產業發展和土地規劃的融合研究

印曉晴

（上海同哲建筑規劃設計有限公司，上海 200092）

產業發展和土地規劃的融合研究

印曉晴

（上海同哲建筑規劃設計有限公司，上海 200092）

研究分析產業園區規劃過程中的主要疑惑，確定產業園區產業發展和土地規劃融合的三大規劃理念：產業集聚、生態工業和產業新城規劃理念。提出在規劃調研、規劃編制和規劃執行過程中具體的相融路徑。結合《山東高密市城北工業園區產業規劃及概念性總體規劃》編制，討論解決產業發展和土地規劃不和諧、不相融的問題，并形象具體地在規劃成果中展示相融效果。

產業規劃；城市規劃；土地規劃；產業園區；融合

自改革開放后，中國產業園區的發展已經走到了一個非常重要的歷史階段。從1979年蛇口工業園算起，產業園區已有37年歷史；而從1984年國務院正式批準深圳為經濟特區作為一個經濟園區發展至今也已有32年。在這37年的發展歷程中，產業園區在中國整體實力提升、對外開放貿易和城市化發展方面都發揮了極為重要的歷史作用。

產業園區發展在中國經濟發展史上發揮著越來越大的作用，其發展也逐漸脫離了過去無規劃、隨時局而變的盲目，愈加重視注重產業園區的科學和長遠規劃［1，2］。但因為產業園區發展的不穩定性和復雜性，產業園區規劃過程中問題良多，其中產業發展和空間布局的不和諧、不相融問題十分突出。在《山東高密市城北工業園區產業規劃及概念性總體規劃》（下文簡稱“高密城北工業園區規劃”）的編制過程中，此問題尤為突出。

1　產業園區規劃之困惑

1.1產業園區規劃自身發展之困

產業園區發展的核心是產業，從規劃最終效果來看，規劃并不簡單是需求空間的變化，本質上更追求經濟上的最優，產業發展就成為規劃中重點考量的方面。產業規劃是對產業發展布局和產業結構調整進行的整體布置和規劃。從目前研究現狀來看，產業規劃主要研究產業發展的環境條件，分析產業的市場競爭力，確定產業發展的目標，提出實現目標的途徑和措施。而就現在規劃業界實際情況來看，產業規劃呈現淡薄化、無序化、閑置化，故尋求產業規劃的科學化、標準化、實用化就自然成為提升規劃院所業務能力的必要方面。

以社會經濟環境大轉型背景來看，產業規劃的原有理論體系已不再適合現今城市乃至園區的產業發展（并非理論本身存在問題）。隨著社會經濟環境如經濟體制、技術條件、產業升級轉型等的發展變化，在編制過程中出現了一系列的問題，如編制依據不充分、隨意性大，可操作性差、落實困難，常常“主導產業不主導”，產業用地的規模、性質、開發時序等難以有效執行［3］。對此，一些學者認為產業規劃對產業結構、主導產業、企業規模等沒有足夠能力做出完全正確的判斷，并呼吁將其部分內容交由市場決定，這就間接對規劃界提出了更高的要求。

1.2產業園區規劃實踐應用之惑

以規劃實踐來看，土地規劃和產業發展的矛盾主要體現在兩個方面：一方面，產業的快速發展需要合理的空間結構，而傳統的空間規劃未能考慮產業發展的需求，土地資源供給嚴重受限；另一方面，在城市開發實施的過程中，傳統的產業規劃不能充分地考慮空間的協調，為了追求產業發展的效果，造成了犧牲城市建設質量，減緩城市化進程，也造成空間布局的雜亂無章［4］。可以發現，規劃過程中產業發展和土地規劃的協調融合迫在眉睫。

2012年4月初，山東高密市經濟開發區管委會委托編制高密城北工業區產業規劃及概念性總體規劃。在此之前，高密城北工業區已經先后由兩家單位進行了兩輪的產業規劃編制工作，但均未達到管委會在招商、建設和管理等方面的需求。前兩輪產業規劃編制的不足可以歸納為三點：一是編制成果中產業類型和項目無法落地；二是根據規劃，當地招商部門無法判定新建項目應該落入何地；三是無法預測產業布局與工業區土地價值分布和開發強度等的契合程度，從而使得規劃管理部門在項目選址和審批的過程中無從著手。這也事實上證明了，產業園區的規劃實踐迫切需要產業發展和土地規劃的融合。

