論公眾參與地方立法的法制意義

李曉波

（華南理工大學法學院，廣東廣州510006）

論公眾參與地方立法的法制意義

李曉波

（華南理工大學法學院，廣東廣州510006）

隨著 “依法治國”戰略的實施，中國法治化進程也逐步向前推進。在此背景下，中國地方省市逐漸出現了公眾參與立法的現象，這不僅從實踐層面提高了地方政府的立法質量，實現 “立法型”法治到 “實施型”法治的轉變，而且有利于加快我國的民主化進程。尤其是地方法制建設中公眾參與的協商民主特色，從根本上有利于提高公民的公共意識，實現其民主權利，同時也有利于緩解法治與民主之間的張力。

公眾參與；地方立法；法制意義

隨著社會主義市場經濟制度確立，以及相關配套經濟體制的設立，中國現代化建設在經濟領域取得了長足進步，經濟基礎領域的變化有目共睹。根據馬克思經濟基礎和上層建筑的關系理論，上層建筑領域也實行了與經濟基礎的變化相適應的政治制度和法律制度。在政治領域，人民代表大會制度日趨完善，人民當家作主的途徑和方式也日益多樣化。在法律領域，“依法治國”已經成為國家的基本戰略，法治化進程也在穩步推進。在地方省市，尤其是經濟發達的地域，基層民主和法制實踐迅速發展，“地方城市和鄉村社會已經發展了許多新的協商制度形式：居民議事會、民主懇談會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、居民論壇、鄉村論壇和民主聽證會等”［1］227，這些協商民主形式推動了地方治理的理性化和制度化。隨著新一輪法治化進程的開展，公眾直接參與地方立法和決策的協商民主實踐也蓬勃發展起來，許多城市都設立了“社區協商議事會”，各種咨詢會、懇談會、聽證會等基層協商民主形式，不斷地豐富著中國特色的協商民主形式。①諸如杭州市的 “行政機構市民評價制度”和上海靜安區 “居民議事會”，不僅為公眾參與地方立法提供了平臺，而且也擴大了公眾參與公共事務的途徑，推動了地方政府政策和制度形成的民主性和正當性。在理論層面，出現了以 “地方法制”為研究對象的團隊，它們試圖從地方法制建設的視角來理解公眾參與立法對中國法治化和民主化進程的意義。②例如，吉林大學法制理論中心、華南理工大學廣東地方法制研究中心以及浙江大學等高校的 “區域法制建設”都極大地推動了中國地方法制建設的理論研究，這些團隊試圖通過 “地方”的視角來看待中國的法治進程，重視地方法制在法治建設中的意義。而在地方法制建設的實踐中，公眾通過參與立法的這種直接參與式民主不僅克服了代議制間接民主的弊端，提高了公眾自治能力，而且為法治和民主之間的張力關系提供了新的解決路徑。

一、公眾參與地方立法實踐——以廣東省為例

公眾參與立法已經成為一種世界性的民主潮流，在西方許多國家，公眾參與地方立法已經發展得相當成熟，形成了一系列的制度和實踐經驗。美國和歐盟國家在信息化時代的條件下，規定了行政規章制定的公眾參與標準。③例如，美國關于公眾參與行政立法的法律有：《聯邦行政程序法》《協商制定規章法》《行政爭議處置法》等，各州還有自己的行政立法程序規定，這些法律和法規都涉及到公眾參與協商行政立法制定的內容。中國近些年來非常重視公眾參與立法工作，黨的十六大報告和十六屆四中全會 《關于加強黨的執政能力建設的決定》將公眾參與科學執政、民主執政、依法執政，列為不斷提高構建社會主義和諧社會能力的重要舉措。中共十八大報告強調：“健全社會主義協商民主制度。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”［2］這都體現了黨和國家在改革深化階段堅持走中國特色社會主義民主發展道路的決心。中共十八屆三中全會又再次強調：“推進協商民主制度廣泛多層制度化發展”［3］，并將協商民主制度作為全面深化改革時期民主政治制度建設的重要組成部分。在法律制度層面，《中華人民共和國立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等法律為公眾參與立法確立了規范基礎。國務院 《全面推進依法行政實施綱要》也將擴大行政立法的公眾參與程度作為提高制度建設質量和建設法治政府的內容。在地方省市，1999年深圳市進行了全國第一次行政立法聽證會議，2000年山東省政府制定了 《規章制定程序規定》，2000年廣東省率先開展立法工作的聽證會制度。①需要說明的是，全國性的行政立法聽證會議比各省市要早。1996年的 《中華人民共和國行政處罰法》首次規定了聽證制度和聽證的程序，1997年 《中華人民共和國價格法》第23條又規定了商品漲價行政行為的聽證制度。從2000年開始，北京大學人民代表大會與議會研究中心同全國人大法工委國家法室合作，多次召開立法聽證國際交流和國內交流討論會，對推動立法聽證在全國各地開展起了重要作用?！暗?004年底，立法聽證正在地方人大成為一項公眾參與立法的普遍制度，全國有20多個省市都開展了立法聽證。”［4］然而，在所有的地方省市之中，廣東省的公眾參與地方立法實踐，推動地方法制建設可能是比較成功的法制事件。②之所以這樣講，是因為雖然除了廣東省之外，中國各省市在相關規定中對公眾參與制定地方性法規草案和規章的程序作了相關規定。到2011年為止，已經有29個省級人民政府在擬定地方性法規草案、制定規章的過程中公開征求意見，其中北京、天津等18個省市、自治區以省政府規章形式對公眾參與地方政府規章中的聽證和公開征求意見作出了規定，其他11個省市和自治區以規范性文件、法制辦內部工作細節或省政府批準形成制度的形式對公眾參與立法公開參與制度和聽證制度進行規定，從而使得公眾參與地方立法制度逐步得到確立。但是，廣東省公眾參與地方立法卻是比較有影響力的，這很大程度上歸功于廣東省發達的經濟和公民意識的提高。

