節約集約利用城市地下空間以武漢市為例

鄭 義，胡 高

（1. 武漢市土地交易中心，湖北·武漢 430010；2. 中國地質大學（武漢）工程學院，湖北·武漢 430074）

節約集約利用城市地下空間以武漢市為例

鄭 義1，2，胡 高1

（1. 武漢市土地交易中心，湖北·武漢 430010；2. 中國地質大學（武漢）工程學院，湖北·武漢 430074）

通過研究節約集約利用地下空間的內涵，分析節約集約利用地下空間過程中的制度障礙，結合武漢的具體實踐，提出對地下空間用地管理的進一步思考。研究認為：節約集約利用地下空間資源是城市建設用地節約集約擴展的基礎，要完善地下空間權屬的三維地籍登記體系和健全經營性地下空間使用權的價格形成機制；在土地權屬登記上，要標注三維坐標，明確空間范圍；在基準地價構建上，要完善地下空間的用途修正、優化容積率修正并增設深度修正。

城市土地利用；節約集約；地下空間；三維坐標；基準地價

按照“四化同步”的戰略部署，要堅定不移的保護耕地紅線，控制大城市的生長邊界，避免“攤大餅”式的擴張，又要保證“新常態”下城市的平穩發展。以平面尺度觀之，城市土地資源的供給難以滿足各項建設對土地的強烈需求。因此，節約集約的開發城市地下空間，實施建設用地的分層利用，擴大城市容量，是解決城市用地瓶頸的關鍵。

1　城市地下空間節約集約利用的內涵

《節約集約利用土地規定》（中華人民共和國國土資源部令2014年第61號）鼓勵“建設項目用地優化設計、分層布局，充分利用地上、地下空間”。地下空間的節約集約利用，并非僅僅意味著地下空間的高強度開發，而應是地上、地下整體利用達到最有效狀態。即通過地下空間的開發利用，實現用地結構與空間結構的有序組織，城市形態和功能的合理布局，進而在平面上節約減量、立面上集約增效。以三維的土地觀［1］，節約集約利用地下空間資源包含兩個層面的含義：一是城市立體發展是土地節約集約利用的必然要求；二是開發地下空間資源也必須節約集約。而節約集約的利用地下空間資源是城市建設用地減量化的基礎。

2　地下空間利用的制度障礙

20世紀80年代后，城市地下空間的利用開始步入適度發展期［2］。當前，隨著對城市發展的認識不斷加深，地下空間開發利用的規模持續增長，但利用地下空間的障礙依然存在，主要是空間權的問題尚未解決。2007年出臺的《中華人民共和國物權法》第12章第136條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設定”?！秶鴦赵宏P于促進節約集約用地的通知》（國發［2008］3號）進一步要求：“國土資源部會同有關部門，依照《中華人民共和國物權法》的有關規定，抓緊研究制訂土地空間權利設定和登記的具體辦法。”至今，對于是否將空間利用權置于建設用地使用權之下等一系列重大問題還沒有進一步解釋界定。從中可以看出，我國有關土地空間權的法律制度仍不完善，且在空間權立法的核心問題上爭議較大［3］。

3　提升地下空間開發管理手段

3.1 完善地下空間權屬的三維地籍登記體系

《城市房地產管理法》、《房屋登記辦法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市地下空間開發利用管理規定》及《建設部關于修改＜城市地下空間開發利用管理規定＞的決定》均未涉及地下空間土地權利登記的內容。直到2008年2月《土地登記辦法》出臺，該辦法明確：“土地以宗地為單位進行登記。宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間”。緊接著，2008年4月修訂的《國有建設用地使用權出讓合同》示范文本指出：“出讓宗地空間范圍是以平面界址點所構成的垂直面和上、下界限高程平面封閉形成的空間范圍”，并要求“出讓宗地的平面界限按宗地的界址點坐標填寫；出讓宗地的豎向界限，可以按照1985年國家高程系統為起算基點填寫，也可以按照各地高程系統為起算基點填寫”。之后的2015年3月，《不動產登記暫行條例》中提出：“不動產登記簿應當記載不動產的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然狀況”

