拉日鐵路區域影響及相關政策探討

李青　安樹偉　王麗　鄔曉霞

【區域協調發展】

拉日鐵路區域影響及相關政策探討

李青安樹偉王麗鄔曉霞

拉日鐵路沿線地區是西藏工業化、城鎮化、農業現代化的重要承載區和先行區，是實現西藏發展戰略的重要支撐區，是西藏對外開放的重要區域，其發展具有重要意義。因此，應在發揮市場機制作用的前提下，對沿線地區的發展予以政策支持。近期對沿線地區政策實施的重點：一是加大公路建設投入，提高各種運輸方式的匹配性、銜接性；二是促進沿線重點城鎮、景區、園區的發展，特別是促進日喀則市桑珠孜區的發展，推動青藏鐵路由交通通道向發展軸線的轉變；三是促進以旅游業為重點、以服務業為主體的若干產業的發展；四是促進沿線地區生態環境保護；五是促進鐵路公司與地方合作發展。

拉日鐵路；經濟效應；社會效應；政策重點

安樹偉，男，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院博士生導師，教授（北京100070）。

王麗，女，國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所助理研究員（北京100038）。

鄔曉霞，女，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院副教授（北京100070）。

拉日鐵路是國家“十一五”規劃和《國家中長期鐵路網規劃》的重要項目之一，是西藏“十一五”和“十二五”期間最大的標志性工程。拉日鐵路通車后，將有助于降低客貨運輸成本，進一步促進西藏與內地間的資源流動，提高資源配置的市場化程度，推動人口和產業向沿線城鎮和園區集聚，形成新的增長中心、消費中心、信息中心，也將促進拉薩、日喀則兩市一體化發展以及拉日鐵路發展軸的形成。

拉日鐵路沿線地區①是西藏自然條件最好、歷史文化最深厚、綜合實力最強、人口和城鎮最密集的區域，它既是西藏的精華區域，也是青藏高原乃至西部地區具有較大發展潛力的區域之一。沿線地區覆蓋西藏2.9%的土地，承載了1/3的人口，創造了1/5的地區生產總值，生產了1/4的糧食。目前沿線地區生產總值約200億元，農牧民人均純收入7000余元，城鎮化水平接近40%，總體上已進入城鎮化快速推進時期。

一、拉日鐵路對沿線地區發展的影響

拉日鐵路對沿線地區的影響主要表現在三個方面：一是產業影響。由于西藏向區外輸出的產品種類少、規模小，因而拉日鐵路通車后，將帶動西藏成為一個產品、人口的流入區和流動區，因此受鐵路影響最顯著的產業，將是那些服務于客貨流動和集聚的行業，即以旅游業為主的服務業，如旅游業、商貿業、物流業，以及與旅游業相關的信息服務、演藝娛樂、藝術品交易、印刷出版、民族手工業等文化產業。二是節點影響。拉日鐵路將對沿線城市、小城鎮、園區、主要旅游景區、火車站周邊地區的建設產生較大推動，特別是將給桑珠孜區帶來難得的發展機遇和動力。三是區域影響。隨著拉日鐵路沿線產業和城鎮的發展、人口的集聚，將可能形成以318國道—拉日鐵路為復合發展軸線，生成拉日雙核城鎮體系和拉日一體化格局，從而出現一條新的經濟發展帶，特別是旅游發展帶。

（一）對沿線地區經濟發展的促進作用

1.有利于完善西藏及周邊地區路網結構

青藏鐵路的開通，進一步改善了西藏交通條件，初步形成了公路、鐵路、航空、管道共同組成的綜合運輸體系，但鐵路運量在各種運輸方式中所占比例依然偏低。2014年在西藏貨運量構成中，鐵路占21.22%，僅次于公路運輸；客運量中鐵路占10.93%，低于公路和航空運輸量。

拉日鐵路沿線地區的主要交通線路中，鐵路主要有青藏鐵路；公路主要有G318、G219線和S101、S203、S204、S304、S307線；民航主要有拉薩貢嘎機場和日喀則和平機場；管道主要有格爾木—拉薩成品油輸送管線。隨著拉（薩）林（芝）鐵路的開工建設，到2020年，將形成以拉薩為中心，由青藏鐵路、拉日鐵路、拉林鐵路組成的鐵路網，拉薩的鐵路樞紐地位將逐步體現。目前，國家正逐步完善西藏及周邊地區鐵路網的布局，研究論證日喀則至吉隆、亞東鐵路等鐵路項目，并規劃建設川（滇）藏鐵路、新藏鐵路等干線。隨著這些鐵路的建成，西藏將形成由青藏線、新藏線、川（滇）藏線構成的“Y”形骨架的放射性路網，屆時拉薩、日喀則將成為我國西部地區重要的鐵路樞紐，西藏鐵路網也將成為連接我國西南、西北的重要通道。

因此，拉日鐵路的建成通車，將進一步擴大青藏鐵路的影響范圍，改變西藏西南部地區單一依靠公路運輸的局面，完善西藏鐵路網絡，擴大區域路網覆蓋面，強化區域鐵路網在運輸布局中的意義和作用。拉日鐵路將與青藏鐵路安多—拉薩段一道，大幅促進西藏經濟發展和市場繁榮，帶動特色資源開發，改善人們出行條件，降低進出藏物資運輸成本，進一步密切西藏與祖國內地的聯系，為西藏鐵路向南亞的延伸奠定新的基礎，推進西藏步入“鐵路經濟”時代。

2.有利于提升西藏在我國對外開放中的戰略地位

拉薩市是西藏聯系南亞的樞紐，日喀則市是祖國西南邊防的大門，毗鄰尼泊爾、印度、不丹諸國，邊境線長達1753千米，具有十分重要的戰略地位。長期以來，日喀則市就是西藏乃至中國與南亞地區往來的重要通道和前沿，也是西藏對南亞的開放通道和環喜馬拉雅經濟合作帶的主體區域，具有構建開放型經濟、發展對外經濟合作的顯著優勢②，桑珠孜區則具備成為區域性國際交流中心的條件。但目前與鄰國互聯互通程度較低，缺乏全天候、大運量的運輸工具，限制了西藏對外經貿活動的開展，也限制了面向南亞開放通道的質量。