2　產業園區規劃產業發展和土地規劃的融合理念

2.1“產業集聚”規劃理念

產業園區發展模式從“產業集中”走向“產業集聚”（圖1（a），要求緊湊高效的空間布局。

作為信息化背景下產生的一種有效的經濟組織方式，產業集群在帶動地區乃至國家的經濟發展中表現出了強大的生命力［5］。怎樣把集群理論應用于產業規劃中成為產業集群的一個重要研究領域，也成為政府益加關注的話題［6］。

針對目前地方產業園區發展過程中，存在功能定位不明確、產業發展缺乏明顯導向、園區企業與企業之間缺乏聯系等狀況，城市政府通過有效的策略和政策安排，為產業集群形成和發展提供高效的運行框架，加速傳統產業園區由“產業集中”向“產業集群”轉變，發揮園區的規模經濟效應和聚集效應。

落實到土地規劃，經歸納總結，產業集聚在空間上主要有以下五種發展模式：

（1）輻軸式布局：眾多中小企業圍繞一個或者數個大型企業布局，參與同大企業的分工與協作，成為配套和供應、輔助企業群，而主導大企業參與更大范圍產業價值鏈。

（2）扇面式布局：一般是眾多中小企業或者大企業的分支機構，圍繞一個終端樞紐（一般表現為港口），形成扇形布局格局，其中企業群一般從事某類產品的進出口加工與服務，以及為樞紐本身的運營提供產品和服務。

（3）組團式布局：受自然地理條件限制、城市空間發展規律、產業規劃引導，以及不同產業環節布局指向的影響，在一個大的范圍內出現數個小的產業組團，有的組團具有相對明確的集聚意義，如產業研究開發機構聚集為一個組團、產業生產形成另一個組團、物流和貿易形成第三個組團等，而有的是不同組團之間沒有明顯的功能區分，各組團共同構成一個大的產業集群，只是該集群由數個空間組團相互關聯構成。

（4）鏈條式布局：具有特定產業上下游聯系的數個企業，在一定區域范圍內，沿著特定的線路或空間指向排列，形成產業空間鏈，而在宏觀上他們還構不成跨區域的產業鏈，因此，它們構成具有產業鏈性質的產業集群。

（5）離散式布局：眾多同類中小企業在一定范圍內進行隨機和離散式分布，但他們在整體上相對聚集在特定地區，并且形成對外的規模效益和群體品牌優勢，因此，依然是一種區域產業集群。

2.2“生態工業”規劃理念

產業園區產業發展從“傳統工業”走向“生態工業”（圖1（b），要求循環集約的空間布局。

產業結構失衡已經成為宏觀調控的一大起因，即使有各種宏觀調控的措施，經濟運行中依然存在著各種顯而易見的問題。面向未來，與長期發展相伴的人口壓力、資源短缺、環境惡化、生態破壞等，不僅始終困擾著世界經濟的發展，也始終伴隨著我國的經濟發展［7］。

隨著環境問題的日益嚴重，可持續發展理念須深入到產業園區的發展之中，生態工業的概念就應運而生。生態工業是指“在不破壞基本生態進程的前提下，促進工業在長期內給社會和經濟利益做出貢獻的工業化模式”，其核心理念是循環經濟的發展。

“生態工業”規劃理念包含三個發展層次：企業內部的生態化、產業鏈條的生態化、產業園區的生態化。就產業園區的生態化而言，即是在園區范圍內以現代化的基礎設施為支撐，為工業園區的物質流、能量流、信息流、價值流和人流的運動創造必需的條件，從而使工業園在運行過程中，減少經濟損耗和對生態環境的污染。這就要求在規劃過程中，統籌考慮產業發展和土地規劃，合理確定園區道路交通系統、物資供給系統、能源供給系統、信息傳輸系統、產業服務系統、廢物處理系統和產業園區產業發展的互動關系及空間布局。

2.3“產業新城”規劃理念

產業園區建設從“工業園區”走向“產業新城”（圖1（c）），要求復合有機的空間布局。

傳統的工業園區延續過于嚴格的功能分區方式，用地復合度低，開發方式過于單一，限制了產業的可持續發展。配套設施的缺乏容易導致“人氣”和服務的缺乏，使產業區域缺乏持久的活力，并且“潮汐式交通”在造成交通擁堵的同時也帶來能源的浪費和環境的污染。