廣東省的公眾參與地方立法實踐，首先是在廣州市公眾參與行政立法中展開的。在這個過程中，廣州市形成了一系列關于公眾參與立法的法律制度，來規范公眾參與立法行為。例如，廣州市為了規范公眾參與行政立法，2007年專門制定了 《廣州市規章制定公眾參與辦法》，此 《辦法》第1條明確了公眾參與地方立法目的“在于促進和規范規章制定過程中的公眾參與工作，保障規章制定工作的科學性、民主性和合法性，切實提高立法的工作質量”。公眾參與的立法活動主要包括規章的立項、起草、審查、實施等環節。③《廣州市規章制定公眾參與辦法》第10條、第24條、第28條和第31分別對立項、起草、審查、實施等環節的公眾參與情況進行了規定。其中第10條規定，在立項階段，“公眾可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式向市政府法制機構提出規章規定、修改或者廢止的理由，可行性和必要性，需要解決的主要問題和措施等內容”。第24條規定：“規章起草部門發布公告后，應當通過座談會征求公眾意見，也可以根據擬制定規章影響的范圍、受影響的類別、影響程度等情況，通過開放式聽取意見、聽證會、論證會等方式廣泛征求公眾意見”。第28條規定，在規章的審查階段，“市政府法制機構在規章送審稿經過審查修改后，形成規章草案征求意見稿，在提交市政府常務會議或者全體會議討論之前，可以通過市政府法制機構網站征求公眾意見，征求意見的時間不得少于15日。市政府法制機構在收到公眾意見之日起5個工作日內，通過市政府法制機構網站公布公眾意見”。第31條規定：“市政府法制機構可以對頒布實施1年以上的規章實施情況進行評估。市政府法制機構對規章進行評估，應當通過市政府法制機構網站征求公眾意見。市政府法制機構應當在收到公眾提出的評估意見之日起5個工作日內，通過市政府法制機構網站公布公眾意見。市政府法制機構應當通過市政府法制機構網站公布規章實施情況的評估報告”?！稄V州市規章制定公眾參與辦法》制定之后，在實踐層面，許多行政立法按照本 《辦法》規定的程序來制定，在行政規章的立項、起草、審查和實施階段，公眾廣泛參與到立法的各個環節，大大提高了立法的公眾參與程度。公眾參與地方立法的模式也迅速運用到行政立法之外的地方法規和政府決策領域。除此之外，2013年廣州市政府在公眾參與的制度建設方面，又有新的舉措，就是出臺了 《廣州市重大行政決策和聽證事項目錄管理辦法》和 《廣州市重大行政決策專家咨詢論證實施辦法》，進一步完善公眾參與地方立法的制度。尤其是2013年的 《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度 （試行）》，引入利益相關方代表、專家、人大代表、政協委員，為重大民生決策提供了多方對話協商平臺。2014年3月，廣州又出臺 《廣州市重大行政決策專家論證辦法》，在全市建立了統一的重大行政決策論證專家庫。2014年4月15日，《廣州市人民政府2014年度重大行政決策聽證事項目錄》的出臺，進一步加強了公眾參與重大行政決策事項的參與力度。

