山水林田湖生命共同體與自然資源用途管制路徑創新

黃賢金，楊達源

（南京大學地理與海洋科學學院，江蘇·南京 210023）

山水林田湖生命共同體與自然資源用途管制路徑創新

黃賢金，楊達源

（南京大學地理與海洋科學學院，江蘇·南京 210023）

“山水林田湖生命共同體”是人與自然關系和諧的具體體現。而自然資源管理機制、體制是自然資源用途管制制度作用的基石，因此，自然資源用途管制的機制協同，需要基于行政監管與產權管理關系、法律產權與經濟產權的關系、多部門管理與統籌管理關系的協同。據此，文章就推進自然資源用途管制路徑創新提出有關建議，即：形成以土地要素為載體的自然資源產權登記及管理制度；形成以產權管理為核心的自然資源行政監管制度；形成以市場決定作用為主導的自然資源優化配置制度；形成以《自然資源法》為統領的自然資源統籌管理制度。

山水林田湖生命共同體；自然資源用途管制；人地協同格局

“山水林田湖生命共同體”是人與自然關系和諧的具體體現。習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中提出：“我們要認識到，山水林田湖是一個生命共同體”。十八屆五中全會決定進一步提出：“筑牢生態安全屏障，堅持保護優先、自然恢復為主，實施山水林田湖生態保護和修復工程”。這里結合對于山水林田湖生命共同體的科學認知，就如何創新自然資源用途管制路徑提出具體建議。

1　山水林田湖生命共同體的科學認知

從自然資源的整體性、系統性特征來看，自然資源各個要素之間是一個有機聯系、相互作用的整體［1］，共同支撐著自然資源生產力、生態承載力，維系著人與自然之間的平衡與協調。有研究認為，人的生存環境，可以用水、土、氣、生、礦及其相互關系來描述，是人類賴以生存、繁衍的自然子系統［2］，這更多地突出了特定地域系統自然資源要素的相互作用特征。而山水林田湖生命共同體，則從山、水、林、田、湖等自然資源要素巨系統視角，揭示了多層次國土空間主要自然資源要素的相互作用及其人地協同格局。因此，可以從以下幾個方面更進一步地認知山水林田湖生命共同體的內涵，具體是：

一是深透闡明了人與自然生命過程之根本。

有史以來，人們一直在探討“自然生命”之根本或“生生不息”的緣由。據《系辭》對《周易》的解釋，《周易》是探討人周圍的“天、地、雷、風、水、火、山、澤”八個方面的物質與物質運動（八卦）及其復雜的相互關系（八八六十四卦）：“剛柔相摩，八卦相蕩”與“在天成象，在地成形，變化見矣”。懂得了這個道理的人，就能“所居而安”與“所樂而玩”即安居樂業也。

后來，據我國的地理思想傳統，又將復雜多變的自然過程演繹為“氣、水、土、生、地”的物質與物質運動及其復雜的相互關系和與人類活動的互動。中國的地殼運動比較活躍，山高坡陡、季風氣候，多狂風暴雨、又人口眾多，開發歷史悠久，導致中國大地地表物質的運動具有一定的特殊性，如速度比較快，變化比較多，且通量與總量都比較大。因此，中國人的安居樂業，必須從實際出發，對中國大地地表的物質與物質運動做更深入的調查研究。

現在，更為清晰的解釋是“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”，即“山、水、林、田、湖”的物質與物質運動及能量轉移與它們之間互為依存又相互激發活力的復雜關系，使之有機地構成一個生命共同體。田者出產谷物，人類賴以壯陽生命；水者滋潤田地，使之永續利用；山者吞云吐霧凝聚水分，涵養土壤；山水土地（涵蓋氣候與地形等）構成生態系統中的環境，而樹者依賴陽光雨露，郁郁蔥蔥，他在生態系統中是最最基礎的生產者。