隨著拉日鐵路的開通，西藏鐵路運力的提高，這將提升沿線地區吸納進口產品的能力，擴展沿線地區對外貿易發展的空間。隨著“十三五”期末日吉（日喀則—吉隆）、日亞（日喀則—亞東）鐵路的修建，以及2020年后吉隆口岸至尼泊爾加德滿都鐵路的修建，將形成一條從內地經西藏進入南亞地區的國際鐵路通道，為建設面向南亞開放重要通道和環喜馬拉雅經濟合作帶提供堅實保障③。這一切將有力提升西藏在我國對外開放格局中的戰略地位，有利于與鄰國實現以貿易帶動政治外交關系改善、穩定和發展，為周邊國家和其他國家打開經西藏至內地的產品運輸通道。

3.有利于實現拉薩、日喀則兩市一體化發展

拉薩和日喀則市位于西藏文化最昌盛、經濟最發達的“一江兩河”④區域，但在較長時期內，日喀則的城市功能和發展水平都遜于拉薩，拉薩市域與日喀則市域的經濟發展水平也不平衡。拉日鐵路的建成通車，使拉薩—日喀則城市間交通時間由5個多小時縮短為3個小時，城際聯系便利度大為提高，形成了高效率的交通運輸通道（見表1）。自2014 年8月15日開通運營后的一個月內，拉日鐵路就累計運送旅客6.7萬人次⑤，每趟列車基本都是滿員⑥。

表1　拉薩—日喀則鐵路與公路旅客運輸比較

新的現代化交通運輸通道，不僅會進一步降低拉薩與日喀則兩市的客貨運輸成本，促進資源流動，使其成為西藏主要發展軸線中最重要的一段，推動沿線地區發展邁上新臺階，也將推動拉薩與日喀則兩市一體化發展，為西藏經濟社會發展提供更強勁的支撐。

4.有利于沿線地區旅游業的發展

運輸業的發展可以實現旅游者與旅游業游覽、住宿、餐飲、購物、娛樂、休閑諸要素的有機耦合，旅游者的行游比⑦更趨合理，旅游活動的各個環節結合得更加緊密，旅游質量更高，旅游業的興旺和發達對運輸業的發展也起著巨大的推動作用。2006年青藏鐵路開通以來，進出藏客流快速增長（見圖1），旅游人次大幅增加。可以預見，拉日鐵路通車后，旅游業在沿線地區的支柱作用將更加突出，對經濟社會發展的貢獻率將明顯增大⑧。

圖1　2006—2013年青藏鐵路出藏、進藏客流比較

拉日鐵路沿線是歷史上衛藏地區的核心，文化遺存十分豐富，以古寺廟、古村落、名人故居為代表的文物古跡眾多，藏戲及藏香、銅器制作技藝等非物質文化遺產，還有現代農業觀光旅游資源，以及地質景觀、水熱活動、河流湖泊和雪峰冰川等四類自然景觀，適宜開展全方位、多層次的旅游活動。拉日鐵路通車后，沿線地區將可能形成一條旅游發展帶。

5.有利于沿線地區商貿流通業發展

拉日鐵路通車后，商貿流通業將成為發展最快的行業之一。日喀則市及周邊地區的農牧業產品、礦石、傳統工藝品、礦泉水等可以比較方便地運輸到全國各地，也可能吸引一些國內外企業到沿線地區投資辦廠或從事對外貿易，促進連鎖經營、物流配送、特許經營等現代流通方式和連鎖店、超市、便民店、專賣店等新興業態的發展，全面提升沿線地區商貿流通業的發展水平，從而成為沿線地區經濟發展的重要支撐點。隨著運輸成本的降低和運輸能力的提高，進入沿線地區的物資量也將大幅度增加，商品品種將更加豐富，物價水平將更加平穩，消費將進一步活躍；沿途較大的一些車站（如協榮、曲水、尼木、仁布、日喀則等）有可能成為區域性物流的集散中心，并吸引當地一部分農牧民從事運輸業服務。

近期內，應以協榮、曲水、日喀則車站為依托，建設三個較大的物流中心，同時，配套建設相應的倉儲、站場、物流信息系統和設備。協榮是拉（薩）林（芝）鐵路與拉日鐵路的交匯點，與拉薩貢嘎機場的距離很近，有利于發展綜合運輸；曲水站可以方便曲水、尼木、浪卡子、洛扎、貢嘎等縣的物資運輸；日喀則的物流業主要為日喀則市區周邊及西藏西部地區服務。

6.有利于優勢礦產資源的利用

拉日鐵路沿線及其周邊地區是我國重要的有色金屬資源集中區。這一區域南到喜馬拉雅山北坡，北至岡底斯山—念青唐古拉山，西起謝通門縣，東至工布江達縣，銅、鉻、鉛、鋅、銻、金、銀等有色金屬、黑色金屬及貴金屬資源儲量豐富，存在四條大型成礦帶，有望成為我國礦產資源的重要后備基地，國土資源部已經將該區域列為“西部十大礦產資源集中區”。

交通運輸線路的開通使資源的合理開發利用成為可能，特別是市場需求較大、對生態影響相對較少的天然飲用水產業將迎來新的發展機遇。近年來，隨著西藏交通環境的改善以及內地市場的需求，西藏天然飲用水市場逐漸壯大。到2015年底，西藏共有天然飲用水生產企業28家，建成生產線超過30條，產量超過40萬噸⑨。目前，天然飲用水產業已被確定為西藏今后重點發展的產業之一，預計“十三五”期末達到500萬噸的生產規模。拉日鐵路沿線地區天然飲用水資源豐富，品質優良，具備規模化開發的基礎和條件。隨著拉日鐵路的通車，將進一步促進沿線天然飲用水產業的發展，帶動產品進一步進入內地市場，這對于提高青藏鐵路運能、改善青藏鐵路公司的財務狀況也具有重要作用。