（一）公眾參與行政立法實踐

廣州市公眾參與地方行政立法的實踐最早是在行政規章領域展開的，其主要原因，一是因為公眾參與地方立法并沒有現成的模式和經驗，通過在廣州市展開試點，不僅具有民主實驗的目的，又可以收集經驗；二是因為行政領域涉及的是執法問題，廣州市是經濟發展的前沿陣地，行政執法與經濟發展的關系比較緊密，在此進行公眾參與地方立法實踐可能會有好的效果；三是廣州經濟發展的外部和內部環境都很好，公民民主參與意識也比較好，有利于此項工作的開展。

1．典型案例：《廣州市商品交易市場管理規定》

在 《廣州市規章制定公眾參與辦法》制定之后，在行政立法領域，典型案例就是 《廣州市商品交易市場管理規定》的制定。這部行政規章2005開始著手采取公眾參與的方式制定，2007年7月1日正式實施，是嚴格按照 《廣州市規章制定公眾參與辦法》程序來進行的，具有典型的意義。首先在立項階段，廣州市法制機構起草了關于本規章制定事項的公告①公告主要包括制定本規章的目的、主要內容、依據、權限、方案選擇、背景材料、必要性和可行性分析等，以及公眾提出意見的途徑和期限。，并通過報紙、法制辦網站、郵局、工商機構公告欄和商品交易市場等途徑發布本公告。然后，通過郵箱、召開行業協會和座談會的途徑聽取公眾對于起草本規章的意見和建議。在這些公眾意見和草案之中，經過整理分析，吸納相關的合理建議，在職能部門協調會議、專家論證會和起草部門修改的基礎上，形成比較完善的草案。然后將草案通過各種途徑進行公開發布，并再次通過信函、來電、非利害關系人聽證會和專家座談會的方式，征求公眾對該草案的意見和建議。對于這些反饋意見和建議，進行整理和公布，并吸納合理建議，修改草案，形成送審稿，然后將送審稿呈辦相關領導進行審核，作進一步的修改和完善。最后，提請常委會審核，并修改和完善。到了這個階段，《廣州市商品交易市場管理規定》才真正制定出來。但這還沒有結束，在規章的實施階段，公眾還可以對該規章存在的問題提出自己的建議和意見，市政府法制機構還要對公眾的這些意見進行有效處理，對規章不合理的地方向有關部門反饋，并作出適當的修正。

2．2013—2014年度公眾參與的行政規章建設

最近兩年，公眾參與行政規章制定的參與力度在不斷提高。2013年，廣州市人民政府計劃制定的13項正式行政規章和20部預備項目，其中的大多數都得到了公眾的參與。②根據2013年3月28日 《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市2013年度政府規章制定計劃的通知》中的規定：“《廣州市城市生活垃圾分類管理規定 （修訂）》《廣州市城市生活垃圾計量收費管理辦法》《廣州市鎮村容貌和環境衛生管理辦法》《廣州市珠江游經營管理辦法》《廣州市房屋交易監督管理辦法》《廣州市專利行政執法辦法》《廣州市供電與用電管理規定 （修訂）》《廣州市社會組織管理辦法》《廣州市社會醫療保險實施辦法》《廣州市基本生態控制線管理規定》《廣州市建設項目地表徑流控制管理辦法》《廣州河涌管理規定（廢止）》《廣州市大型群眾性活動安全管理工作規定》這13項正式行政規章，以及 《廣州市行政服務管理規定》《廣州市行政機關行政應訴規定》《廣州市井蓋設施管理辦法》《廣州市年花年桔處置規定》《廣州市建筑廢棄物水域運輸管理辦法》《廣州市城市雕塑管理辦法》《廣州市藥品醫療器械流通使用管理辦法》《廣州市公有房產管理辦法》《廣州市保障性住房管理辦法》《廣州市農村房地產權登記規定 （修訂）》《廣州市房屋租賃管理規定 （修訂）》《廣州市職業衛生監督管理暫行規定》《廣州市宗教活動場所管理辦法》《廣州市職業資格證書管理辦法》《廣州市退役士兵安置辦法》《廣州市最低生活保障制度實施辦法》《廣州市建設項目占用水域占補平衡管理規定》《廣州市光污染防治規定》《廣州市食品安全監督管理辦法》《廣州市天河中央商務區管理辦法》等20項預備性行政規章，都鼓勵群眾積極參與立法過程”，并取得了良好的效果。2014年廣州市人民政府共計劃制定15項正式行政規章和12項預備項目，也都要求公眾積極廣泛參與。公眾具體參與立法項目如表1、表2所示。

