上海農村宅基地資源優化配置路徑探討

王超領

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

上海農村宅基地資源優化配置路徑探討

王超領1，2

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

隨著城鄉一體化發展和新型城鎮化建設的推進，農村人地關系面臨一些矛盾和問題，需要穩步解決。本文基于上海農村宅基地資源特點和基本問題，分析了宅基地資源配置基本方向、農民居住布局優化路徑，以及規劃引領、用地管控和登記管理等方面政策的完善路徑，形成保障農民基本居住權益，促進農村土地節約集約利用的基本思路，可以為上海農村宅基地管理政策的優化提供參考。

農村；宅基地；土地管理

土地資源是城鄉一體化發展的物質基礎和空間載體。以統籌土地利用活動、協調人地關系為目標的土地管理制度，是促進城鎮化健康發展的核心制度安排和重要保障［1］。

宅基地問題涉及農村千家萬戶，關系到廣大農民群眾的切身利益。目前宅基地管理制度保障了農民住有所居，賦予了農民基本居住福利，促進了農村經濟社會的穩定發展［2］。然而，隨著上海經濟社會高速發展、新型城鎮化的推進，農村人口大規模向城鎮轉移，農業生產方式發生很大變化，農村對生活方式的要求不斷提高，導致農村的人地關系出現一些矛盾和問題。對農村集體土地進行還權賦能，強化農村集體土地資源、資產、資本功能的呼聲越來越高，宅基地制度改革壓力巨大。

1　上海宅基地現狀

總量上看，上海農業人口較少，但宅基地總量過大，比例偏高。據統計，目前上海宅基地約75.5萬戶，總面積約400多km2，占集體建設用地總量的50%左右，占目前城鎮規劃建設區外現狀建設用地的40%左右。

分布上看，上海農村宅基地布局較為分散，大部分農居點規模較小。由于缺少規劃引導和管控，目前農村宅基地約有80%位于城鎮規劃建設區外。農居點多沿路沿河順勢建設，點多面廣、布局分散，單宗分散布局情況普遍。

利用上看，據有關調查統計，由于使用和監管的不到位，造成上海宅基地超占和房屋超建的情況較為普遍，比重較高。一戶多宅、建新不拆舊、城鎮戶口家庭占用等現象突出，出租、閑置和廢棄現象明顯。同時，部分符合條件的村民居住用地的申請卻未能及時落實，宅基地基本保障功能出現偏差。

“空心村”也是上海部分區域農村宅基地使用現狀的一種縮影，主要體現為農村戶籍家庭勞動力空心化和宅基地空心化。從實際居住人口看，本地人外流是“空心村”的核心特征。“空心村”宅基地出租和閑置情況突出。“空心村”宅基地的實際居住狀況較差，且實際居住人員已與農業生產基本無關。

2　存在的主要問題

宅基地制度方面。目前宅基地法律法規的空白點和模糊點甚多，明顯落后于經濟和社會形勢的發展。所有權主體的虛置：鎮、村、村小組等集體經濟組織作為農村經濟組織沒有真正建立起來，地位和職責不清，造成集體土地所有權意識淡化、權利主體實際虛置、成員身份及權利模糊。用益物權權能不完整：目前宅基地使用權權能受限，財產權實現路徑不清晰。沒有真正意義上的收益和處分的權益。宅基地有償使用、抵押、流轉等規定落后：土地以經濟、社會、自然為內容的三大基本屬性未能體現，以資源、資產、資本為內容的三大基本功能無法實現。宅基地肩負著社會保障功能，缺乏自身的資產功能，沒有價值顯化途徑。

宅基地行政方面。主要存在規劃管控不完善、審批程序不科學、批后監管不到位，登記口徑不明確，退出機制不健全等問題。目前農村地區規劃由于缺乏村莊布點、村莊規劃和宅基地布局規劃，一定程度上導致農村宅基地布局優化和新增宅基地審批等工作無章可循，土地規劃和城鄉規劃引領作用在農村地區有待加強。目前宅基地使用權的收回制度也不盡完善，農村村民宅基地自愿有償退出機制沒有法律基礎的支撐。

宅基地和房屋關系方面。目前農村宅基地的房地關系存在處理失當問題，農民房屋財產權和宅基地財產權的保障問題仍未有效解決。農民房屋所有權抵押和轉讓中如何解決宅基地使用權一并抵押問題，房屋土地統一登記，以及農民公寓、農民住宅小區等新型用地模式和建房模式下的登記問題等有待進一步研究。