可以看出，我國地下空間建設用地權屬登記制度是在發展進步的，而改革的關鍵是將二維平面的“四至”地籍體系統升級為三維立體的“六至”地籍體系，在登記簿上記載相應的平面圖（界址點）和立面圖（高程坐標）。當然這一改革應該是循序漸進的，第一步：對于連建（或結建）式地下建設項目，可以按照地下建筑面積的占比分攤對應地面上的土地面積，沿用現在的宗地號、地籍圖；第二步：對于獨立（或單建）式地下建設項目，依據地下建筑物的垂直投影面積，單獨編立宗地號、繪制地籍圖，但是可以先在二維地籍上添加高程注釋，再逐步運用3S等手段進行真正意義上的三維地籍登記。

3.2健全經營性地下空間使用權的價格形成機制

針對經營性地下空間的開發利用，其使用權價格應該是在正常市場條件下、在不妨害地面及其他權利人利益情況下，一定年限的地下空間土地使用權未來收益的現值總和［4］。從價格評估的角度，市場比較法要求地下空間使用權交易市場發育完善，成交活躍；假設開發法和收益還原法均要求精確掌握地下空間開發的預期收益情況；成本逼近法要求全面了解建設成本、開發利潤率等主要參數；基準地價系數修正法的適用則依賴于城市地下空間土地使用權基準地價體系的建立。同時，連建（或結建）式項目其地上建筑的效益最大化往往會造成地下空間利用效益的損失，此類地下空間土地使用權的評估價格更是難以反映正常市場價格。

總之，健全地下空間使用權的價格形成機制要一環扣一環的開展工作：一方面要綜合運用不同的估價方法，不斷改進估價模型以達到因地制宜的效果；另一方面，要開展地下空間土地使用權價格與開發深度的關系研究，總結分析地下空間最佳開發深度；最后，參照地價——房價關系研究的成功案例，進行地上——地下土地使用權價格關系研究，歸納出科學易用的計算公式。

4　地下空間節約集約利用的武漢實踐

武漢市按照節約集約用地的要求，為最大限度的開發利用好地下空間資源，參考北京軌道交通［5］等節地模式，開展了一系列實踐。其中，首義文化區地下空間資源的有效利用是武漢市地下空間開發的標志性項目，以此為試點，全市地下空間的開發利用工作得以推動。在該試點的基礎上，武漢市進行了地下停車場等地下空間使用權的公開交易，出臺了《促進首義文化區地下空間開發利用試行辦法》、《武漢市地下空間開發利用管理暫行規定》等法規文件。

4.1首義文化區地下空間利用項目

首義文化區地下空間利用項目主要包括地下停車場、地下商業和娛樂等服務設施、地下人行街道和過街通道等步行系統，涵蓋連建（或結建）式和獨立（或單建）式地下工程。

一是用地管理中，對地下公共交通設施等符合劃撥用地目錄的以劃撥方式供地；對商業、娛樂等經營性用地以招拍掛方式出讓；對地下交通建設附屬的經營性項目以協議方式出讓。其中，連建（結建）式地下工程，其地下空間與地上建設用地使用權一并供應；獨立（或單建）式地下工程，單獨辦理土地供應手續。

二是土地登記中，對項目的地下起止深度、紅線范圍、用地面積等內容予以注明，且使用權人依法享有地下建設用地轉讓、出租或者抵押的權力。

三是地價制定中，以招拍掛方式出讓的地下空間開發利用項目，其地下建設用地使用權價格按照相同主導功能用途、土地級別、容積率及使用年限的地上建設用地使用權價格的30%確定。其中，連建（結建）式地下工程地下建設用地供地起始價一并列入總起始價；獨立（或單建）式地下工程建設用地使用權成交價全額上繳財政，據實核撥土地儲備成本后，剩余部分為政府土地收益。

4.2地下公共停車場項目

地下公共停車場項目是獨立（或單建）式地下工程，位于城市商業核心區的主要道路路口。豎向空間權屬分為4個區域，總投影面積7386.2m2（折合約11.03畝），總建筑面積不大于15100m2，停車位不小于660個；規劃用地性質為地面綠化及道路、地下公共停車場，土地用途為街巷用地（公共停車場），國有建設用地使用權出讓年限為40年。土地價格的合理設定是地下公共停車場成功出讓的關鍵，而現行的武漢《土地級別與基準地價》中沒有涉及地下空間的估價，也沒有對停車場項目進行用途修正。據此，武漢國土資源主管部門首先確定了停車場的用途地價（單位：元/m2）即工業用途地價的20%+商務辦公用途地價的50%；其次，明確停車場的土地級別即工業Ⅱ級+商務辦公Ⅱ級；然后，用推算容積率分別對工業Ⅱ級、商務辦公Ⅱ級進行容積率修正；最后綜合測算土地成交價格為1970萬元，平均地價1305元/m2（折合約179萬元/畝）。