表1　正式行政規章

續表1

表2　預備項目

按照規定，這些行政規章 “牽頭起草單位要切實執行 《廣州市規章制定公眾參與辦法》，制定公眾參與工作方案，并通過座談會、論證會等方式征求公眾意見。送審稿經市法制辦修改、論證，形成規章草案征求意見稿后，在市政府門戶網站及市法制辦網站上的統一發布平臺公開征求公眾意見”。［5］

（二）公眾參與地方性法規實踐

公眾參與地方行政立法的模式也逐漸被地方性法規制定采用。比較典型的是2009年的 《廣州市展會管理條例 （草案）》公眾參與情況，本次參與也遵守了 《廣州市規章制定公眾參與辦法》的制定模式，取得了比較好的效果。①關于 《廣州市展會管理條例 （草案）》公眾參與情況的具體情況，相關的部門做了說明：“《廣州市展會管理條例》是2009年度地方性法規制定計劃項目，為保障 《條例》立法的科學性、民主性和合法性，按照 《廣州市規章制定公眾參與辦法》的規定和要求，充分發動公眾參與，開展了相關征求意見和論證工作。具體的過程：（一）2009年7月31日在市法制辦網站發布征求公眾意見的公告及征求意見稿，公開征求公眾意見1個月。其間，通過網站收到公眾意見20份，通過信函、電子郵件以及傳真收到公眾意見6份；（二）2009年8月3日的 《新快報》《信息時報》，8月13日的 《廣州日報》等媒體，對 《條例》征求意見稿的主要制度和焦點問題作了報道，在業界引起較大反響；（三）召開行政相對人座談會；（四）召開專家論證會”（參見：http：／／china．findlaw．cn／xfwq／xiaofeizhengyi／zlzr／5687．html，最后訪問時間：2014年12月20日）。2012年 《廣州市人民防空管理規定》的制定也經過了公眾廣泛參與，該法規于2013年8月28日在廣州市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過，并于2013年11月21日廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會第五次會議批準，2014年2月1日起正式施行。

除此之外，公眾參與地方立法的途徑和形式也變得更加多元。例如，2012年的廣州試水立法進行網上聽證，首日點擊量達255萬。［6］2012年 《廣州市社會醫療保險條例》在網上進行立法聽證，開創了新的公眾參與立法平臺，把立法聽證會“搬”上網，進一步擴大聽證范圍和深度，進一步推進 “開門立法”的創舉。這些網上聽證實踐，突破了傳統的聽證形式，充分發揮了網絡了的作用，將網絡作為一種公眾參與立法的重要平臺，大大提高了立法聽證的協商效果。廣東省其他市也不斷借鑒廣州市公眾參與地方性立法的實踐，并結合本地的情況開展了自己的公眾參與立法活動。例如，2013年5月14日，廣東省深圳市人大常委會舉行 《深圳經濟特區控制吸煙條例 （修訂草案）》立法聽證會，其中有4名聽證人、11名陳述人及幾十名旁聽人員參加了此次聽證會。此次聽證會的中的重點議題諸如 “罰款額度、誰來執行、如何監管成為參會人員討論和關注的焦點”。［7］2012年10月15日，珠海市近十年來也首次對 《珠海市公共租賃住房管理辦法 （草案）》召開立法聽證會。［8］除此之外，2013年廣東省的眾多地方性法規也是在公眾廣泛參與協商的基礎上完成的，例如：《廣東省動物防疫條例》《廣東省氣象災害防御條例》《廣東省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》《廣東省特種設備安全檢查規定》《深圳經濟特區控制吸煙條例 （修訂草案）》等。正是在公民廣泛參與地方立法的情況下，廣東省的整體法制建設取得了較好的成績。尤其是廣州市在 《中國法治政府評估報告2013》中，排名榜首，而且比其他省會城市高出很多分。①本次評估由中國政法大學副校長、著名的行政法學家、《中國法治政府評估報告2013》課題組首席專家馬懷德教授主持。此次評估的滿分設定為300分，53個城市的平均得分是188．87分，有28個城市在平均分之上，25個城市在平均分以下。其中，最高得分234．43分，最低得分125．76分，極差為108．67。本次評估，總分排名前十的城市是：廣州市 （234．43分）、上海市 （230．44分）、北京市 （224．18分）、南昌市 （222．75分）、成都市 （221．14分）、蘇州市 （214．86分）、哈爾濱市 （214．83分）、貴陽市 （214．66分）、寧波市（214．40分）、南京市 （214．17分）。上述排名前十的城市中，包括6個東部城市 （廣州、上海、北京、蘇州、寧波、南京）、2個中部城市 （南昌、哈爾濱）和2個西部城市 （成都、貴陽）。