3　宅基地資源再配置基本方向

農村宅基地資源的優化再配置，應當圍繞區域社會經濟發展特點和農村土地資源開發利用現狀，以促進農村宅基地集中集約使用、建設宜居、宜業、宜游鄉村為導向，通過改革農村宅基地管理制度，充分發揮市場作用，實現農村集體土地資源的科學配置，維護農村村民居住用地合理需求，促進城鄉一體化發展。

宅基地資源再配置的基本方向應當是滿足農村地區多樣化配置的住房用地需求，形成農村住房建設用地管理新模式。主要政策方向的研究應當為：“兩個基礎”，即以完善的集體經濟組織民主管理制度和完善的不動產統一登記制度為基礎；“三個明確”，即明確建立農村住房保障體系，多種方式配置和保障農村村民住房需求，明確規劃引導、規模管控，明確集中建設、集體建房基本導向；“兩個規范”，即規范宅基地審批和使用，規范宅基地歸并、置換和自愿有償退出；“三個探索”，即探索差別化有償使用、探索有條件典賣和抵押擔保、探索有限制流轉。

4　宅基地資源優化配置政策創新

4.1創新農村住房用地配置理念

（1）研究多渠道住房配置

農村宅基地作為具有基本保障功能的資源，類似于保障性住房，只對具有特定身份、滿足特定條件，且遵守約束條件的人供應。基于上海農村宅基地使用現狀，以及農民舊宅翻新、新增申請訴求和集中居住意愿等，農民住房用地的配置思路應當將“單宗分散”宅基地管理方法轉向“共宗集中”住房用地管理新模式。可以探索多種途徑的農民居住保障問題。區分宅基地和農村住宅建設用地，通過單宗宅基地、農村保障性住房、普通商品房等多種形式實現農村住房配置。

宅基地配置可以強化以村為單位的土地面積總量控制，以戶為單位的建筑面積總量管理，弱化以戶為單位的用地面積管理。農村村民的建筑面積需求可以通過分配宅基地、建造建筑物取得，也可以研究通過國有土地商品房、集體土地保障性住房取得，以此引導農村村民打消以建房圈占土地的念頭。

（2）實行差別化有償使用制度

農村土地資源的有償使用是發展趨勢，今后隨著城鄉差距縮小，農村集體土地的逐步還權賦能，農村村民建房用地應當探索由無償轉為有償。目前農村村民初次分配的宅基地，按照規定的面積標準，實行無償取得。應當研究建立差別化有償使用制度，以下情況可以設想實行有償使用：農村宅基地超標準部分、一戶一宅以外的宅基地和違法占地情形；農村集體經濟組織成員因有償流轉、有償退出宅基地后再次申請宅基地或房屋的；非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用的宅基地。

（3）探索抵押擔保和流轉問題

農村村民依法取得的宅基地使用權，可以研究通過約定年期、到期贖回等形式實現用益物權。宅基地使用權抵押權處置存在極大風險，可以先從宅基地上房屋抵押入手，將宅基地房屋抵押視作農民生產投入所需資金融資的一種信用擔保。應當明確農民不僅對宅基地具有占有和使用的權利，還具有收益權和部分處分權。有條件地放開宅基地使用權轉讓，研究宅基地使用權抵押政策。農村村民的宅基地和房屋可以出租、轉讓等形式，流轉給符合農村宅基地申請條件的本集體組織成員，并逐步實現跨村跨鎮流轉。可以研究農村“三塊地管理，兩塊地使用”政策，將宅基地納入集體建設用地統一規模管控和使用流轉范圍，探索宅基地經繳納集體建設用地使用費或者完成退出程序后，作為集體建設用地進行變更用途使用或者進行流轉的政策。

4.2完善歸并、置換和退出機制

（1）農民居住布局優化方法

優化農民居住布局的基本方法可以分為歸并、置換和退出三種模式。歸并，就是農村居民點、自然村，甚至是行政村的用地合并，原宅基地的拆舊和集體土地上的異地建新，主要鼓勵選擇鎮區周邊集體土地上集中建設農民住房。置換主要是指用原宅基地和房屋，通過等值、等價等方法，取得鎮區、城區國有土地上普通商品房。歸并和置換可以理解成農村宅基地退出的兩種途徑，尤其是目前項目驅動下的區域性整體退出模式。

其中，歸并模式下集中建設的房屋形式可以包括獨立住宅、聯排住宅和公寓住宅等，房屋建設方式同樣可以包括個人建房和集體建房政府部門應當引導淡化個人獨立建房思維，強化集體建房導向。政府部門還可以研究研究明確農村集體建房政策導向、基本要求，提出集體建房的規劃落地、用地審批、權屬調整、登記發證、資金平衡等有關問題的解決途徑。逐步引導分散用地向集中用地轉變，個人建房向集體建房轉變，單戶獨棟房屋形式向聯排、多層、高層公寓轉變。