“產業新城”的核心是產城融合。一般來說，“產”指分散在郊區的若干工業園區，“城”指郊區新城。實質是居職融合，融合的紐帶是“人”。研究產城融合首先研究產業結構、就業結構以及其對應的居住和社會服務需求。而需要說明的是，產業結構決定城市就業結構，就業結構決定城市居住模式、生活配套設施的供給。

在高密城北工業園區規劃編制中，研究確定了“產業新城”的社區單元構成，分為三個層次：單元結構、片區結構、組團結構（圖2）。

（1）單元結構：產業新城的社區單元考慮到配套規模，以1～2km2為基準單元。用地構成基本為70%的工業用地和30%的社區配套用地，配套用地在30～60hm2，符合居住一萬人的要求，便于開發配套。配套設施包括：總部、研發、產品銷售、居住、商業、公共綠地等。

（2）片區結構：產業社區單元可通過靈活組合和連續拼接形成包括貨運通道—工業生產帶—公共服務帶—城市生活帶—綠化景觀帶為一體的城市片區結構。

圖1　產業發展和土地規劃融合三大規劃理念Fig.1　The three planning concepts of fusion between industrial development and land planning

（3）組團結構：在大尺度的城市結構上，形成城市生活與產業發展相促進的空間模式，也可以形成以工業用地為主導的組團式城市空間結構。

圖2　社區單元構成示意圖Fig.2　Schematic diagram of community unit

3　產業園區規劃產業發展和土地規劃的融合路徑

3.1規劃調研的融合

高密城北工業園區位于高密市中心城區北部，規劃總用地面積5000多公頃。在規劃前期，派出兩個工作組分別進行產業背景調研和空間實地查勘，且兩個工作組在調研期間不是孤立而是相互融合的。

二者的融合主要表現在三個方面，一是在本職的調研過程中，留意另一方的有用信息。如在產業背景調研過程中，對于企業的選址、搬遷等問題保持高度敏感性，在空間實地查勘過程中，多加留意企業職工生活安排和企業日常管理等信息；二是調研期間，兩個工作組不間斷地碰面，交流調研信息，討論調研過程中發現的問題和內心感受；三是兩個工作組調研成果表達的相融，將產業調研所得信息在空間圖中形象表達出來，如現狀企業分布圖、工業企業污染情況分布圖和未建、在建及已建項目用地分布圖（圖3）等。

圖3　高密城北工業園未建、在建及已建項目用地分布圖Fig.3　The distribution of construction use land in Gaomi North Industrial Park of Shandong province

3.2規劃編制的融合

產業發展和土地規劃的融合在高密城北工業園區規劃編制過程中主要體現在兩個方面：融合理念的貫穿指導和融合成果的形象表達。融合成果的形象表達，主要表現在以下四個方面。

（1）產業園區產業布局的表達

高密城北工業園區規劃不但就園區產業的空間布局給出指導意見，且對空間小塊內可能出現的產業類型進行細化和指導（圖4）。

圖4　園區產業規劃布局Fig.4　The industrial planning layout of Gaomi North Industrial Park in Shandong province

（2）產業園區產城融合的表達

高密城北工業園區規劃不但關注產業發展和城市功能的細節融合，并整體上將其在園區空間布局中形成規模和體系（圖5）。

圖5　園區產城融合布局結構（a）及社區中心分布（b）Fig.5　The layout structure of fusion between production and city （a）and distribution of community center （b） in industrial park

（3）產業園區動態演化的表達

高密城北工業園區規劃面積5000多公頃，且部分土地目前還是農業用地，在建設城北工業園區基礎設施，營造園區產業功能的過程中，將土地開發與基礎設施建設相結合，硬件配套建設與個性化投資環境營造相結合；滾動開發與資金平衡相結合，統一規劃與多方參與相結合；遠近結合，有序推進。

規劃三個發展階段，分別是近期、中期和遠期發展階段，并提出各階段不同的發展策略。其中近期的發展策略是：構建先進產業集聚帶，先期導入大型龍頭企業，樹立城北工業園現代產業新區形象；中期的發展策略是：同步推動幾大園區建設，加強產業規模集聚；在土地置換調整的基礎上啟動現代產業服務帶建設；遠期的發展策略是：進行存量優化調整，優化完善區內生態產業鏈，實現六區產業聯動；完善高端服務帶建設，為更大區域提供服務。各個不同的發展階段也有相異的空間表達（圖6）。

圖6　園區近中遠期發展階段空間分布Fig.6　The spatial distribution of the near future， medium and long term of developmental phases of Gaomi North Industrial Park

