"后土地經濟時代"下的上海市土地集約利用路徑探究

高士博，谷人旭*，王春萌，許樹輝

（1. 華東師范大學城市與區域科學學院，上海 200241；2. 韶關學院旅游與地理學院，廣東·韶關 512005）

"后土地經濟時代"下的上海市土地集約利用路徑探究

高士博1，谷人旭1*，王春萌1，許樹輝2

（1. 華東師范大學城市與區域科學學院，上海 200241；2. 韶關學院旅游與地理學院，廣東·韶關 512005）

伴隨工業化、城鎮化的迅速推進，社會、經濟發展對土地需求不斷提升，而土地面積的減少、土地質量的下滑導致“土地財政”難以為繼，中國城市，尤其是大城市，紛紛進入“后土地經濟時代”。如何將人口數量的增加、社會經濟的進步與土地資源的集約利用相協調，進而實現城市可持續發展成為普遍關注的焦點。基于此，本文通過比較分析上海市土地利用現狀及構建土地集約利用評價指標體系，對上海市土地集約利用情況進行系統、全面的評價，由此探索實現土地集約利用的有效路徑，以期為上海市及其他發展中的大城市土地集約利用提供對策支持。

后土地經濟時代；土地集約利用；有效路徑

人類誕生于土地，并將長期生存并生活在土地上。對人類而言，土地是生產生活的重要物質基礎，其自然屬性和經濟屬性決定土地具有有限性、稀缺性、不可再生性等特點［1］。然而，在城市化和工業化進程中，中國絕大多數城市都是通過大規模土地開發、轉讓土地使用權，獲取土地出讓金來增加財政收入，即依賴土地經濟發展起來的。加上粗放的利用方式、低下的使用效率等，導致土地資源開發利用面臨著嚴峻形勢。由此，土地集約利用引起學界、政府相關部門的高度重視。1999年國土資源部選擇7個城市試點土地集約利用調查與評價工作，2011年6月，國土資源部正式印發《國土資源“十二五”規劃綱要》，要求不斷提升國土資源節約集約利用水平。2012年10月，黨的十八大報告提出“要節約集約利用資源，推動資源利用方式的根本轉變，加強全過程節約管理，大幅度降低能源、水、土地消耗強度，提高利用效率和效益?！?014年9月，《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》出臺，提出要嚴格控制建設用地總量、不斷優化土地利用結構和布局、完善土地節約集約利用制度、挖潛土地存量和綜合整治等措施和目標，希冀通過土地利用方式的轉變促進經濟方式的轉變。

關于“土地集約利用”的研究，國外是從17世紀中葉威廉·配第提出的土地報酬遞減理論開始，到19世紀大衛·李嘉圖級差地租理論中基本確定其雛形。隨后，馬克思認為“在經濟學上，所謂耕地集約化，無非是指資本集中在同一片土地上，而不是分散在若干毗連的土地”［2］。著名土地經濟學家理德·T·伊利在《土地經濟學原理》中指出：“對現在已利用的土地增加勞力和資本，這個方法叫做土地利用的集約。”20世紀30年代，國外興起建立土地利用評價體系，并為之構造了大量模型，如CLUE模型、IMAGEI模型和日本的LU/GEC-1模型等［3］。自20世紀90年代后期，國內關注度逐漸提高。雖然學界仍未形成土地集約利用的標準概念，但統一其內涵，可概括為五個方面：關注勞動、資金、技術等要素投入帶來的土地利用效益；強調以容積率和建筑密度為表征的土地利用強度；注重城市土地利用合理布局及結構優化；具有多功能性，是經濟效益、社會效益、生態效益的統一；是一個動態過程［4］。主要采用的評價方法包括模糊聚類分析、主成分分析、層次分析、綜合指數分析法、BP人工神經網絡法（BP-ANN）等［5，6］。