除此之外，再提出單宗或者說單點宅基地退出問題，也就是給予農村村民常態化的宅基地退出通道，這種退出機制應當屬于宅基地管理制度或者穩定政策的范疇。單點宅基地的退出，首先應當強調依法收回情形的落實，政府部門應當加強違法用地、建新拆舊、一戶多宅等宅基地資源的依法收回。其次，政府部門需要加快探索政策機制，著力推進廢棄、閑置、出租、一戶一宅以外的宅基地和城鎮戶籍宅基地的退出。

（2）農民居住布局優化對象

宅基地歸并、置換和退出目標對象的鎖定應當區分近郊、中郊和遠郊不同區域，因勢施策。可以以撤并型村莊、保留型村莊和保護型村莊的確認為基礎，重點考慮高速公路、高速鐵路和高壓線沿線、環境影響明顯等地區，通過城鎮集中、村莊歸并和特色保護不同路徑，施以不同的機制和方法。其中，對于游和文化傳承價值的保護村，規劃用途與宅基地用途不一致的，研究農村村民可以申請主動退出宅基地或在保持原有建筑風格、風貌前提下，保持宅基地性質不變自用經營，發展鄉村旅游，改變農村存量宅基地閑置低效利用，提高農村鄉村景觀和生態環境水平。

（3）建立農民權益保障機制

建立多樣性農民保障機制，是指在鼓勵和支持宅基地歸并、置換和退出工作實施中，給予農民生活上的住房保障、配套保障、社會保障；生產上的農耕保障、就業保障、收益保障；生態上的環境保障、旅游休閑保障。

首先，明確多元化安置保障。區分模式，考量區位，房屋面積保障由“等量置換”轉變為“等值交換”。研究將原宅基地和房屋等值轉換為住宅建筑面積、經營性物業、貨幣補償等，或者政府通過組織“團購”等方式購買普通商品房，讓農民有選擇的機會。以新城、鎮區級差地租和價值等同為原則，可以根據各區縣、鄉鎮根據經濟社會發展特點和農民生活、生產水平的差異性，公平、公正、靈活運用建筑面積補償折算規則。

其次，加大配套設施的建設力度。增強鎮級基礎設施和公共服務能力，是吸引農民集中，尤其是向鎮區或鎮區周邊集中的關鍵。完善相關配套建設的基礎，可以發揮集聚效應，實現改善居住生活條件、公共服務均等化、增加非農就業和提高保障水平的綜合目標。

第三，提高農民離土離農的意愿和能力。政府部門可以實施農村產權制度改革，明晰農民權益，保障農民長久集體資產收益。推進實施家庭農場等規模經營，有利于農村村民獲得承包經營權流轉收益的同時，脫離農村農業，進城進鎮就業，轉變為城市居民生活方式。政府部門可以建立社會保障和就業培訓機制，提高農民社會保障水平，增強農民的就業能力。引導有條件的村民自愿離開農村，不僅進一步可以減少自然村落，提高土地集約利用效率，同時也可以為農業生產規模化和組織現代化創造條件。

4.3實現宜居宜業鄉村生態景觀

農村宅基地資源的再配置應當以宜居、宜業和宜游為基本愿景，以農村生產、生活和生態的科學用地結構布局為基本藍圖。城鄉規劃和國土管理中遇到的問題可能主要涉及規劃空間落地、用地指標保障和政策資金支持。其中，規劃空間落地需要法定性規劃體系的完善，編制內容的深化和規劃銜接、落地。

（1）強化法定性規劃引領作用

區級城鄉規劃應當統籌農村村民住房總量、布局，明確城鎮規劃建設區及其周邊農村住宅布局空間。編制內容應當將保護、保留、撤并等類型的村莊落地，做好村莊布點規劃。鎮級城鄉規劃應當加強鎮域宅基地的總量控制，推進城鎮規劃建設區及其周邊農村住宅布局空間落地。深化農民居住點規模、布局、范圍和配套設施等方面的編制內容。村級層面應當區分保護、保留、撤并等類型，完成村莊規劃的編制。保護型村莊應當結合傳統格局和風貌，體現歷史文化特色，完成村莊發展定位，編制完整村莊保護規劃；保留型村莊可以結合農民住房需求，按需編制村莊規劃；撤并型村莊不再編制村莊規劃，應當做好同區、鎮集中居住規劃的銜接工作。