公眾參與地方立法實踐不僅為公民提供了協商民主的平臺和機會，使人們能夠在平等和自由的前提下暢所欲言表達自己的真實意愿，而且對地方政府立法和決策的合理化和科學化產生影響。無論是立法聽證，還是直接參與立法進程，都體現了中國式協商民主的民主性和現實性。公眾參與地方立法實踐，切身感受協商民主的討論、辯論過程，對自己關心的事務發表意見，極大地改進了政府的工作方式，緩解了社會矛盾，有利于促進中國法治化和民主化進程。

二、公眾參與地方立法的中國協商民主特色

民主是一種公共協商的制度，法律是民主協商的產物，而不是 “奧斯丁和霍布斯式的主權者”命令。作為 “主權者”命令的法律是一種單向度的權力壓制，往往會因缺乏民主的合意而失去正當性基礎。協商民主強調將決策建立在公眾一致同意的基礎上，通過理性的平等協商和對話機制制定法律，使其具有正當性。協商是不同公眾之間交換信息、辯論、協調相互間關系、共同商議以達成合意的行為。它具有一定的社會建構功能，有助于在相互理解的基礎上開展法制建設。在一個利益分化和文化多元的社會，政治和諧需要人們真誠地交流和溝通，只有理性的交流，才可能形成最大限度的共識，實現政治關系的和諧和社會治理的理性化。

作為一種對公共事務進行自理的形式，參與協商的公民是平等的和自由的，他們在信息充分、機會平等與程序正義的條件下公開討論，以辯論、批判、說理、審議等方式通過個體目標策略的轉換和個人價值偏好的轉移，形成集體公共理性，賦予立法和決策合法性，并推動多元社會開展持續性互惠合作。協商民主制度的設計使每個人必須就其抉擇的理由公開進行表述，并通過對理由的相互詰問來檢驗各自所持理由是否仍能說服自己以及是否更能說服別人。協商民主理論的價值在于通過公民理性協商，促進立法和決策的正當性，建構和諧的公民和國家關系模式。

（一）公眾參與立法體現和貫徹了協商民主的公開原則

《廣州市規章制定公眾參與辦法》第5條規定：“公眾參與實行公開、平等、廣泛和便民的原則”，從而確保行政規章制定能夠根據法治政府和開放政府的要求，從保障公民的知情權和參與權入手，全方位地體現和貫徹公開原則。首先，邀請公眾參與規章制定的有關信息要公開。公眾參與規章制定，必須采取廣而告之的方式，讓公眾知道政府正在就擬定的規章聽取意見?！掇k法》的第12條明確規定：“市政府的法制機構擬定的市政府年度規章制定計劃應當在上報市政府常務會議或者全體會議討論前通過市政府網站、市政府法制機構網站等征求公眾意見?！背酥?，相關的條款還對公開的途徑、方式、時間和地點等作了具體規定。其次，對公眾提出的意見要向社會公開。將公眾提出的意見向社會公開，是公眾參與行政立法的基本要求。公眾意見的及時公開，既可以使公眾了解先前公眾已經發表的意見，也可以方便公眾了解政府對公眾反饋意見是否真正進行了回應，從而強化對政府在行政立法過程中吸納公眾意見的監督。再次，對公眾的反饋意見，政府都應該向社會公開。在公眾參與行政立法的過程中，行政立法機關對公眾意見的反饋及其公開是非常重要的。如果缺少了這個環節，那么公眾參與就會流于形式，無法真正體現協商民主所追求的價值。行政機關對公眾意見及時和高效的反饋，既是對公眾的尊重，也是公眾參與立法取得實效的關鍵。只有公眾意見切實得到立法者的充分尊重和認真對待，并及時進行反饋，才能對立法決策和法案的內容甚至立法的效力產生實際影響，這種公眾參與才是有實效的。1946年美國《聯邦行政程序法》第553條規定了兩種制定法規的程序，即 “正式程序和非正式程序。非正式程序又稱為公告評議程序，要求行政機關應賦予利益群體提交對擬定草案的書面數據、觀點、論點或口頭提出意見的機會。行政機關在公布法規的時候，應當將這些意見，并附上相關的理由?！睂嶋H上，美國聯邦行政程序法對此規定就是對公眾意見的一種反饋。最后，規章制定的卷宗要向社會公開?！掇k法》借鑒了美國公眾參與行政立法的經驗建立了立法卷宗制度。①所謂的立法卷宗制度，指的是通過保存立法過程中的各種文字、聲音、影像、圖片、電子文本等資料，記錄立法的全過程。這些卷宗一方面以備后來的公眾查閱，另一方面在于對公眾參與意見的尊重。在民主社會里面，公眾是民主決定性力量，其在政治和法律進程中的意見和態度往往反映了特定階段大眾的價值取向和政治態度，對其建立完善的卷宗進行保留，這本身就是民主成熟的表現。立法卷宗的建立和公布實際上就體現了規章制定過程的公開，不僅使得公眾可以更全面、更充分地了解行政立法的有關信息，參與立法的過程，而且可以增加行政立法的透明度。