至于對其他礦產資源的開發，則應堅持以生態與環境保護為先的原則，高起點、標準化發展礦業，條件成熟一個開發一個，重點開發國家緊缺和地方經濟發展急需的礦種；嚴格執行環境影響評價制度，制定規范可行的礦產開發規劃，建立礦山生態與環境監測及預警系統，確保自然環境得到有效保護。

7.有利于形成一定規模的“串珠型”城鎮帶

拉日鐵路通車后，將促進拉薩、日喀則城市的發展，特別是將改善日喀則市的發展環境，促進資源集聚，壯大支柱產業，提升城市綜合服務功能，也有利于西藏城鎮體系的完善。同時，拉日鐵路的開通，在促進原有城鎮發展的同時，還將形成新的城鎮。目前，在拉日鐵路沿線，已有一些具備發展潛力，對本地農牧民及外來人口有一定影響力的新型小城鎮，如曲水站所在地達嘎、尼木站所在地吞巴、仁布站所在地切洼以及協榮站所在地協榮村等⑩，這些城鎮（村）已經具備比較好的基礎，應該成為拉日鐵路沿線地區推進城鎮化的重點之一。

在規模經濟效益的作用下，拉日鐵路沿線條件較好城鎮的人口和經濟規模將不斷擴大，由此會對生產要素產生更多、更大的需求，并要求有更多的交通設施相適應。如此往復演進，將推動生產要素不斷向城鎮集中，逐步形成沿鐵路干線分布的一系列城市（鎮），從而成為西藏具有一定規模的“串珠型”城鎮帶。

（二）拉日鐵路對沿線地區社會發展的影響

拉日鐵路對沿線地區的社會發展具有重要影響，具體表現在：

第一，將增加就業崗位，拓寬農牧民增收渠道。一方面是鐵路通車帶來的直接就業崗位，如護路隊、沿線工程維護、生態恢復、車站保潔、車站作業、運輸服務等。如曲水段即可安排200個護路隊員的就業崗位、100余個裝卸工和衛生員等就業崗位。另一方面是經濟發展所創造的新就業崗位，如餐飲、住宿、導游、商貿、金融、通信、物流、倉儲等的崗位；中心城市和重點城鎮建設的加快，又將帶動城市公共管理、服務業和建筑業的成長；優勢產業的發展壯大，也將創造新的就業機會和創業空間，從而加快農牧民轉移就業的步伐，進一步增加群眾收入。

第二，促進文化交流與融合。隨著拉日鐵路的開通運營，后藏與內地之間聯系的成本大幅度下降，各民族之間的經濟社會聯系也會越來越頻繁，有助于宣傳、弘揚優秀的后藏文化，同時，世界文化、祖國內地文化的大量進入，將有助于促進更加廣泛深刻的文化交流與融合。拉日鐵路的開通也有助于推動文化產業的快速發展，文化市場的健康有序發展，與內地文化交流與合作的廣泛開展以及非物質文化遺產的保護和利用。

第三，促進思想觀念的轉變。改革開放以來，盡管西藏同全國一樣進行了多領域的改革，對外開放也取得了長足進步，但市場意識和市場機制發育仍然嚴重不足，市場化程度一直處于全國末位，并且與全國的差距還在持續擴大（見圖2）。拉日鐵路建成通車之后，隨著旅客的往來，將會帶來許多新的價值觀、消費觀、思維方式等，使沿線乃至輻射區域有更多機會與各方人士接觸、交流，吸收新的觀念和各種不同文化的精華，有助于提升該地區市場化水平。

圖2　2005—2009年西藏市場化指數與全國平均水平比較

此外，還應積極規避可能引發的社會問題，特別是要更加重視維護社會穩定。拉日鐵路的建成通車，人員流動性將明顯增強，因經濟關系、利益關系的調整，一些收益較少的群體容易產生不平衡心理，或由于語言文字、風俗習慣和宗教信仰等文化差異及民族心理的不同，也會造成某些誤解，并有可能通過一定形式反映到民族關系上來，如果處理不當有可能對民族關系帶來負面影響，應及早發現和有效控制。另外，拉日鐵路建成通車后，非法旅行和非法出入境活動可能有所增加，邊境管理難度將加大；境外人員的宗教活動也將更為復雜，對宗教管理也可能帶來一定沖擊。

二、促進拉日鐵路沿線地區發展的政策探討

交通線本身就是引導資源流動和配置的工具，它對促進沿線地區城鎮的發育、城鎮帶和產業帶的形成，甚至引發某些地點、某些區域的突變，在國內外都不乏其例。交通線對沿線地區影響的一般過程是：首先推動區位條件較好、集聚程度較好的節點區域進一步集聚，快速發展；繼而是這些節點區域向外擴散和蔓延，同時新的節點區域出現，形成規模不等的節點體系；然后是交通沿線各節點之間聯系密切，形成帶狀發展局面，無論是否有政府干預，這種過程都會發生。但這并不意味著所有交通線對沿線地區都有顯著的、迅速的、劇烈的影響，只有當沿線地區與交通線的“承接性”“匹配性”良好，從而觸發鐵路影響機制的啟動時，才會產生預期的結果。所謂“承接性”，即沿線地區對交通線帶來的機遇（資源流入和配置、新產業的出現和結構調整等）是否具有相應的要素（如土地、勞動力、關聯性企業、城鎮基礎、制度環境等）來接應；所謂“匹配性”，即在機遇到來之時，是否有與之順利銜接的其他交通方式，以使其迅速地、實際地發揮作用。因此，增強沿線地區的“承接性”和“匹配性”是政策的重點。

（一）促進完善綜合交通體系

根據青藏鐵路的情況，鐵路通車后對公路運輸存在一定的擠出效應，但擠出的是競爭性的、可替代性的部分，即青藏公路與青藏鐵路線路重合的部分，而拉薩與區內其他地區的公路交通往來并未受到影響，甚至由于鐵路的通車，還增加了鐵路—公路轉運量和市內交通運輸量〇11。因此，從總體來看，鐵路對西藏區內公路交通運輸的影響是正向的。隨著拉日鐵路的通車，鐵路在西藏綜合運輸體系中的地位會上升，同時也要求加強鐵路與其他運輸方式特別是目前占有主導地位的公路網絡的順暢銜接，以最大限度地發揮鐵路的輻射作用。

