均衡發展促公平 多措并舉創特色

余兆輝

義務教育是教育發展的重中之重，均衡發展是義務教育的重中之重。近年來，宜春市各級黨政始終堅持教育優先發展戰略，把推進義務教育均衡發展作為教育事業重中之重的工作來抓，通過政策推動、項目帶動、隊伍促動、多方聯動、創新驅動等“組合拳”，全市義務教育取得了令人鼓舞的優異成績。2012年，宜春作為全省唯一設區市被國務院授予“全國‘兩基工作先進地區”稱號。在2014年啟動的義務教育發展基本均衡縣國家審核認定中，全省共有22個縣（市、區）通過，宜春有8個，占全省三分之一。通過均衡發展促公平，宜春已成為全省義務教育均衡發展版圖中最為絢麗的板塊。

基本做法和經驗

政策推動。推進義務教育均衡發展，政策保障是前提。宜春市在全省率先制定出臺了《宜春市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》《關于教育領域綜合改革若干問題的實施意見》《關于推進義務教育均衡發展的實施意見》《宜春市推進縣域內義務教育學校校長教師交流輪崗工作實施意見》等一系列管長遠、打基礎的文件，在宏觀規劃、政策指導、資源配置等方面，向義務教育特別是城市薄弱學校和農村學校傾斜。全市各級財政不斷優化支出結構，提高義務教育的保障水平。在確保“三個增長”的同時，將新增財力主要用于農村義務教育。2012～2014年，全市教育經費總投入225.55億元，其中，財政性投入197.12億元，用于義務教育的投入143.86億元，占財政性教育經費投入的72.98%。一系列政策的出臺，從根本上為義務教育發展提供了堅強保障。全市上下形成了“窮縣不辦好教育窮根難除，富縣不辦好教育富難長久”的發展共識。

項目帶動。推進義務教育均衡發展，辦學條件是基礎。宜春市通過大力實施中小學校安工程、校舍維修改造工程、農村初中工程、農村教師周轉宿舍建設工程、農村義務教育薄弱學校改造計劃、義務教育學校標準化建設工程等一系列教育項目，不斷改善中小學校尤其是農村義務教育學校辦學條件。從2009年開始，市政府連續7年把推動學校建設寫入政府工作報告，多次召開教育重大項目現場協調會，研究協調解決教育重大問題。2012年以來，在全省率先并連續召開了三屆義務教育學校標準化建設流動現場會，有力推動了全市義務教育學校達標建設，《中國教育報》頭版頭條對宜春市經驗予以推介。據統計，2012～2014年，全市通過向上爭資、財政投資、社會融資等多種渠道，籌措資金32.48億元，新建、改擴建中小學校舍325.51萬平方米。2014年與2010年相比，全市中小學增加校園面積91.14萬平方米，新增校舍面積106.25萬平方米。義務教育學校資源配置均衡化和城鄉教育基本公共服務均等化水平達到新高度。

隊伍促動。推進義務教育均衡發展，師資隊伍是關鍵。近年來，宜春市通過拓寬入口、交流輪崗、強化培訓、典型激勵等途徑，不斷優化師資隊伍結構，提高水平。2005年，在全省率先創造性啟動“三個定向”（定向招生、定向培養、按一定比例擇優定向分配）培養農村中小學教師工作，獲得國務院領導的高度肯定，目前這一做法已在全省推廣實施，并為其他行業系統人才培養提供了可復制的經驗。截至目前，全市共培養“三定向”師范生2908名，到崗率達98%以上。作為全省兩個試點設區市之一，宜春市于2015年秋季開學在全市范圍內開展縣域內義務教育學校校長教師交流輪崗改革試點工作。有2098名校長和教師參與了交流輪崗，其中，有442名中心小學教師輪崗到村小任教，有185名村小教師輪崗到中心小學任教，有效提升了薄弱學校和農村學校師資水平。重視教師培養培訓，積極構建國家、省、市、縣、校五級中小學教師培訓體系，小學、初中教師學歷達標率分別為99.72%、99.78%。實施教育“三名工程”，培養打造名師568人、高中名校10所、名校長93人，起到了示范、引領和帶動作用。重視師德師風建設，弘揚愛崗敬業、無私奉獻的園丁精神。全市教育系統涌現出了以“龔全珍式好干部”支月英、全國“最美鄉村教師”陳臘英、全國模范教師盧春苗等一批在全國、全省有影響的師德楷模和先進典型。