（二）公眾參與立法確保了公民的憲法權利

在民主的社會里面，憲法賦予了公民基本的權利，讓其通過民主程序決定國家事務，其中公眾參與立法是 “授民以權”的重要體現。通過參與立法進程，使得廣泛民意得到傳達，公民權利得以彰顯。在公民的實體權利方面，公眾對規章制定工作計劃的建議權、對規章送審稿的建議權、對草案發表的建議權、對規章意見的評估權等權利，真正體現了協商民主對參與主體權利的尊重和維護。在公眾參與的程序權利方面，規定了公眾參與的廣泛形式，公眾不僅可以通過 “信函、傳真、電子郵件等書面形式向市政府法制機構提出意見”②《廣州市規章制定公眾參與辦法》，第11、12、15、28和31條等相關條款。，還可以采取 “座談會、開放式聽證會、論證會、聽證會等”特殊形式行使自己的建議權。③《廣州市規章制定公眾參與辦法》第10、18、22條等相關條款。當然，并不是每個公民都能參與立法進程，一般情況是通過代表方式來進行，而其他的廣大參與者則可以采取多樣的形式參與到立法程序之中，進而形成民主意見的廣泛代表性。與此相對應的是，公眾參與的另一主體行政機關，必須承擔相應的義務，這是公眾參與權利的應有之義。例如，《廣州市規章制定公眾參與辦法》第10條和15條規定，針對公民書面表達意見的權利，行政機關必須公布接受信函地址、傳真電話和電子郵箱等信息；第18條規定，行政機關應當通過座談會征求公眾意見，也可以通過聽證會、論證會等其他方式來進行；第10、11和13條還規定了行政機關對公民意見的處理義務；第32條規定行政機關對公民意見有建立電子卷宗的義務，等等。通過公民權利和行政機關義務的設置，不僅彰顯了公眾參與立法的應享有的憲法權利，而且也對行政機關施加了相應義務，深刻地體現了憲法保障公民權利的精神。

（三）公眾參與立法彰顯了協商民主的開放性

民主是一種對公共決策進行討論和協商的制度，政治決策最好通過廣泛協商來作出，而不是權力壓制。因此，協商民主是一種開放性的民主，開放性一直從古典時期希臘延續至今。廣州市公眾參與立法，將開放式聽取意見作為行政機關聽取公眾意見的一種基本方式①《廣州市規章制定公眾參與辦法》第20條規定：“開放式聽取意見是指規章起草部門在一定時間內，在指定地點公開聽取公眾意見的方式?！保ο嚓P的程序和內容作了具體的規定。例如，時間上的開放。開放式聽取意見的時間沒有嚴格限制，而由行政機關自由確定。場所的開放。開放式聽取公眾意見并沒有特定場所要求，這與聽證會不同，聽證會一般有具體場所和時間規定。參加人員的開放。開放式聽取公眾意見并沒有對參加人員的人數進行限制，只要在規定時間段和場所，任何人都可以提出自己的建議和意見。形式上的開放性。參加人員提出意見的形式可以多元化，并不局限于某種統一的形式，既可以是口頭的，也可以是書面的。多種形式的開放不僅確保了公眾參與形式的多元化，而且使得參與立法本身具有極大的公眾性。開放式聽取意見對于發展和完善中國傳統的聽證模式，增強公眾參與立法的深度和廣度，提高地方立法程序的民主性和科學性，全面推進依法行政，建設法治政府都具有積極意義。它可以彌補正式聽證程序的弊端，還可以激發公眾參與的熱情，增強其公共參與意識，建立參與性的社會。最重要的還在于能夠廣泛聽取民意，確保立法的科學性和民主性，提高立法質量。