1.以拉薩火車站為中心建設便捷的交通通道

在既有拉薩火車站至東嘎鎮、拉薩中心城區、機場交通通道的基礎上，改善火車站通往乃瓊鎮、德慶鎮以及貢嘎縣、浪卡子縣的道路等級，特別是隨著拉薩市城市總體規劃修編工作和市域行政區劃調整的展開，應將火車站至東嘎鎮、乃瓊鎮、德慶鎮的道路納入規劃區交通體系中，提高道路等級，建設火車站至東嘎、德慶的城市快速道路，促進拉薩東延西擴跨河發展格局的實現，服務拉薩世界旅游目的地功能，加強拉薩—澤當城市圈的聯系。

2.加強火車站與縣城及周邊重點鄉鎮、園區、景點的交通連接

拉日鐵路沿線的尼木、曲水、仁布幾個車站均不位于鄉鎮政府所在地，距縣城數公里至十幾公里不等，距離縣域內園區和其他小城鎮也有一定距離，這種分布盡管有利于依托火車站形成新的集聚，但也在一定程度上制約了縣城等鄉鎮的建設，影響到縣城的集聚效應，特別是火車站附近往往用地條件狹小，不利于展開大的建設布局，因此需要建設便捷的交通通道，有意識地引導人流物流向腹地中心城鎮和園區集聚，進而促進小城鎮服務功能的提升。

配合各縣的發展定位和目標，近期內應重點改善拉薩火車站至堆龍德慶縣物流園區、工業園區，曲水縣達嘎鎮至曲水鎮、協榮鄉、農機銷售物流中心，尼木縣吞達鄉至塔榮鎮，仁布縣切洼鄉至德吉林鎮、生態產業園區，日喀則火車站至河東物流園區、札什倫布寺的道路條件，開設運營專線。盡快新建和提升客運站及大貨運站至周邊鄉鎮的公路等級，打通協榮—拉薩貢嘎機場、協榮—貢嘎縣城、南木林縣城—艾瑪—燈古車站、南木林縣土布加鄉—大竹卡車站等的公路，提升尼木車站—尼木縣城、仁布車站—仁布縣城、曲水車站—浪卡子縣城、仁布—江孜的公路等級。

3.促進多種運輸方式在各類交通轉運點、樞紐的順暢銜接

鐵路通車后，幾乎所有沿線車站均成為公路—鐵路轉運點，拉薩和日喀則還將成為立體化交通樞紐。為更好地發揮轉運點功能，提高集疏能力，應加強多種運輸方式在各類交通轉運點、樞紐的順暢銜接。在火車站開設火車站—機場專線（還要逐步改善協榮—拉薩機場的交通線），火車站—市區公交線，火車站—開發區公交線，火車站至重要交通景點的公共交通線、旅游專線，出租車停靠點。重點建設拉薩機場—拉薩火車站—拉薩長途汽車站、日喀則機場—日喀則火車站—日喀則長途汽車站的公共交通通道；加強拉薩火車站與縣鄉村道路的銜接；提高縣鄉公路等級。此外，根據拉日鐵路的旅客出行圖，盡快開通并同步調整曲水縣城—曲水車站、浪卡子縣城—曲水車站、貢嘎縣城—曲水車站、尼木縣城—尼木車站、仁布縣城—仁布車站的客運班線，提高客運班線的準點率。在協榮、曲水、尼木、仁布、日喀則車站站場附近設置與客運量相匹配的公交場站和出租車站場。還可以根據產品運輸規模，論證墨竹工卡、謝通門、尼木、薩迦等地大型礦產、建材企業與火車站的貨運專用線的可行性。

（二）推動拉日鐵路由交通通道向發展軸轉變

拉日鐵路是沿線地區經濟社會發展和沿線交通經濟帶形成的“觸發器”，其運輸能力的大小和線路的走向規定了交通經濟帶的空間和范圍，是交通經濟帶形成和演化的前提條件，因此應積極推動拉日鐵路由交通通道向發展軸轉變。從目前來看，拉日鐵路沿線地區已經進入交通經濟帶的雛形期，這一時期的主要特征是，從據點開發向沿線開發邁進，集聚與擴散同時并進，經濟中心初具規模，沿線開始形成若干新興工業城鎮，城鎮化進程開始加快。因此在這一階段，要著力提升拉薩市和日喀則市的輻射和帶動能力，引導人口和產業向鐵路沿線城鎮集中，改進配套的公路運輸條件，實現客貨在車站與周邊地區之間的高效運轉。

根據《西藏自治區新型城鎮化規劃》，到2030年，西藏將形成“一圈兩翼三點兩線”的城鎮化空間格局，而拉日鐵路沿線城鎮正處于“一圈”和“兩翼”中的“西翼”，未來拉日鐵路延長線上的城鎮又多處于“西翼”和“兩線”上。因此，拉日鐵路必將成為西藏推進新型城鎮化的重要支點，它將促進沿線城鎮的較快發展，還將加強“一圈”和“西翼”的聯系，促進拉日雙核型城鎮體系的形成。

1.引導人口和產業向鐵路沿線城鎮集中

鐵路沿線地區應抓住時機，順應鐵路通車后人口向就業崗位較多、收入較高區域流入的趨勢，推動沿線城鎮的發展和村莊建設，促進人口向城鎮集中。在條件較好的地區（如曲水、貢嘎、白朗）適度發展加工業，建設部分工業集中區，集中力量搞好道路、供水、供電、通信等基礎設施建設，吸引人口和產業向鐵路沿線發展條件較好的城鎮及縣城集中，同時面向城鄉居民，大力發展商品貿易、職業培訓、衛生保健、物業管理、社區服務等，使其成為文化、教育、醫療、娛樂、生活服務的中心，提升城鎮的綜合服務功能，帶動周邊地區發展。