二是把握因時因地而異與因地制宜。

“山水林田湖”作為生命共同體，其中的“山、水、林、田、湖”都是有形有質的實體。凡實體者，其形其質必定具有因時因地而異的變化。因此，由這些實體構成的生命共同體也必定具有因時因地的差別。人人都說自己家鄉好，有的是說他家鄉的氣候好，有的是說那兒的水質好，或地形起伏和緩交通條件好，或一年四季陽光燦爛天氣好，如此等等。我國地域遼闊，要管好用好自然資源，一定要講究“因地制宜”基本原則。

北方的夏半年，經常有暴雨，冬半年則比較寒冷干燥。在這種情況下，有關部門以防暴雨洪水為重，采用了在河流“上游蓄水、中游疏導、下游排洪”策略，導致有的城市，疏干了該地地下幾十米厚蓄水層中的地下水，于是出現了如下困境：暴雨來了“排”字當頭，“排”之不及就爆發內澇；將雨水資源排盡后，就嚴重缺水，有時候出現“有河皆干、有水皆污”的危機局面。如果將“地下幾十米厚蓄水層”利用起來，地表多水就蓄之，地表無水就抽用之，也許就能減輕內澇與缺水之苦。

三是自然資源的永續利用與人地和諧。

自然資源的永續利用是“生命共同體”“生生不息”的基礎。在“山水林田湖”-“生命共同體”之中，“山、水、林、田、湖”之間物質與能量的交換，存在一定的通量與總量；如果人類的攫取或消耗超過這個限度，該共同體的運行就會發生重大的變異，甚至斷鏈停歇。實現“人地和諧”最起碼要做到的，就是在“山水林田湖”-“生命共同體”中，人類要攫取并消耗的物質與能量，不超過上述的限度。例如，20世紀后期幾十年，我國黃河下游幾乎每年都有斷流，在有關專家查明實情之后果斷決定，必須確保每年有200多億立方米的水通向黃河河口，確保黃河下游不再斷流。這個“200多億方水”就是所謂確保黃河下游不斷流的“限度”［3］。

山水林田湖生命共同體這一理念具有無可估量的現實意義。無需贅述，中國大地目前最需要的就是“山水林田湖”這一“生命共同體”的修復建設，以積極發揮國土空間格局對于生態文明建設的支撐作用。例如，以長江三峽庫區為例，三峽庫區的民眾為三峽工程做出了很大貢獻，如今的三峽庫區，山嶺依舊，水更豐富，目前急需要做的就是造田、造林和造湖，構建新的“山水林田湖生命共同體”。

2　自然資源用途管制的機制協同

自然資源管理機制、體制是自然資源用途管制制度作用的基石。經過較長時期的機制、體制變革，我國業已形成了以行政監管為核心、相關法規為支撐、多部門分別管理的自然資源管理機制、體制。若要基于山水林田湖生命共同體，即以自然資源統一性為基礎的用途管制制度建立角度，構建新的自然資源管理體制，需要注重以下三個方面的協調：

一是行政監管與產權管理的關系。

現行自然資源體制中，各部門既是國有自然資源行政監管者，也是國有自然資源產權管理者，但行政的不當干預，將會造成對產權權益人合理權益的損害；現行各部門是受委托，行使各類國有自然資源所有權的，但土地、水、森林等各類集體自然資源所有權者，并未與行政監管部門建立委托行使關系，行政監管部門成為了事實上的強制行使者。因此，建立新型自然資源管理體制，就需要實現行政監管與產權管理的分離，以便更有效地保護自然資源產權主體權益，為市場決定作用在自然資源配置中的發揮提供基礎。

二是法律產權與經濟產權的關系。

我國《物權法》以及《土地管理法》、《草原法》等各類法規，對各類自然資源產權作了較為明晰的規定，但隨著經濟社會發展，實際又提出了新的產權內容。例如，《物權法》明確了農村土地承包經營權的內涵，但十八屆三中全會提出了承包權與經營權的分離，承包權成了具有永典權性質的“田面所有權”，經營權成為了市場流轉的主要權能。此外，經濟產權，還有長期存在的慣例產權，也需要得到尊重與保護。