（四）公眾參與地方立法踐行了協商民主的直接性

公眾直接參與現實立法進程，從立法建議到最后實施整個階段，公眾都可以參與其中，切身感受民主氛圍。公眾直接參與式民主與古典 “希臘廣場式民主”有著本質的不同，也與現代資本主義國家的代議制民主有根本差別，協商民主是對二者的超越和發展?！跋ＥD廣場式民主”是民主的古典形式，倡導的是多數人的直接統治，容易導致民主的暴政。這種民主強調民主的工具理性，把民主看作是一種統治手段，容易導致為了民主而民主，最終不利于保障個體公民的權利。而且古典民主公民參與廣場集會更多地是一種義務，而不是權利?，F代代議制民主通過層層選舉代表的形式，也容易演變成精英統治的權力游戲，代議制民主的間接性會阻斷真正民意的表達，不可能真正體現公民的利益和權利訴求。而中國公共參與地方立法這種民主形式卻很好地克服了古典民主的弊端，又超越了西方的代議制民主缺陷，使得基層大眾能夠直接參與關系到自己利益的制度建設中，真實表達自己的意愿。

總之，公眾參與地方法制建設進程，不僅從形式上，而且從實質上都體現出協商民主的理論特性。當然，這些特性并不僅僅局限于以上所體現的諸如公開、開放和權利等屬性，而且還體現為平等、理性和合法等特征，深刻地體現了中國式協商民主的內在規定性。

三、公眾參與地方立法的法制意義

中國現行的法律體系是建立在憲法和法律基礎上的，國家機構也是自上而下依據法律組織建立起來的，從中央到地方法律制定機關也是國家依法建立起來的。所以，立法意義上的法治是 “自上而下”建構性的，這是中國法治化建設的實際狀況。因此，法治化進程是在中央的主導下進行的，尤其是中國特色法律體系的建設，基本上都是在中央層面實現的。之所以由中央主導法治化進程，根本上是由我國歷史和現實國情決定的，有其合理性的一面。中國法治建設的 “立法型”特點有其自身的先天缺陷：一是法律制定相對容易。即法律很容易在國家層面制定，法律體系的建立也相對容易；另一方面，法律是由中央權力機構，以及其他有權中央機構制定的，法律不能很好地接地氣，法律實施起來就很困難。而地方法律制定基本上也是在中央法治化框架內來完成的，屬于被動 “接受型”的法治?？朔袊傲⒎ㄐ汀狈ㄖ蔚谋锥?，地方法制建設是關鍵?！暗胤椒ㄖ剖侵冈趪曳ㄖ卧瓌t的統一指導下，各級地方根據本地實際情況的需要，在應對地方實施憲法、法律所產生的各種問題的過程中，形成的規則與制度的總和”。［9］因此，地方法制建設屬于整個國家法治化建設的重要組成部分，并不是法治進程之外的現象。國家層面的法治建設是 “立法型”的，將這種抽象性、普遍性的規則適用到全國，就必須考慮到各地的實際情況，進行地方法制建設。地方法制建設可以實事求是立足當地，通過公眾參加立法的形式，將公眾的具體利益訴求制度化，制定符合地方實際的法律制度來滿足憲法和法律實施的需要，實現從 “立法型”法治到 “實施型”法治的轉變。從這個意義上講，公眾參與地方立法具有重要的意義。

（一）公眾參與地方立法是民主立法的必要途徑

現代憲政民主之下的立法是與民主理念及制度緊密相連的，法律基本上是立法機關的任務。如果缺少民主基礎，法律就有可能變成為少數人利益服務的 “私人產品”。立法的民意代表性在相當程度上是通過立法程序的民主性表現出來的?！懊裰魇且环N社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與全體成員的決策”［10］10，參與的深度和廣度是民主內容的重要方面?！吨腥A人民共和國憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”，人民群眾參與國家管理最重要的形式之一就是參與立法。通過公眾參與立法，為公民可以參與國家事務的管理提供一個重要的途徑。第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”，這是公眾參與立法的憲法依據?！吨腥A人民共和國立法法》第58條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，聽取意見可采取座談會、聽證會、論證會等多種形式。”為了貫徹執行 《立法法》的公民參與立法的精神，國務院又制定了《行政法規制定程序條例》和 《規章制定程序條例》兩部行政法規，為公民參與地方立法提供了制度依據。因此，公眾參與立法，有利于實現政府公共治理的理性化和正當化。政府的法律、法規涉及公民的具體利益，如何協調這些競爭性的、多元的，有時甚至是沖突的利益，不僅需要政府的治理能力，而且也需要各種利益主體有序地、有效地參與。民眾通過參與立法過程，可以將自己不同的利益訴求表達出來，并在此基礎上進行交流、溝通和妥協，這是民主政治的體現，也是緩解政府和人民關系的重要方式。通過公眾參與立法的過程，政府還可以真實了解人民民意和真正的利益訴求，并對各種利益進行平衡和協調，這不僅可以增進政府與民眾之間的理解和互信，而且可以在整體上推進法治化進程。