周邊農牧民向發展條件較好的城鎮和縣城集中，也有利于解決人口過于分散導致的商務活動和社會管理成本過高、基礎設施難以配置、無法組織大規模的生產經營活動等問題。沿途客貨運站有可能逐漸成為新的居民點或規模較大的城鎮，個別條件好的地方（如協榮、曲水）也有可能發展成為人口達到2萬—3萬人的中心城鎮。

此外，應積極推動堆龍德慶與拉薩市區一體化發展。考慮到堆龍德慶柳梧鄉為青藏鐵路和拉日鐵路的起點，且已成為城市新區的組成部分，加之堆龍德慶近期存在撤縣設區的可能性，因此應推動堆龍德慶與拉薩市區一體化發展，鼓勵人口與資源流動，探索形成區縣統一、城鄉統一的建設用地市場，擴大拉薩市區的集聚規模，使鐵路與城市互動發展。

2.加緊改善縣城通往縣域內重要旅游景點的交通條件

拉日鐵路通車后將帶動沿線各縣旅游業的發展，為此應盡快改善縣城通往縣域內重要旅游景點的交通條件，以盡可能吸引拉薩、日喀則兩市內短期、短途旅游的游客，使兩市居民成為沿線旅游市場的最主要客源。近期內既要繼續挖掘縣城周邊旅游價值較高的旅游景點，又要著力改善曲水鎮通往楚布寺，尼木縣城塔榮鎮通往吞巴村，仁布縣城德吉林鎮通往周邊嘎布久嘎文化旅游村、雍則綠觀相湖等地的交通條件。此外，還應促進火車站附近基礎較好、潛力較大的鄉鎮發展。近期重點推動吞達鄉發展成為以旅游、商貿、物流為主的小城鎮。

3.統籌城鄉發展

結合鄉村環境整治、小城鎮建設工作，整理沿線因征地、區劃調整在人口、土地等方面變化較大的村莊，加強沿線附近的村莊環境治理、村莊撤并、社會事業和特色產業發展，高效利用農村集體建設用地。在人多地少、富余勞動力較多的村莊，推進富余勞動力轉移和村莊建設用地統一規劃，人口集中居住。鼓勵個人和企業參與宅基地復墾、植被恢復、新開墾耕地土壤改良、水土治理，實施土地流轉，發展現代種植養殖業。

4.前瞻性地研究城鎮設置工作

拉日鐵路運營后，將提升沿線城鎮的區位優勢，推動某些鄉鎮的“超常規”發展，應前瞻性地研究撤鄉設鎮、撤鎮設市問題，近期內重點論證堆龍德慶縣（區）柳梧鄉并入拉薩城區并相應設立街道辦事處，尼木縣吞巴鄉、仁布縣切洼鄉撤鄉設鎮問題，研究將曲水縣才納鄉政府所在地遷到拉日鐵路貨運站，同時也是未來拉日、拉林鐵路分岔口的協榮村的可行性。

（三）推動桑珠孜區的建設和發展

1.完善城市綜合服務功能

拉日鐵路通車后，最大的受益城鎮將是桑珠孜區。拉日鐵路將明顯改善其區位條件和發展環境，提升其戰略地位，吸引勞動力、人才、商品、資金的流入，特別是刺激旅游業、商貿業較快發展。然而，目前桑珠孜區應對旅游、商貿等行業快速發展的能力還較弱，條件還不夠，應盡快彌補和加強。

一是要提高火車站與市區的交通便捷性。加快建設火車站與市區的交通連接線，包括建立公共交通網絡、開設通往市區主要旅游景點的旅游專線；新建和升級改造火車站通往市域內主要旅游景點、縣城的公路，提高市域交通系統的運轉效率。

二是要提高市區承載力和綜合服務功能。以服務流入人口為對象、以旅游及相關服務設施為重點，提高市區承載力和服務能力。制定和實施旅游產業發展規劃，吸引旅行社、旅游公司進駐桑珠孜區，開辟旅游線路、提供旅游服務；營造寬松的市場主體準入環境，鼓勵社會資本投資建設賓館、飯店、休閑娛樂場所、文化演出場所等相關服務設施；積極保護和有序利用市區周邊重要旅游資源，開辟為新的旅游景點，以延長游客的停留時間；促進文化創意產業、民族手工業、藝術品交易業發展，鼓勵成立文化藝術團體、文化出版公司、藝術設計公司、藝術品交易公司，為游客提供豐富的文化產品；推動批發零售商業、電子商務、金融業、運輸業發展；實施日喀則歷史文化名城保護規劃，保護和合理利用老城區，鼓勵企業和個人租賃、購買傳統建筑，按規劃和建筑保護技術進行保護并合理經營利用，保護老城區傳統風貌，建設具有國際知名度的歷史文化名城。

三是鼓勵公私合作完善市政設施條件。加快規劃建設市區道路網絡、供排水網絡、供電網絡、燃氣供應網絡和環境衛生設施，研究城市供暖、污水等廢物處理、太陽能應用等問題，研究天然氣管道延伸至桑珠孜區的可行性。采取多種形式的公私合作方式，鼓勵社會資本投資、運營市政設施，特別是在市政道路建設、上下水管網建設、公交線路運營、停車場建設和經營、公共衛生設施、公共綠地管理等方面，全面提高城市的吸引力、宜居性、運轉效率。

2.支持桑珠孜區發揮區域性中心城市功能

一是支持日喀則市成為西藏重要的國際旅游目的地。日喀則市具有成為世界自然與文化旅游目的地的條件，桑珠孜區具備相應建設西藏重要的旅游集散地的可能性。因此，應把握機遇，充分利用藏博會等平臺，結合援藏機制，廣泛進行招商引資、投資推介，提高日喀則的旅游接待能力。根據實地調研，截至2014年7月，日喀則市共有旅行社5家、星級酒店50家、旅館293家，有穩定接待能力的農（牧）家樂73家，共有7686個房間、17444張床位。2014年7月全市共接待游客47萬人次，占西藏全區的20%，賓館床位使用率高達89.8%。拉日鐵路通車帶來的大量新增游客，將使旅游設施更加緊張，迫切需要發揮市場機制，提高旅游服務能力，積極發展品牌連鎖酒店，增加賓館、飯店的旅游接待能力，完善旅游住宿信息發布渠道，盡快建設日喀則游客服務中心和旅游汽車租賃公司。西藏自治區政府可相應制定鼓勵日喀則市旅游業發展的指導意見，支持日喀則建設國際旅游目的地，推動桑珠孜區成為聯系阿里、那曲、拉薩和南亞地區的旅游集散中心，形成西藏旅游業發展的新格局，提升旅游支柱產業的水平。