（2）用好實施性規劃統籌平臺

農村地區應當做好鄉村景觀布局規劃，研究生態區域重塑。農村宅基地資源的優化配置可以在城鄉規劃體系框架下，研究并做實鄉村景觀布局規劃。區級政府部門應當充分發揮統籌作用，以鎮（街道、鄉）為單位，完成整體鎮域范圍內的鎮區、撤制鎮、農村社區的用地布局、景觀設計和生態控制。分階段推進區域工業用地、宅基地和其他建設用地的復墾騰挪，同時對田、水、路、林等有機組成部分協調安排。用好類似農村地區鄉村景觀布局規劃編制和實施平臺，積極應對資源環境緊約束，將農村宅基地管理與盤活資源、優化空間、調控人口、整治環境等統籌謀劃，疊加運用政策工具，逐步推實現農民集中居住，改善農居環境。

（3）加大策略性政策支持力度

研究擴大城鄉建設用地增減掛鉤政策效應，實現城鄉掛鉤、鎮鎮掛鉤、村村掛鉤等多種掛鉤形式，擴發指標流轉和實體流轉范圍和方式。結合鄉村景觀布局規劃，特別針對規模較小的自然村和零星居民點，可以研究擴大和充分運用建設用地增減掛鉤項目運行管理，將同一鄉鎮范圍內撤并村莊涉及的宅基地（即拆舊地塊）和擬集中建設村民住房的地塊（即建新地塊）組成布局調整區，實施原宅基地復墾以及建設用地和農用地的布局調整、優化。研究放大級差地租效應，區內、鎮內合理設置拆舊區、安置區和節余出讓區，最大限度統籌土地增值收益分配，實現地類平衡和資金平衡，并通過提高安置地塊配套商服用地比例等方式保障集體經濟組織長期收益，形成“造血”機制。

用好各種政策資金支持。目前上海同農村宅基地資源優化配置有關的資金大概有宅基地置換資金、土地整治項目資金、建設用地減量化統籌資金等。同時，可以借鑒城鎮發展改革試點政策，以及新型城鎮化建設試點政策的資金支持方法。最后，可以研究整合運用多條線的支農惠農資金，加強市、區農業部門、水務部門、建設部門和環保部門等多條線涉農資金的整合力度。按照“渠道不變、統籌安排、集中投入”的原則，在區、鎮平臺統一聚焦整合，支持宅基地資源再配置。農村宅基地資源再配置時，集中居住區的建設可以研究享受區政府新農村建設中相關規費免收，公共設施建設補貼、市政配套設施建設補貼，水務、交通部門的補貼或基本建設投入，以及燃氣、電力、電信等配套服務優惠。

4.4探索農村住房用地登記管理新路徑

以“共宗集中”住房用地審批管理為導向，通過不動產登記手段，實現農民住房用地和房屋的統一登記管理。可以研究不再對農民集中居住用地進行分割登記，主要包括公寓社區、聯排建房和獨棟別墅三種房屋建設情形。政府部門應當堅持尊重歷史、實事求是、依法合規原則，按照規范程序，妥善處理歷史遺留問題，完成單宗分散現狀宅基地及其上房屋的確權登記，為宅基地退出和抵押、轉讓等政策探索奠定基礎。

5　結語

目前的農村宅基地使用狀況已經不能適應上海資源環境緊約束的實際和城鄉一體化發展的戰略要求。宅基地資源是農村集體建設用地的主要組成，應當是低效用地減量化的主要對象，只有通過重新配置存量宅基地資源，集中高效用地，才能盤活農村資源資產，促進農村土地資源節約集約使用。

農村宅基地的管理應當注重資源、資產、資本基本功能的實現，充分發揮市場化資源配置作用。農村存量宅基地資源的優化配置不是一蹴而就的，需要立足農村綜合改革的頂層設計，需要循序漸進的扎實推進，也需要堅持村級組織民主管理制度基礎和政府服務監管基礎，進一步完善體制機制。

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Study on resource reallocation of rural residential land in Shanghai

WANG Chao-Ling1,2
（1. Shanghai Institute of Geological Survey， Shanghai 200072， China；
2. Shanghai Institute of Land Resources Survey， Shanghai 200072， China）

With the integration of urban and rural development， the relationship between the people and the rural land is facing some contradictions and problems. In this paper， based on the characteristics of rural residential land in Shanghai， we analyze the basic problems and methods， and propose a set of basic principles for the rural residential land management and provide a guide to the Resource reallocation of rural residential land in Shanghai.

countryside； rural residential land； land management

F301.2

A

2095-1329（2016）03-0015-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.004

2016-04-05

2016-05-26

王超領（1982-），男，工程師，主要從事土地調查和地籍管理研究..

電子郵箱: wangchaoling2005@163.com

聯系電話: 021-56611516

上海市規劃和國土資源管理局科研項目（gtz2015005-1）