（4）產業園區空間強度的表達

高密城北工業園區規劃不僅關注園區開發強度控制，同時創新性地探討園區投資強度控制方法，即通過分別對交通因子、設施因子和環境因子的評價分析［8］，三個圖像結果疊加后得到投資強度綜合評價圖像（圖7），從而推導出園區內投資強度大、經濟效益好、環境質量高的行業首選發展區域。

3.3規劃執行的融合

圖7　園區開發強度（a）與投資強度（b）圖Fig.7　The development intensity （a） and investment intensity （b）of Gaomi North Industrial Park

產業發展與土地規劃在規劃執行階段的融合，主要操作者是園區管委會或有關政府部門。規劃的編制理念和規劃意圖在現實中得到實踐，才是真正意義上實現了產業發展與土地規劃的融合。因此在高密城北工業園區的規劃編制過程中，提出了規劃實施的對策建議：

（1）集約開發

針對日益稀缺的土地資源，要加強土地集約利用，由開發公司統一建造部分多層標準廠房，用于部分投資較小的項目。如凡總投資或單位土地投資低于特定額度的工業項目，不直接供地，而是由開發公司統一建造多層標準廠房出租給企業主。此外，在土地使用權出讓合同中明確規定［9］，對自簽訂土地使用權出讓合同超過一定期限的項目，將進行地塊調整或沒收土地使用權。

（2）滾動開發

在堅持一次規劃的基礎上，實施滾動開發、分期開發策略。一次規劃保證了工業性開發的整體性、延續性、前瞻性；分期開發則提高了工業性開發的效率和效益。根據5000多公頃的園區規模，可將園區分成為2～3期。隨著開發面積的漸進擴大，單位面積開發成本漸次降低，開發效益逐步提高。

（3）控制開發

嚴格制定和實施園區建設和準入標準，綜合考慮單位土地投資強度、單位土地產出、單位土地稅收貢獻、生產工藝技術及裝備水平、節能減排、安全生產等因素，建立園區產業準入評估體系。對新引進項目，一律進行產業準入評估，凡是達不到準入標準的項目，一律不引入園區。通過規范園區產業項目準入管理，力爭使入園企業達到生產技術裝備先進、產業鏈合理、資源共享、能量梯次利用、土地集約和生態環境友好等要求。

（4）動態開發

要強化運用經濟、法律和必要的行政手段，強化安全、環保、能耗、物耗、質量、土地等指標的約束作用，加快淘汰三高一低（高能耗、高污染、高危險、低附加值）的落后產能，騰出空間用于發展重點產業。加大執法處罰力度，對未按規定期限淘汰落后產能的企業吊銷排污許可證，銀行業金融機構不得提供任何形式的新增授信支持，投資管理部門不予審批和核準新的投資項目，國土資源管理部門不予批準新增用地，相關管理部門不予辦理生產許可，已頒發生產許可證、安全生產許可證的要依法撤回。支持優勢企業通過兼并、收購、重組落后產能企業，淘汰落后產能。

4　結語

產業發展與土地規劃的融合過程是理念融合指導的過程，是“潤物細無聲”的方法融合過程，這個過程的研究對規劃界具有重大的編制創新意義和現實指導意義。但更需注意的是，這兩者的融合不僅有必要在產業園區規劃中得到體現，而且在更大范圍、更高層次的規劃中也應進行研究和得到體現。

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Fusion research of industrial development and land planning

YIN Xiao-Qing（Shanghai Tongzhe Architectural Planning Design Limited Company， Shanghai 200092， China）

Practice combining with the planning of “North industrial park， industrial planning and conceptual planning of Gaomi city in Shandong province”， deep discussion to solve the problem of disharmony and no fusion between industrial development and land planning.The study analyses the main shortcoming of industrial park planning， confirming the three major ideas of fusion between industrial development and land planning: planning concept of industrial agglomeration，ecological industry， and industrial town. Put forward the mixture of the specific path in the process of planning research，planning and implementation， and specifically in the planning results show image of blending effect.

industrial planning； urban planning； land planning； industrial park； fusion

F293.22

A

2095-1329（2016）03-0005-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.002

2016-05-30

2016-06-15

印曉晴（1959-），男，碩士，高級工程師，城市規劃專業，上海同哲建筑規劃設計有限公司總工程師.

電子郵箱: tzpd2000@126.com

聯系電話: 021-55882936