二是支持桑珠孜區成為后藏文化的集中展示區、西藏文化產業發展的重要基地。全面保護和展示后藏文化、日喀則風土民情，重點發展演藝娛樂、民族手工業、藏醫養生、文化出版、藝術品交易、特色節慶、展覽業等行業。加強歷史文化名城、名鎮保護，支持歷史文化名鎮、名村申報工作，將仁布縣嘎布久嘎村、尼木縣吞巴村申報為歷史文化名村。

三是支持桑珠孜區成為西藏商貿流通和與南亞合作的重要樞紐。日喀則市是西藏與南亞經貿合作的前沿，是面向南亞開放重要通道上的重要區域，是連接阿里地區與拉薩市的必經之路，具有發展國內國際貿易的優勢條件。因此，應支持桑珠孜區發揮區位優勢，建設城區中心商業區、物流園區、倉儲配送中心，完善城鄉商業網點，加大對現有農產品批發市場升級改造的力度，增加對糧食倉儲、糧食物流領域的政府投資，推動日喀則成為西藏重要的綜合性商貿物流中心，西藏與南亞地區經貿合作和文化交流的樞紐，促進提升城市功能。

四是支持桑珠孜區成為區域性農牧產品集散及加工中心。依托桑珠孜區交通樞紐的地位，發揮西藏糧倉和農林牧資源豐富的優勢，突破縣域視角，強化市場配置資源的作用，增強桑珠孜區對農牧產品的集散能力，化零為整，以此保障原料供給，促進形成具有較大規模的農牧產品加工企業，形成農牧產品加工業品牌和市場競爭力。

五是促進桑珠孜區成為西藏重要的職業技術教育基地。拉日鐵路沿線人口集中，特別是日喀則市勞動力眾多，教育文化基礎較好，有發展職業技術教育的條件和需求，有利于形成具有全區影響的職業教育基地。鐵路通車后，將吸引人口向沿線城鎮聚集，促使新興行業的發展，這將對職業技術教育和就業服務工作提出新的需求。為此，應鼓勵各類教育機構在日喀則市興辦職業技術教育，支持與國內高校以多種形式合作進行職業教育、就業培訓，吸引社會資本興辦職業教育，推動桑珠孜區成為西藏職業技術教育基地，提高全區勞動力的勞動技能和就業能力。西藏自治區相關部門還應組織論證在日喀則市建立高等職業教育學院、師范學院和地方性大學的可行性。

（四）推動旅游支柱產業的發展

1.促進沿線地區多層次、多元化旅游業的發展

一是鼓勵開發適宜假日、周末的旅游項目，重點發展鄉村旅游。編制和實施沿線旅游發展規劃，重點開發農村旅游，建設若干具有特色的農村旅游示范村和歷史文化名村，將農村文化遺產保護、特色產品開發、民族手工業發展與文化體驗相結合，促進農牧民增收、農村環境整治和農村特色產業發展；二是促進形成拉日鐵路沿線特色旅游帶。鼓勵沿線地區依托旅游景點、景區和城鎮，將政府特許與市場開發相結合，將企業發展與群眾增收緊密結合，整體規劃沿線地區旅游業發展，形成若干著名旅游景區、旅游名村、名鎮，塑造特色旅游品牌，構建特色旅游帶。

2.促進旅游相關領域的建設和發展

一是促進沿線完善旅游基礎設施。鼓勵沿線地區賓館、餐飲、旅游公司、郵電通信業的發展，結合行政服務中心、電子政務建設，設立旅游網站、旅游信息中心、電子商務平臺，發展智慧旅游。二是鼓勵旅游企業創新發展。鼓勵品牌信譽度高的旅行社和旅游車船公司跨地區連鎖經營，扶持特色旅游企業，鼓勵發展專業旅游經營機構；鼓勵企業與農牧民、農牧民合作社廣泛合作，支持在餐飲、旅游產品加工、民族手工業、演藝等方面以“企業+農戶”、農戶入股等方式進行合作，推動農牧民多種形式、多種行業合作經濟的發展，使農牧民在農村旅游發展中受益。三是促進沿線地區旅游相關產業的發展。重點發展民族手工業、農牧產品加工業、文化創意產業、藝術品交易行業、餐飲、運輸、培訓教育、信息咨詢業，推進金融與文化產業結合。四是促進以文化旅游業為核心的文化產業發展。利用財政、信貸手段，促進文化旅游資源保護和利用，推動文化旅游業的發展，并帶動相關音像制品、印刷業、藝術設計、康體娛樂、藝術表演、宗教禪修等行業和領域的發展，形成具有藏民族特別是后藏文化特色，具有保護、弘揚和傳承意義的文化產業的發展，使之成為沿線地區重要的支柱產業。

（五）加強沿線地區生態環境保護

第一，進行沿線地區地質條件調研及地質災害監測，加強對地質災害隱患區域的工程性防護工作。拉日鐵路沿線人口稠密，經濟社會活動集中，生態環境問題所造成的損失將十分巨大。因此，鐵路通車后應持續觀測泥石流、山體滑坡等地質災害與鐵路通車的關系，觀測和評估鐵路通車后對沿線地質結構的影響和誘發地質災害的可能性，并及早進行預防、預警和治理。同時，國土、交通等部門應及早組織對沿線地區地質條件不穩定、地質災害易發地區采取工程防護措施和道路交通提示。