自2001年到2010年，全國土地出讓金收入不斷增長，由1295.86億元上漲為27111億元，在地方財政收入中的比例由16.6%升至76.6%，但2012年全國土地出讓金總額不足2萬億元，同比減少12.6%，較2010年更是大幅縮減。各地對土地的迫切需求與土地有限稀缺性之間的嚴重矛盾促使中國步入“后土地經濟時代”，預示著城市土地的未來發展方向從傳統的以建設為重點轉向為以管理為重點的土地利用方式，城市經濟發展從以“土地經濟”為核心的規模擴張方式轉變為以“內涵發展”為重點的發展方式。上海作為中國國際化程度最高與經濟社會發展最快的地區之一，研究其土地集約利用具有較強的代表性與范本實踐意義。基于此，文章通過比較分析2005年和2010年上海市土地利用現狀及構建土地集約利用評價指標體系，對上海市土地集約利用狀況進行綜合考量，剖析其存在的問題，并提出針對性舉措，從而為上海等大城市的土地集約利用提供一些對策支持。

1　研究區域及數據來源

上海位于東經120?52′～122?12′、北緯30?40′～31?53′間，地處長江三角洲前緣，東瀕東海，南臨杭州灣，西接江蘇、浙江兩省，北界長江入海口。全市轄17區1縣，面積為6340.5km2，其中市區面積約2648.6km2。2014年年末，上海市常住人口總數為2425.68萬，其中，戶籍常住人口1429.26萬，外來常住人口996.42萬。作為江南古陸的東北延伸地帶，上海平均海拔4m左右，分為西部湖積平原、中部浦江平原、東部濱海平原和河口三角洲等4個地貌類型，地勢低平坦蕩，河湖水網縱橫，土壤富饒肥沃。作為中國經濟最發達的城市之一，上海2014年GDP為23560.9億元，三次產業增加值的比例為0.53:34.65:64.82。2013年8月，中國（上海）自由貿易試驗區建設啟動實施，2014年實現經營總收入16000億元（絕對值）。

本文采用的主要數據來源包括上海市土地利用類型相關數據和土地集約利用評價指標相關數據（表1）。其中，土地利用類型相關數據來源于《上海市土地利用總體規劃（2006～2020年）》、上海市第二次全國土地調查；土地集約利用評價指標相關數據來源于上海市統計年鑒、上海市國民經濟和社會發展統計公報等。

2　上海市土地利用現狀及分析

上海市2005年、2010年不同類型土地面積的變化數據（表1），反映出上海在土地利用方面的變化情況和實踐成效。

從自然情況來看，由于長江帶來的泥沙在沿海一帶淤積，從2005年到2010年，上海市土地總面積由822118hm2發展為835912hm2，增長了13794hm2，土地利用現狀總體上呈現“一增兩減”格局（建設用地面積增加；農用地、未利用土地面積減少）。建設用地面積大幅增加，其中城鄉建設用地面積增加約4.21%，交通、水利等設施用地也出現較大程度的增長；農用地中園地、林地面積有所增加，但幅度較小；而耕地、其他農用地面積主要呈減少趨勢，由2005年的273100hm2降至2010年的189759hm2，下降幅度達到10.52%；未利用土地（主要包括河湖水面和葦地灘涂）面積也呈現大幅度減少趨勢，隨著城市化和工業化進程加快，上海市土地后備資源不斷減少，大量未利用土地轉化為建設用地。海岸灘涂是上海市重要的土地后備資源，由于自然侵蝕、堆積和人工促淤、圈圍、護岸等工程，其在空間和時間上也呈現著動態變化［7］。根據楊世倫教授等對1950年以來系列監測資料的分析，認為人類活動已導致長江入海泥沙通量減少約2/3，灘涂淤漲速率明顯下降，若不采取有效措施，上海將不易獲得新的灘涂資源［8］。同時，灘涂復墾、外來物種入侵均導致濕地面積不斷縮小。越來越多的灘涂濕地被出租給承包者后建成魚蟹塘，隨著殺毒劑、除草劑的使用，濕地在萎縮，周邊生態環境也遭到破壞。

表1　上海2005與2010年土地利用類型面積變化Table 1　The area change of land use type of Shanghai in 2005 and 2010