三是多部門管理與統籌管理的關系。

當前我國自然資源實行分類類型管理，但這也不可避免地帶來一些問題：多頭管理導致沒有一個部門對特定區域的自然資源問題負責，如2007年的太湖水污染事件就是具體體現；對于自然資源內涵的界定差異，造成管理資源的浪費、低效乃至破壞，如國土部門為增加耕地一定程度上加劇了草地、水域等開發。但一個部門難以統籌所有自然資源的管理，因此，新型自然資源管理體制，既要能統籌自然資源管理，同時也需要有多部門協同性的實施管理。

3　自然資源用途管制路徑創新的對策建議

基于對上述幾個方面的認知，就推進自然資源用途管制路徑創新提出如下建議：

一是形成以土地要素為載體的自然資源產權登記及管理制度。

土地資源作為自然經濟綜合體，承載著地質、地貌、氣候、水文、土壤、植被等自然要素以及城鎮、村鎮、道路、人文等社會要素，也是可度量、可定位、便于管制的具體空間。因此，土地資源不僅是國界、行政界線劃分的載體，也是自然資源產權界定的基礎。主要是：（1）美國等國家實行了以土地為邊界的自然資源產權界定，通過土地邊界確定了地下礦產等資源的邊界，即形成了立體土地的自然資源產權界定制度；（2）不動產登記也是以土地空間為依據，因此，自然資源產權登記也是土地空間為支撐；（3）我國明確提出了城市發展邊界、基本農田劃定、生態紅線三個紅線控制，這三個紅線也是以土地（空間）為極限的邊界。因此，需要將土地要素作為自然資源產權登記與產權管理制度的載體［4］。

二是形成以產權管理為核心的自然資源行政監管制度。

自然資源產權既有法律規定的既定規則的“應然”，也要考慮現實規劃經濟效率的“突然”，還要考慮慣例產權的“既然”。因此，雖然我國《物權法》中將農村土地承包經營權作為一個整體，按照《物權法》，承包權、經營權只能被理解為次生權利，而不具備獨立性，但農民長久擁有承包權，經營權與承包權分離，則更有利于保護農民土地權益，有利于提高農村承包田配置效率。同時，農民或集體長期經營的海域、土地、水域、草原等，具備了實際占有權，也需要得到尊重和保護，在美國，這被稱為慣例產權。因此，對于自然資源產權的行政監管，需要從法律、現實以及歷史等多方面考慮，以自然資源產權實際權益主體利益保障為核心，形成更為有效的行政監管制度。

三是形成以市場決定作用為主導的自然資源優化配置制度。

在界定產權主體的前提下，構建多元化的自然資源市場體系。主要是：（1）建立形成包括國有、集體所有權自然資源的產權市場平臺，尤其是在現有林權、農地經營權等市場交易的基礎上，允許并推進包括集體建設用地流轉、水權交易等更多類型集體所有權的自然資源市場交易［5］；（2）引入有利于自然資源保護的產權市場制度。改變政府高成本管理自然保護區的做法，借鑒加拿大、美國等經驗，賦予自然保護區一定經營權或委托自然保護組織進行自然保護區管理，但加強政府對于自然保護區經營行為的監管，從而使得自然保護區能夠保證生態資本不貶值乃至增值；（3）區域實體權利與虛擬權利的市場交易相統一，若某區域環境污染控制指標沒有達到要求，則禁止直接或通過市場方式獲得更多建設用地指標，以倒逼其通過排污權交易、環境治理等方式實現環境友好，從而協調自然資源利用與環境保護關系。

