84.64%，2014年階段目標(biāo)土地利用率為83.41%，得出土地利用率實現(xiàn)程度100，指標(biāo)分值為20分。

（2）城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例。2014年全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積8520.08hm2，其中城鎮(zhèn)工礦用地面積3534.82hm2，占比為41.49%，而2014年階段目標(biāo)占比為46.05hm2，得出城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例實現(xiàn)程度為90.1，指標(biāo)分值22.5分。

（3）使用允許建設(shè)區(qū)情況。目前各地建設(shè)均控制在允許建設(shè)區(qū)規(guī)模內(nèi)，實現(xiàn)程度為100，指標(biāo)分值為35分。

（4）禁止建設(shè)區(qū)保護(hù)情況。禁止建設(shè)區(qū)保護(hù)良好，實現(xiàn)程度為100，指標(biāo)分值為20分。

2.2.3節(jié)約集約用地情況

（1）人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模目標(biāo)實現(xiàn)程度。2014年全縣人均城鎮(zhèn)工礦規(guī)模為220.9m2，而2014年階段目標(biāo)人均城鎮(zhèn)工礦規(guī)模為271.3m2，得出人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模目標(biāo)實現(xiàn)程度100，指標(biāo)分值為50分。

（2）人均農(nóng)村居民點用地規(guī)模實現(xiàn)程度。2014年全縣人均農(nóng)村居民點規(guī)模為99.7m2，而2014年階段目標(biāo)人均農(nóng)村居民點規(guī)模為85.8m2，得出人均農(nóng)村居民點用地規(guī)模目標(biāo)實現(xiàn)程度86，指標(biāo)分值為43。

2.2.4規(guī)劃修改情況

規(guī)劃實施期間規(guī)劃修改0次，得分為100；每增加一次扣20份，扣完100分為止。根據(jù)全縣規(guī)劃修改情況，得出其指標(biāo)分值為40分。

2.2.5土地利用規(guī)劃實施中期評估綜合評估情況

根據(jù)以上對用地規(guī)模指標(biāo)執(zhí)行情況、用地結(jié)構(gòu)和布局情況、節(jié)約集約用地情況和規(guī)劃修改情況等實現(xiàn)程度分析，計算得出規(guī)劃實施以來，連江縣土地利用總體規(guī)劃實施綜合評估結(jié)果見表2。

表2　土地利用規(guī)劃實施綜合評估結(jié)果

3　結(jié)語

連江縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）對全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到重要的支撐作用，建設(shè)用地供需矛盾有一定程度緩解，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了積極的作用。

基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)得以實現(xiàn)，建設(shè)用地節(jié)約集約水平較高，重點項目建設(shè)用地需求得到保障。規(guī)劃實施以來，現(xiàn)行規(guī)劃對全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了積極的作用，保障了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展宏觀目標(biāo)實現(xiàn)對土地的需求。城鎮(zhèn)空間整合優(yōu)化得到明顯的推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，并有序建設(shè)；生態(tài)環(huán)境顯著改善，土地供需矛盾也有緩解，規(guī)劃實施與管理制度逐步完善。同時通過評估分析，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中存在的瓶頸和障礙。

3.1耕地保有量目標(biāo)實現(xiàn)難度大

全縣基期2005年耕地面積為20870.88hm2，規(guī)劃2020年耕地保有量目標(biāo)為18780hm2，但由于第一次土地調(diào)查在調(diào)查技術(shù)手段，土地分類標(biāo)準(zhǔn)，面積量算與檢查方式等方面的落后和不足，導(dǎo)致在第二次土地調(diào)查時耕地面積存在較大差異，在土地利用規(guī)劃與二調(diào)數(shù)據(jù)銜接時，2009年耕地面積比2005年基期和2020年規(guī)劃目標(biāo)分別減少了4296.85hm2和2205.97hm2，直接影響規(guī)劃期耕地保有量目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.2耕地補充任務(wù)工作有待加強

由于土地是不可再生資源，加上近幾年土地整理復(fù)墾開發(fā)力度較大，耕地后備資源不足，且開發(fā)不當(dāng)容易造成水土流失。隨著今后土地整理工作的深入，土地整理成本不斷提高，新增耕地比例降低，新增耕地難度增大，耕地占補平衡形勢嚴(yán)峻。

3.3合理利用土地規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃、交通水利發(fā)展規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃由于編制周期不一致，且規(guī)劃編制的期限較長，新的建設(shè)規(guī)劃必然產(chǎn)生新的項目需求，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃對新上馬的重大項目保障不足，必須通過規(guī)劃修改才能順利實施。

4　建議

4.1進(jìn)行規(guī)劃適時合理修改

根據(jù)全縣規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況，結(jié)合下一步“多規(guī)合一”與土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，增加建設(shè)用地調(diào)控指標(biāo)，特別是增加建設(shè)用地增量和新增建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)。同時由于土地調(diào)查技術(shù)手段的更新，二次土地調(diào)查與一次調(diào)查數(shù)據(jù)存在較大差異，導(dǎo)致耕地保有量目標(biāo)難以實現(xiàn)，建議根據(jù)二調(diào)數(shù)據(jù)和年度土地變更調(diào)查成果，對規(guī)劃期末耕地保有量指標(biāo)時予以核減，保證規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

4.2進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)用地布局

在規(guī)劃實施過程中，出現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃布局的建設(shè)用地與擬建項目建設(shè)用地之間不能很好銜接的現(xiàn)象，因此在不突破上級下達(dá)的約束性指標(biāo)前提下，結(jié)合地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及城市發(fā)展方向等戰(zhàn)略性目標(biāo)進(jìn)行一定規(guī)模的建設(shè)用地空間布局調(diào)整，對原有的允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)的邊界重新調(diào)整，以適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地需求。

4.3加大農(nóng)村土地整治力度

加強全縣中心村的建設(shè)，以“整村推進(jìn)”穩(wěn)步推動農(nóng)村建設(shè)用地整理，積極推進(jìn)“大造福”村莊整治工程、“美麗鄉(xiāng)村”規(guī)劃建設(shè)，合理優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局。強化對農(nóng)村宅基地的有效監(jiān)管，對確有需要且符合“一戶一宅”及住宅用地標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，在不占用優(yōu)質(zhì)耕地或基本農(nóng)田的情況下，允許其按照土地規(guī)劃預(yù)留選址建房。同時充分挖掘農(nóng)村內(nèi)部空閑地，通過整治轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地，特別是耕地，提高土地利用率，增加耕地面積。

4.4深化節(jié)約集約用地

由于全縣建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃指標(biāo)使用進(jìn)度較高，因此在保證上級下達(dá)指標(biāo)不突破的前提下，應(yīng)當(dāng)合理安排剩余的新增建設(shè)用地指標(biāo)。對于個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)約集約用地水平較低，要按照“要發(fā)展，必須走內(nèi)涵挖潛式道路”的理念，努力探索解決土地瓶頸問題的方式和途徑，開展各項節(jié)約集約用地工程。

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