從社會環境來看，隨著1985年沿海經濟開放區的開辟及1990年上海浦東的開發開放，包括上海掀起的幾輪“開發區”熱潮，大量土地被建設為開發區，甚至出現盲目圈地帶來的土地炒作、耕地急劇減少、失地農民增多并引發一些社會問題［9］。此外，近年來上海土地開發強度已經接近極限，主要表現為建設用地規模超標，且土地粗放特征顯著。2005年至2010年初，上海市人均城鄉建設面積從122m2增加至133m2，上漲幅度明顯。同時，上海規劃到2020年城鄉建設用地規?？刂圃?60000hm2以內，意味著從2005年到2020年，15年的時間里可新增建設用地約為43000hm2，年均可增長2866hm2，并要求人均城鎮工礦用地控制在110m2內。2010年初，建設用地規模已經超過40%，遠超倫敦、巴黎、東京等大都市。到2014年，上海的建設用地已約占市域面積的45.7%，加上住房建設、產業發展、交通水利設施的改善對土地需求旺盛，進一步擠占農業用地。例如，從1978年到2012年，人均耕地面積由0.033hm2降為0.018hm2，減少了45.5%。但農業人口人均耕地面積在1994年后大幅度提升，主要在于大量農業人口轉化為非農業人口，意味著需要用更少的耕地來養活更多的非農業人口，將導致土地承載壓力大，人地矛盾尖銳（圖1）。

3　上海市土地集約利用評價

圖1　上海市1978～2012年人均耕地面積與農業人口人均耕地面積變化Fig.1　The changes of per-person cultivated land area and agricultural population per capita arable land area of Shanghai from 1978-2012

土地集約利用評價是一項需綜合考慮多因素復雜的系統工程，“壓力（Pressure）—狀態（State）—相應（Response）”評價模型最早由經濟合作組織（OECD）提出并應用于世界環境狀況的研究，是目前較為成熟的土地資源集約利用評價模型［10］，基本內涵是人類活動給環境和自然資源施加壓力（P），會改變環境與自然資源質量的狀態（S），人類社會又通過環境、經濟、土地等政策、決策或管理措施對這些狀態變化做出響應（R），減緩對環境的壓力，實現可持續發展。它揭示了人類與環境、資源相互作用的鏈式因果關系［11］。本文基于土地集約利用的內涵，采用PSR 模型分析框架及相關研究成果，在強調人地關系對土地集約利用影響作用的同時客觀闡述相關影響因素的因果關系，遵循指標選取的全面性、典型性、可量化性、可操作性的原則構建土地集約利用評價指標（表2）［12，13］。

表2　上海2005與2012年土地集約利用評價指標Table 2　The land intensive utilization evaluation index of Shanghai in 2005 and 2012

3.1科技水平不斷提高，但土地“壓力”沉重

從上文中壓力指標看，人口密度由2005年的2981人/ km2增長至2012年的3754人/km2；二三產占GDP的比例較為穩定，均接近100%，在一定程度上擠占第一產業的發展空間，同時反映出經濟結構的發展導致土地利用具有空間差異性，使其面臨較大壓力。除人口和經濟帶來的壓力外，本文還納入了綠化覆蓋率指標，上海市綠化覆蓋率增加了1.3%，說明環境對土地利用的約束力在不斷增強。可見人口的膨脹，經濟的發展與有限且緊缺的土地資源之間的矛盾將會日益尖銳，來自人口、經濟的壓力越大，對土地集約利用的要求就越加緊迫。

人口、經濟和土地資源相互作用、相互關聯，根據《上海人口發展趨勢特點與問題研究》報告，預測上海常住人口總量及發展趨勢：2020年為2650.1萬人，2030年為2856.4萬人，2050年為2778.3萬人。雖然目前人類社會發展及技術水平的提高在一定程度上能夠緩解人口對土地資源的壓力，但總體來看，隨著人口的持續增加、經濟的飛速發展，需求水平在不斷提高，對土地資源產生的壓力在不斷加大。