第二，盡快完成對沿線地區與鐵路建設相關的綠化、復墾工程的檢查驗收，加強沿線地區耕地、林地占補平衡與土地利用情況監測，并鼓勵個人和企業進行土地保護、管理和經營活動。鐵路建設結束后，應及時對沿線地區綠化、林草地恢復等相應項目進行驗收，防止發生新的水土流失，確保植被保護、恢復工作切實到位，并落實鐵路部門對沿線綠地保護工作的長期責任。同時，拉日鐵路征用的數千畝耕地和林草地，已按占補平衡、土地利用情況、植樹造林成活率等進行長時間跟蹤監測和調查，對于未達到占補平衡標準和未成活植被要責成相關單位及時彌補并進行責罰。此外，還應鼓勵個人和企業對因鐵路建設恢復的林草地、耕地進行保護、管理和經營，以承包、合作等方式進行土地流轉、土壤改良，發展現代農牧業；支持個人和企業開墾沿線地區荒灘地，對耕地、草場改良、生態林建設的投入給予一定補償或捆綁高收益項目等優惠，促進沿線地區土地質量和生產率的穩定或提高。

（六）促進鐵路公司與地方合作

由于沿線地區在短期內都難以形成具有較大輸出規模的產業，大量貨車仍會回空運行，因而鐵路公司有可能在較長一段時期內持續虧損，需要采取措施加強鐵路公司與地方的合作發展，發揮各自優勢，實現互利共贏。

第一，支持鐵路公司參與地方發展。一是開展鐵路站場附近土地劃撥和出讓工作。完善綜合開發用地供給模式，除與鐵路直接相關的項目用地采取劃撥外，其他應采用協議出讓方式供地，并可成片提供分期供應的土地。對于對地方經濟發展影響較大的項目，可實行建設用地指標計劃單列。二是探索鐵路部門與地方合作建設。探索鐵路部門與地方以合資、合作方式進行鐵路站場周邊的小城鎮建設、舊村改造、園區建設。三是鼓勵鐵路部門與地方經濟融合發展、利益共享。鼓勵鐵路部門參與地方經濟建設，支持地方經濟發展，投資市政設施、園區建設，發展現代農牧業、旅游業、商貿服務業、倉儲物流業等產業，進行技術培訓和技術咨詢等，吸收當地勞動力就業，促進鐵路企業提高收益。

第二，研究通過優化鐵路運行支持地方發展。一是研究開設旅游觀光專列〇12。將列車作為旅游資源，研究開設拉薩—日喀則旅游觀光專列、那曲—拉薩—日喀則旅游觀光專列。支持西藏旅游部門、旅游企業與鐵路公司合作，運用市場機制，將列車內的藝術表演、購物、餐飲服務等與沿線旅游觀光融為一體，統籌開發。二是研究優化火車運行時間和起訖點，增強鐵路對城市發展的支持力。經過青藏鐵路幾年來的運營，拉薩市已基本建立起與我國西北、西南、華東、華南地區和首都相連的鐵路網絡，顯著便利了人員、資源流動的便利性，有力助推了拉薩實現城市功能，特別是商貿中心、國際旅游目的地功能的實現。拉日鐵路的運營也應借鑒這一經驗，動態研究客貨流方向和規模，從三個方面增強鐵路對日喀則城市發展的支持力，包括：適時增開日喀則至內地若干中心城市的班次。根據客貨運輸情況，研究開通日喀則至成都、西寧的條件和時機，促進日喀則與周邊城市的聯系，擴大資源流動的范圍；適時增開拉日鐵路的班次。預計拉日鐵路通車后，將有一部分公路乘客改乘火車，部分私家車、公務車也將改為火車出行。隨著鐵路的運營，特別是旅游列車的開設，將吸引更多游客乘坐拉日列車，勢必要增加客運班次，應結合旅游業的發展統籌研究；適時將青藏鐵路的列車終點延伸到日喀則站。研究將現有拉薩至北京、上海、成都、西寧、廣州的列車終點延伸至日喀則，使全國鐵路網進一步深入到西藏腹地，使日喀則直接與內地城市建立起緊密而便捷的聯系，從而進一步提高支撐西藏經濟社會發展的力量。

第三，合作加強就業服務，注意對失地和半失地農牧民生活的影響，增強失地群眾后續發展能力。鐵路建設結束后，那些依靠鐵路建設維持生存或生產經營能力較低的失地群眾將面臨新的就業和生存問題。為此，應重點加大就業服務工作，包括提供就業信息、組織就業技術培訓；促進勞動力向就業崗位較多的城鎮、集鎮、園區流動，組織勞務輸出，在與鐵路相關的崗位優先安置失地群眾；促進職業教育和技術培訓事業的發展，提高勞動力就業能力和發展能力。

相對于青藏鐵路，拉日鐵路的征地量雖然較少，但所征土地以耕地、林地和草地為主，土地質量相對較好、土地承載力和生產力相對較高，且由于鐵路沿線人口比較集中，因而拆遷量較大、涉及失地農民較多，工程對民生的影響較為明顯〇13。在拉日鐵路建設征用的土地中，日喀則段略多于拉薩段，分別征用土地6607.9畝和5204.1畝，涉及2864戶和1892戶，總人口達2.7萬人（見表2）。從區縣看，桑珠孜區被征用的土地、涉及的人口最多，其中被征用的耕地占鐵路沿線征用耕地總量的一半以上，而這些耕地均分布于年楚河流域，在一江兩河農業綜合開發區范圍內。