4.3地鐵上蓋物業項目

2013年5月，武漢市出臺了《地下空間開發利用管理暫行規定》，從規劃、土地、工程、產權等6個方面逐一對地下空間的開發利用進行了規范，明確界定地下建設用地使用權是“依法建設的凈高度大于2.2m的地下建（構）筑物所占封閉空間及其外圍水平投影占地范圍”。以此為基礎，2014年4月《武漢市建設工程規劃管理技術規定》公布實施，進一步提出：“軌道交通車站設計應當考慮地下、地上空間的綜合利用”。2014年10月，武漢市首次實現了地鐵上蓋物業用地的公開出讓即利用武漢地鐵車輛段場上蓋平臺進行房地產開發，“造”出了約171942m2的國有經營性建設用地，新增城市建筑面積52萬m2，并實現了11億元的土地出讓收益。

5　研究結論

我國土地供需矛盾十分突出，建設用地減量化的目標完成起來困難重重，節約集約的利用地下空間是平面減量、立面增效的關鍵舉措之一。以土地管理的視角，地下空間的利用要盡快解決好權屬登記及地價制定上的問題。如權屬登記方面：地上、地下空間土地使用權可實施分層登記并注明三維空間坐標；又如地價制定方面：一是細化土地類型，將停車場用地從街巷用地中分離出來，作為大類與零售商業用地、倉儲物流用地并列；二是優化容積率修正系數，針對地下空間的商業開發集中于城市核心區的特點，適度提高基準容積率指標；三是新增地下空間深度修正系數，針對地下商業、地下停車場等地下空間利用的主要業態，依據地下總層數和所在樓層分別設置深度修正系數。

（References）

［1］ 王萬茂，王群. 城市土地空間權制度的構建與運行［J］. 中國土地，2015，（1）:24-26. Wang W M， Wang Q. Construction and operation of city land space right system［J］. China Land， 2015，（1）:24-26.

［2］ 童林旭. 我國地下空間發展的新階段［J］. 城市發展研究，2002，（1）:18. Tong L X. A new phase of underground space development in China［J］. Urban Studies， 2002，（1）:18.

［3］ 李威. 空間利用權:土地分層與空間分層的立體利用［J］. 中國社會科學院研究生院學報，2014，（4）:87-91. Li W. Air space rights: The three-dimensional layered utilization of land and space［J］. Journal of Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， 2014，（4）:87-91.

［4］ 余永林. 城市地下空間利用的土地產權及收益分配問題研究［D］. 長安大學碩士學位論文，2013. Yu Y L. Study on the land property right and income distribution problem in the use of urban underground Space［D］. Master’s thesis，Chang’an University， 2013.

［5］ 廖永林，雷愛先. 城軌車輛段綜合開發利用節地研究—以北京市為例［J］. 中國土地，2015，（3）:18-21. Liao Y L， Lei A X. Study on comprehensive utilization of car depot for the land conservation: As Beijing for example［J］. China Land，2015，（3）:18-21.

Research of city’s underground space in the perspective of saving and intensive utilization of land

ZHENG Yi1,2, HU Gao1
（1. Wuhan Land Trading Center， Hubei Wuhan 430010， China；
2. Faculty of Engineering， China University of Geosciences， Hubei Wuhan 430074， China）

By analyzing the connotations， principles， and main obstacles of saving and intensifying utilization of city underground space， this study， starting from break through barriersand combined with the practice of Wuhan ， aims to put forward further thinking on city underground space management. Methods include a literature review and empirical analysis. The results show that saving and intensive utilization of underground space is the foundation of saving and intensivecity expansion. By perfecting the 3D cadastral registration system and improving the price formation mechanism of underground space， operational implementation can breakthrough and create conditions for clearing system disorders. The study concludes that at the level of land registration it is necessary to mark the 3D coordinates and to determine the scope of space. At the level of benchmark land prices， it is necessary to improve land application modifications in order to optimize plot ratio modification and add depth modification.

city land use； saving and intensive utilization； city’s underground space； three dimensional coordinates；benchmark land price

F293.22

A

2095-1329（2016）03-0032-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.03.008

2016-02-19

2016-03-26

鄭義（1984-），男，工程師，博士生，主要研究方向為土地資源管理與公共土地政策.

電子郵箱: dnfdyh@163.com

聯系電話: 027-82739032

武漢市國土資源和規劃局科研項目