3.2生態環境在提升，但“狀態”改善不顯著

在狀態指標中，通過地均二三產業的GDP、地均工業總產值、地均社會消費品零售額以及地均財政收入四個指標來反映土地的經濟產出，經過對2005、2012年的數據比較分析后發現，此四項指標的數值均有不同程度的上浮，其中地均二三產業的GDP增長幅度最為顯著，增長了近2.2倍；地均工業總產值從2.662億元/km2增長到5.234億元/ km2；采用地均二三產業從業人員和人均建設用地面積表示土地的利用程度，分別增加了33.4%、1.2%；選取人均道路面積和人均公園綠地面積兩指標來反映基礎設施的完善程度和土地的生態環境狀況，兩個指標數值均有小幅上漲，折射出上海土地集約利用在基礎設施、生態環境等方面有一定改善，但完善程度不高且提升速度較慢。

3.3土地投資開發強度大，但土地利用粗放

從響應指標入手，采用地均固定資產投資及地均房地產開發投資兩個指標對土地投入強度和土地開發強度進行評價分析。比較后發現，上海單位面積上的固定資產投資及房地產開發投資數值都有所增加，分別增加了48.3%、90.9%?？梢娫谠鲩L速度上，上海對土地的開發強度快于對土地的投入強度。

雖然上海市土地開發強度接近極限，但是工業土地閑置或粗放利用現象十分普遍。一般城市土地開發強度不宜超過45%，國外大都市建設用地占城市陸域面積的比重一般都保持在20%～30%的水平。上海建設用地結構中工業用地比例偏高，達到29%，與國外綜合性城市工業用地平均占比15%～17%相比，明顯偏高。從人均建設用地水平看，上海目前超過100m2，遠高于發達國家城市人均82.4m2和發展中國家城市人均83.3m2的水平，也高于國際大都市的水平。以紐約為例，1988～2002年紐約建設用地凈增僅42km2，年均凈增僅3km2，人均建設用地由79m2減少為75m2，均反映出上海土地利用呈現明顯的粗放特征。

綜合看來，來自人口增長、經濟發展、環境保護等“壓力”驅使上海土地資源趨于集約化。在壓力驅使下，土地利用呈現出經濟產出增加、利用強度增大、基礎設施和生態環境改善程度不明顯的“狀態”。對土地的投入、開發強度均有較快增長，反映出上海應對巨大“壓力”及緊迫“狀態”實施的“響應”策略。

4　結論與建議

隨著“后土地經濟時代”的到來，以上海為代表的中國城市普遍面臨土地資源緊缺與人口增長、經濟發展等各方面的矛盾，土地有限性、稀缺性和不可再生性導致地區發展單邊依賴土地財政的模式難以為繼。通過對上海2005年和2010年土地利用現狀比較及研究分析2005、2012年上海土地集約利用評價指標體系后發現，人口增長、經濟發展對土地資源不斷“施壓”，環境對土地產生約束及土地投資開發強度過大等成為上海土地集約利用的主要障礙，全面實施土地集約利用已成為一項時代命題。

4.1嚴格保護耕地，發揮農業用地的綜合功能

土地承擔的壓力越大，實現集約利用的要求就越迫切。從“人口壓力”角度出發，上海人均耕地面積逐年減少，“保護耕地”已成為核心內容：首先，完善耕地保護和補償機制，保證基本農田數量和質量，推廣現代農業、生態農業，增加有效耕地面積。其次，充分發揮農業用地的生產、生態服務和景觀文化等功能，促進農業用地由生產型向生產型與生態型相結合轉變、由注重數量向強調質量轉變。再次，建立耕地保護和集約用地的共同責任機制，嚴格控制非農建設占用耕地，綜合推動規劃、土地、產業、農業等部門開展合作，建立共同的責任機制，全面、高效、多方位的開展工作。