表2　拉日鐵路沿線地區征地拆遷情況

相較于青藏鐵路，拉日鐵路征地補償款較高，失地農牧民在得到征地拆遷補償后，大多從事商貿、運輸等經營性工作，在鐵路建設期間參與相關修建活動，因而其收入增長較快，收入水平也較高，其中有一部分人搬到城鎮居住，成為城鎮居民。土地征用后隨之產生了幾個需要解決的問題：一是如何使沿線數以萬計的失地群眾有穩定的收入來源，特別是那些依靠鐵路建設的失地農牧民在工程結束后如何就業。二是鐵路征用的耕地如何在數量上補足并在質量上有所保證。拉日鐵路沿線多為良田，不少屬于“一江兩河”綜合農業開發區范圍，按照占一補一的比例是否能夠達到耕地原有的生產力，是否能保證耕地質量不退化（特別是在征用土地較多的曲水縣，被征用的耕地占全縣耕地的1/4〇14），值得研究。三是如何進行相應的村鎮整合和建設。沿線土地被征用后，改變了村莊的土地數量、結構和人口規模，應探討如何統籌村莊整治、移民搬遷、小城鎮建設，進行沿線村鎮整合、宅基地復墾、荒地開墾，促進人口向小城鎮、園區集中。

第四，攜手加強鐵路運營后的環境管理。在鐵路運輸過程中，污染物的排放對脆弱、敏感的生態環境會造成一定影響。一是列車運行的噪聲和振動對鐵路沿線部分村莊的居民和動物生活習性會產生一定的干擾；二是鐵路燃油機車運行過程中排放的廢氣，以及停車場的廢氣對大氣環境產生的影響；三是各站段的生產、生活污水會對水體造成污染，尤其是列車留下的油污和旅客列車的生活污水，在雨水的沖刷下流入線路兩邊，造成沿線附近的水體污染，以及各站、段產生的生活垃圾等固體污染；四是鐵路兩側修建了大量的水泥欄柵，有可能會阻隔動物的遷徙。這就需要相互合作，加強站、段污染物的收集和處理，以及鐵路沿線地區生態環境的保護和建設。

總之，從2006年7月青藏鐵路通車到2014年8月拉日鐵路通車，西藏立體化交通網絡初步構建，并將隨著拉林（川藏）鐵路、滇藏、新藏鐵路的修建而逐漸趨于成熟。盡管拉日鐵路運距較短，但其區域影響可能較為顯著，需要不斷進行觀察和研究，并及時制定相應的政策措施。

注釋

①本文所界定的拉日鐵路沿線地區包括鐵路直接經過的拉薩市堆龍德慶縣、曲水縣、尼木縣，日喀則市仁布縣、白朗縣和桑珠孜區，以及雖然沒有直接經過，但近期或未來一段時間受影響較大的拉薩市城關區、山南地區的貢嘎縣和浪卡子縣、日喀則市的南木林縣，總面積35649平方千米。②日喀則市有9個邊境縣，目前有樟木、吉隆兩個國際性口岸，日屋原國家二類口岸，以及將在“十三五”期間開放的里孜、陳塘、日屋口岸。此外，還有中印最大的邊民互市貿易通道亞東乃堆拉邊貿通道，并有28個邊民互市貿易點，是西藏口岸和邊民互市貿易通道最集中的區域。③根據2016年3月23日簽署的中尼聯合聲明，2020年后將建設吉隆至加德滿都鐵路，研究論證中尼自由貿易區的建設。在更長遠的未來，也有可能修建亞東至印度錫金邦首府甘托克進而與印度鐵路網相連的鐵路。④“一江兩河”即雅魯藏布江及其支流拉薩河和年楚河，一江兩河流域包括拉薩市和日喀則市，拉薩市區和日喀則市區分別位于拉薩河畔和年初河畔。⑤其中，拉薩站發送33000余人次，日喀則站發送旅客34000余人次，拉薩火車站單日最高發送1124（不含臨客）人次，兩站平均每天運送旅客2300余人次。⑥劉洪明，王軍：《拉日鐵路運營首月運送旅客6萬余人次》，《西藏日報》2014年9月21日。⑦指旅途時間與游覽時間的比例關系。⑧據統計，1元錢的旅游接待收入，可帶來4.5元相關產業的收入；每1個旅游直接就業崗位，可產生5個相關就業需求（楊松，2006）。⑨陳韜彬：《西藏天然飲用水產量大增》，東方網，2016年3月26日。⑩協榮站所在地曲水縣協榮村雖然不是一個小城鎮，但具備發展成為小城鎮的潛力。〇11據2006年西藏自治區發展咨詢委員會《咨詢報告——青藏鐵路與西藏經濟社會發展》的估計，到2015年，游客公路客運量將達到364萬人，居民公路客運量將達到44萬人，也即由鐵路運輸引發的公路客運將達到410萬人，此外還將產生400萬噸服務于青藏鐵路的公路貨運量。〇12《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）提出，增開旅游目的地與主要客源地之間的列車和旅游專列，完善火車站、高速列車、旅游專列的旅游服務功能。〇132010年拉日鐵路建設之前，中鐵第一勘察設計院集團有限公司在《新建鐵路拉薩至日喀則線初步設計鑒修總說明書》中分析，拉日鐵路征用土地總數為36149.3畝，其中用于鐵路本體的永久性征地12094畝，90%以上分布于拉薩南站以東的區域。之中耕地約占一半，征用的耕地、林地、草地共占93.7%。計劃拆遷的12.2萬平方米房屋均在拉薩南站以西至日喀則地區。根據《拉薩市統計年鑒2013》，曲水縣年末實有耕地面積為5544.95畝。〇14拉薩全市耕地面積為35153.46畝，拉日鐵路征用了全市約6%的耕地面積。

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Regional Effect of Lahsa-Shigatse Railway and Relevant Policy Implication

LiQingAnShuweiWangLiWuXiaoxia

The vicinity of Lhasa-Shigatse railway is a significant carrier and leader of Tibetan industrialization，urbanization and agricultural modernizationprocess，a support of development strategy of Tibet，and the policy instruments will be necessary.The key point of policy implementation in the future is:（1）greatly invest in road system to make the railway-road networks operated well；（2）encourage main towns，scenic spots and industrial parks developed，especially take great effort to develop Shigatse city and turn this railway into a development axis；（3）prioritize tourism and trade sectors；（4）preserve ecosystem；（5）cooperate between railway company and local actors.

Area along the Railway；Economic Effect；Social Effect；Policy Priorities

F061.5

A

2095—5766（2016）05—0074—11

2016—07—13

李青，女，中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所研究員（北京100732）。

（責任編輯：文銳）