多方聯動。推進義務教育均衡發展，特殊群體是重點。讓特殊群體平等接受義務教育，是衡量義務教育均衡發展水平的重要指標。我們積極構建“政府主導、部門聯動、社會參與”的特殊群體教育關愛體系，做到“四不”：一是不讓貧困孩子失學。采取“助、補、免、貸、獎、捐”等形式，健全了覆蓋各學段學生的資助體系，為保障家庭貧困學生完成學業鋪就了“綠色通道”。五年來，補助各類教育民生資金27.77億元。二是不讓殘疾兒童掉隊。累計投資7000多萬元，新建特教學校5所，大力改善辦學條件，保障了適齡殘疾兒童少年的就學權利。三是不讓留守兒童孤單。建立留守兒童之家、“四點半”愛心輔導站，為留守兒童開放農家書屋，全方位服務留守兒童。四是不讓隨遷子女受歧視。堅持“兩為主”（以流入地政府為主、以全日制公辦中小學為主）政策，讓符合條件的外來務工人員隨遷子女在流入地平等接受義務教育。創辦陽光學校，開設行為矯正、心理健康教育、素質擴展訓練等課程，對問題少年，進行心理和行為矯正，收到了良好的效果。

創新驅動。推進義務教育均衡發展，提質升級是目標。近年來，宜春市圍繞推進實施素質教育、推進教育現代化、改革招生考試制度和強化督政督學等重點工作，結合市情、教情，積極探索新思路、新方法，創新“四種機制”，不斷推動義務教育提質升級。一是創新素質教育推進機制。鼓勵開發地方課程和校本教材，推動形成“縣縣有特點、校校有特色、生生有特長”的育人局面。創新舉辦學校體育藝術節、琴棋書畫好少年評選、中小學生綜合知識競賽、校園文化校長談、中學生優秀社團評選展示等一系列活動，為促進學生素質提高和全面發展搭建平臺、拓展空間。二是創新教育資源共享機制。狠抓“三通兩平臺”建設和應用，推進教育教學方式城鄉共享。僅2015年，全市統籌資金1.2億元，義務教育學校寬帶網絡接入率90%，“班班通”開通率達87 %，“人人通”接入率 19%。創新聯合辦學、教育聯盟、集團化辦學、城鄉共同體等多種形式的義務教育均衡發展模式。三是創新招生考試評價機制。2014年，啟動了義務教育學校招生改革，嚴格執行“擇校生初升高不享受均衡生資格”政策，中心城區初中新生就近入學比例達90%，教育公平得到彰顯。推行初中畢業生學業考試與綜合素質評價相結合的招生制度改革，堅持均衡生比例70%的中招政策，有效緩解了“擇校熱”。四是創新教育督導評估機制。率先成立教育督導委員會，聘請市督學65人、縣責任督學229人，建立了督學責任區91個，對完小以上學校實行責任督學掛牌督導制度。教育督導“到邊到角”，以評促建的工作要求得到較好落實，保障了全市義務教育均衡發展階段性目標任務如期實現。

困難與挑戰

宜春市義務教育均衡發展取得長足進步的同時，也存在著一些困難和挑戰，經調查分析，主要表現在以下兩個方面：

共性困難客觀存在，且有逐漸擴大趨勢。義務教育均衡發展在資源、理念、政策等方面面臨共性困難。一是教育資源差異性客觀存在，并有擴大的趨勢。傳統意義上校際、城鄉、區域之間三大差距，有的并沒有縮小，反而在拉大。城鄉學校在硬件設備設施、師資水平上依然存在不小差距。二是家長擇校非理性客觀存在，并有增強的趨勢。從調查情況看，家長的育兒理念發生了變化，“改變家族命運的強烈愿望”“不讓孩子輸在起跑線上的社會輿論”“把小孩看得高于一切的家庭環境”表現非常突出，非理性擇校的愿望比較強烈，對教育公平非常敏感。三是相關政策傳導性客觀存在，并有增強的趨勢。城鎮化建設進程加快，農民工進城幾乎零臺階、零門檻，迫使家長提前把小孩送進城里讀書，使得城區義務教育資源嚴重不足。僅中心城區，2015年義務教育學生數比2011年增加了1.37萬人，平均每年以一個中等學校規模的速度增長，且趨勢不減。此外，高中和高等學校招生是選拔性招生，但義務教育是非選拔性招生。這就迫使家長提前考慮孩子應試能力的培養，也傳導了擇校的壓力。

熱點問題多重疊加，且無明顯緩解跡象。在促進義務教育均衡發展方面，出現了新的問題。一是大班額還沒有化解，大校額越來越突出。據統計，2015年全市城區義務教育學校大班額比例為69.59 %，其中超大班額（66人以上）46.5%；規模在3000人以上學校有32所，其中5000人以上學校5所。大班額、大校額雙重疊加，給義務教育均衡發展帶來巨大挑戰。二是學生向城市流動，資金向農村傾斜。2015年，全市投入農村義務教育學校改善辦學條件的資金為4.5億元，投入城區學校改擴建工程資金只有1.88億元。資金投入與學生流動出現倒掛現象。一方面，隨著城區學生數量的猛增，城區學校投入不足的局面亟待改觀；另一方面，部分農村學校甚至出現“空心化”現象，造成了新的資源閑置。三是其他教育政策不斷優化，高中教育政策瓶頸問題始終沒有突破。義務教育均衡發展是一個系統工程。能否正常促進義務教育均衡發展，關鍵還是看出口——高中教育是否通暢。但目前高中教育還存在資源不足、保障不力、發展不平衡等問題，亟須在投入上、政策上得到更大的支持，但現今在國家層面、省級層面上基本沒有松動，初中升高中的瓶頸始終一直存在。