4.2全面開展監測、規劃，切實保護生態用地

面對長江攜帶的泥沙減少，灘涂面積增長速度趨緩；河湖萎縮、濕地退化等帶來生態用地面積減少的現實，有必要嚴格貫徹《中華人民共和國城鄉規劃法》《關于加強河湖管理工作的指導意見》等法律法規，加強對灘涂沖淤的監測力度，利用監測數據進行沖淤規律探究。在此基礎上，適當采用相應的工程措施攔截泥沙，促進泥沙淤積［8］。同時，規范審批相關建設項目，當其規劃不夠合理，侵占土地時，應命其立即整改，如拒絕整改，則該項目不予以通過。加強宣傳引導，通過寓教于樂、學教融合等形式增強人們的直觀感受，使其能夠自覺保護、愛惜土地資源。

4.3優化產業結構，改善土地利用格局

從“經濟壓力”角度著手，上海面對土地資源緊缺與大量工業用地閑置之間的矛盾，優化產業結構、調整土地利用格局等具有一定緊迫性，具體解決措施如下：

（1）優化建設用地結構，釋放存量建設用地空間

事實上地狹人稠是多個發達城市、地區面臨的瓶頸，它們在經歷了城市化、工業化中的非理性擴張后探索出的集約利用土地的先進做法與經驗能夠帶給上海一些啟發：如芝加哥、舊金山等城市主要采用建筑容積率來控制入駐建筑；漢堡通過居住面積密度設立密度分配模型；東京、巴黎等完善城市規劃、在都市圈中打造副中心分散辦公、商業、交通功能、修建大量超高層建筑來平衡城市土地的利用強度。香港采取混合使用、立體發展的土地利用模式綜合開發利用土地。

（2）加快土地二次開發，盤活存量

進一步增強產業用地政策與產業發展導向的匹配程度，強化產業發展規劃與土地利用總體規劃的協調水平，使優質項目落地，加快淘汰劣勢企業，促進產業與用地的空間協同，從而提高地均產出效益、激活低效率土地；建立覆蓋上海各行業的集約利用用地標準體系，健全已有閑置土地的動態監管、長效預防機制，加大對閑置土地的整治和防治力度，采取限期開發、調整項目、土地回收等多元化途徑促進盤活，如加快合理整治中心城區的大量老廠房、老倉庫，利用稅收調節等手段促進企業部分存量與閑置土地入市。

（3）強化挖潛土地內涵，促進土地集中發展

建立盤活存量土地的約束機制和激勵機制，促進用地單位節地挖潛；鼓勵企業整合挖潛，如翻建多層廠房、鼓勵新企業租用或購買閑置廠房等方式，提高容積率，挖掘土地利用潛力；避免重復建設、分散擴張，通過土地集中發展的優勢獲取資源共享等“紅利”。

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A study on the path of intensive land use in Shanghai under“post land-oriented economic era”

GAO Shi-Bo1, GU Ren-Xu1, WANG Chun-Meng1, XU Shu-Hui2
（
1. School of Urban and Regional Science， East China Normal University， Shanghai 200241， China；
2. College of Tourism and Geography， Shaoguan University， Guangdong Shaoguan 512005， China）

Following the fast development of industrialization and urbanization， the demand of land regarding social and economic development has been increasing. However， the “land revenue” is difficult to continue as a result of the decrease of land area and the slip of land quality. Many Chinese cities， especially large cities are stepping into “post land-oriented economic era”. The concerning about how to make balance between economic progresses as well as the increase of population and the intensive land use has become a focus of public attention. This paper aims to make a systematic and comprehensive evaluation of the intensive land use in Shanghai by making comparative analysis between the situation of land use and the establishment of evaluation index system. And hence to explore the effective approach to achieve intensive use of land in order to come up withappropriate strategies to support the intensive land use in Shanghai and other developing large cities.

post land-oriented economic era； land intensive use； effective path

F293.22

A

2095-1329（2016）03-0021-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.006

2016-02-25

2016-03-18

高士博（1992-），女，碩士生，研究方向為企業地理與區域經濟.

電子郵箱: jess2589@126.com

聯系電話: 021-54341305

廣東省哲學社科規劃2013年度學科

共建項目（GD13XYJ20）

谷人旭（教授/博導）:rxgu@re.ecnu.edu.cn