四是形成以《自然資源法》為統領的自然資源統籌管理制度。

從世界自然資源管理來看，統一立法、綜合管理正成為一個趨勢。因此，我國也需要結合國情，探索形成以土地為載體的自然資源綜合管理：（1）形成統一的自然資源分類及認定標準，避免有的自然資源，在國土資源部被認定為耕地，在林地部門是林地，在農業部門是草地，從而不僅難以了解自然資源基本國情，更不便于科學管理；（2）突破土地、林業、水、礦產、海洋等各類自然資源要素分別立法、各自管理的現狀，在現行法律法規體系基礎上，結合山水林田湖這一生命共同體建設的要求，制訂《自然資源法》，從法律上保障自然資源管理的協同性、統一性和有序性；（3）依托土地資源這一有形、可分割的空間載體，完善自然資源綜合信息，以為自然資源統籌管理提供基礎與支持，切實提高自然資源綜合配置效率；（4）重要自然資源區域可實行類似于自然保護區統一管理制度。如有的省份一個重要湖泊成立了獨立的管理機構，江蘇省可以探索太湖湖泊流域管理的獨立機構，以更有效地協調不同區域之間的矛盾，提高太湖湖泊流域管理的統籌效率。

（References）

［1］ 彭補拙，濮勵杰，黃賢金. 資源學導論［M］. 南京:東南大學出版社，2014. Peng B Z， Pu L J， Huang X J. Principles of Resources Science［M］. Nanjing: Southeast University Press， 2014.

［2］ 王如松，歐陽志云. 社會-經濟-自然復合生態系統與可持續發展［J］. 中國科學院院刊，2012，27（3）:337-345. Wang R S， Ouyang Z Y. Social-economic-natural complex ecosystem and sustainability［J］. Bulletin of the Chinese Academy of Sciences， 2012，27（3）:337-345.

［3］ 楊達源，郭躍，何太蓉. 地理教育創新的方向和目標［J］. 地理教育，2014，（5）:3-7. Yang D Y， Guo Y， He T R. The direction and goal of geographical education innovation［J］. Geography Education， 2014，（5）:3-7.

［4］ 黃賢金，楊達源，左平，等. 自然資源共同體綜合管理路徑選擇［N］.國土資源報（理論版），2014-02-21. Huang X J， Yang D Y， Zuo P， et al. The route choice of integrated management of natural resources community［N］.Land Resources Newspaper （theory edition）， 2014-02-21.

［5］ 黃賢金. 資源經濟學（第2版）［M］. 南京:南京大學出版社，2010. Huang X J. Resource Economics （2nd edition）［M］. Nanjing University Press， 2010.

Orderly ecological system for mountains, rivers, forest, farmland and lakes, and innovation path of purpose regulation of natural resources

HUANG Xian-Jin, YANG Da-Yuan（School of Geographic and Oceanographic Sciences， Nanjing University， Jiangsu Nanjing 210023， China）

Orderly ecological systems for mountains， rivers， forest， farmland and lakes represent a harmonious relationship between humans and nature. The mechanisms and institutions of natural resources management form the cornerstone of the system， Purpose Regulation of Natural Resources （PRNR）.Consequently， the coordination mechanisms of PRNR require a synergistic relationship， including the relationship between administrative management and property right management， property right of law and economy， and multi-sector management and overall management. Therefore， this study puts forward some suggestions regarding the innovation path of PRNR. First， registration and management systems of property right of natural resources should be formed； second， administrative supervision systems of natural resources should be created based on the management of property right； third， optimal allocation systems of natural resources， in which the market plays a dominant role， should be built up. Finally， the overall management system of natural resources （Law of Natural Resources occupies the ruling position） should be established.

orderly ecological system for mountains， rivers， forest， farmland and lakes； purpose regulation of natural resources； collaborative pattern between humans and nature

F205

A

2095-1329（2016）03-0001-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.001

2016-09-09

2016-09-17

黃賢金（1968-），男，教授，博導，長江學者，南京大學地理與海洋科學學院副院長，主要從事土地利用與區域發展土地經濟與政策資源環境經濟與可持續發展等研究.

電子郵箱: hxj369@nju.edu.cn

聯系電話: 025-83596620

國家自然科學基金（41571162）；江蘇省高校人文社會科學研究重點項目（2014ZDAM001）