原因分析及政策建議

分析義務教育均衡發展面臨的問題和困難，我認為與三組矛盾有關：一是義務教育的普及性與教育選擇性的矛盾。一方面義務教育是強制性教育，義務教育普及程度和水平不僅是教育問題，更是國家文明程度的標志，是一個重大民生問題。另一方面，教育的選擇性與適合性又非常重要，只有適合的教育才是好的教育，這意味著要提供可供選擇的教育產品。二是教師追求的成長性與教育資源的關鍵性之間的矛盾。均衡發展的重要因素是師資。一方面，我們積極創造條件，改善農村學校、薄弱學校的師資，鼓勵教師到農村和邊遠山區工作。另一方面，教師的流動本身也是促進教師專業成長的一個重要動力，一旦教師流動的期待消失，教師專業成長的動力也就不足。三是優質資源的緊缺性與教育需求的趨同性之間的矛盾。雖然這些年，我們改善了一批薄弱學校，但優質教育資源緊缺的現實不會短時間改變，而教育需求的趨同性卻越來越突出。

針對義務教育均衡發展推進過程遇到的困境和問題，應進一步建立和完善義務教育均衡發展的推進機制和評價模式，要在效率與公平之間、普適性與選擇性之間、政府主導與社會參與之間，找到一個最佳的平衡點，重點抓好四個方面工作：

1.政策接地氣。任何一項政策，從國家到省、市、縣，再到學校，如果都按一種模式執行，不一定很合適。應該在義務教育均衡發展的大框架下，允許各地結合實際，因地制宜制定政策。例如，對“擇校”的理解。宜春市結合實際，將“擇校”定位為優質學校，并且圈定優質學校的范圍。允許薄弱學校之間由于學區、地段交叉交流一部分學生，不受擇校生不享受均衡生資格政策的影響。這既沒有突破國家政策，又給部分家長提供了適度選擇的空間。另外，允許各縣市區結合實際情況，在不突破國家政策的框架內，制定符合實際的招生政策。有的縣就一所初中，沒有選擇，不存在劃片、就近的問題。義務教育均衡發展是一個大框架，框架內裝什么東西，要根據地方的實際來理解、細化、制定政策。

2.師資要傾斜。要調整中小學教職工編制標準。實行城鄉統一的中小學教職工編制標準，并對農村邊遠地區學校實行傾斜政策，科學、合理地核定農村中小學教師編制，確保教師數量能夠滿足課程開設和教師所學專業對口的需要。要進一步提高和落實農村教師工資待遇保障水平，并在職稱評聘方面給予傾斜。加大師范教育學生培養力度。加強不同層次師范生的招生、培養力度，特別要擴大專科層次師范生招生計劃；創新教師入口機制，出臺相關政策，鼓勵師范畢業生終身從教；為廣大農村學校特別是村小、教學點培養專業教師后備人才，建立“進得去，留得住，教得好”的農村中小學教師長效補充機制。

3.民辦做補充。大力發展民辦教育對促進義務教育均衡發展，尤其是對執行就近免試入學政策是一個很好的補充。近年來，宜春市大力支持民辦教育發展，不僅豐富了辦學主體，也為義務教育提供了可資選擇的空間，為一部分家長提供了選擇的機會。要把民辦教育發展納入城鎮建設總體規劃，在教育用地計劃中統籌安排。鼓勵社會力量出資、捐資辦學，推動民辦教育持續健康發展。支持民辦學校創新體制機制和育人模式，加強內涵建設，提高質量，辦出特色。扶持具備條件的民辦學校提升辦學層次。

4.環境求合力。教育發展光靠教育部門是不夠的。政府層面要著力加強政策頂層設計，尤其是要重點關注農村留守兒童、進城務工人員子女等特殊群體的教育問題。統籌推進義務教育發展規劃、辦學標準、辦學條件、經費投入、教師配置、教育質量的城鄉一體化發展。要進一步形成推進義務教育均衡發展的長效機制，根據均衡發展情況的變化，加強對城鄉義務教育均衡發展的監測，發現問題，及時整改，做到在發展中求均衡，在均衡中求發展；同時也要不斷優化政策，爭取社會、家長、學校的支持，真正實現義務教育均衡目標。要及時總結推廣在推進義務教育均衡發展過程中形成的好經驗、好做法，結合義務教育學校課程改革，發掘特色，樹立品牌，鼓勵學校走有個性、有特色的辦學之路，從更高水平推進均衡發展，全面提升義務教育優質均衡的發展內涵。

（作者系宜春市教育局黨委委員、總督學）