（二）公眾參與地方立法有利于實現立法的科學化和理性化

立法從根本上講是將人民意志上升為國家意志，規范、約束和限制公權力的過程，公眾參與立法有利于保障公民權利，約束公權力的恣意。公眾參與立法一方面彰顯了公民的憲法權利，另一方面又給國家機關施加了相關義務。從公民權利來看，在一個多元利益分化的社會，任何的公共決策都不可能真正實現實質公平，因此，由少數立法者或管理者設計公共政策的傳統模式難免會受到公眾的質疑。公眾參與的協商民主特色，開辟了一個公民直接參與民主的途徑，讓社會各個利益集團中個別的和分散的意見、愿望和要求，運用自己的公共理性，在立法中得到體現，并在進一步的協商中作出適當的妥協，進而達成共識，從而使立法能最大程度實現各方權益的均衡，避免成為精英集團權力游戲和利益的交易場。代議制民主的一個重大后果就是將 “政治與日常生活，以及公共領域中的決策與個人、家庭的日?；顒颖阏椒指铋_了”［11］26，民主成為政治精英的權力游戲，公民的個體利益和訴求無法通過正常的渠道通達到制度層面，法律基本上無法整體上反映人民的普遍利益。因此，公眾參與地方立法可以最大限度防止法律對公民權利和利益忽視，盡可能讓法律按照多數人的意志來制定，使立法最大限度的體現公眾意志，維護公眾的利益。從政府決策來看，在利益分化的政治社會里，政府決策一般會涉及到利益重新分配，這需要政府能夠進行協調利益，而不至于因利益分配不均導致社會動蕩。在這種情況下，傳統的咨詢政治已經無法保證政治決策建立的正當性基礎。公眾參與立法的民主協商特色，可以通過一定范圍內比較充分的公開辯論、對話和雙向交流，廣泛采納民意，平衡各方利益，提升政府公共決策的民主基礎，實現公共利益的最大化。即使公眾意見難以達成共識，但至少可以使得政府的決策具有一定的政治基礎和正當性。在這個意義上，公眾參與立法可以最大限度地限制公權力的肆意，使得地方法律制度建設實現科學化和理性化。

（三）公眾參與立法有利于實現地方立法的預期效果和實效性

法的社會控制功能以及實效，有賴于法律在社會生活中被真正貫徹和遵守。法律的指引、評價、預測和教育作用的實現比強制作用更為有益?！敖^大多數人服從法律不是因為害怕懲罰，而只是因為它們是法律。而且他們覺得沒有義務服從那些不是法律的規定”。［12］4真正維護法律實施的力量是公眾的認同以及由此產生的對法律的自愿遵守，即法律已經從一種外部的規則內化為公民心中的 “規范”，他們自愿將自己置于法律的統治之下。當一個法律程序遠離于人們的時候，無論立法者說得如何公正，也不能令人信服。立法過程的公眾參與是讓人們體會法的公正精神一條最直接的路徑。社會公眾對法律的認可程度一般情況下是與立法過程中公眾的參與力度成正比的。公眾參與立法，意味著法律基本上符合絕大部分社會共同體成員的利益，當然就會受到人們的支持和認同。規范一旦得到公眾的支持和認同，就會產生 “規范內化”效應，法律的外在控制功能也就由一種外在于人的約束力量轉化為行為者的 “自律”機制。同時，由于規范獲得公眾行為和輿論的支持，法律實施成本就會大大降低。因此，公眾參與立法不僅可以體現其民主權利，而且還會使公眾知法、懂法和守法，并最終促使法律規范 “內化”于個體心中，從而使法治建設到達一種較高層次。從這個意義上講，公眾參與立法不僅是決策民主化的體現，更是法律社會化的過程。

（四）公眾參與地方立法有利于激勵立法制度創新

在公眾參與地方立法過程中，為了更好地確保公眾參與立法的效果，從根本上提高立法質量，進而為法律有效實施提供制度前提，有必要進行適當的制度創新。廣東省的法制建設在中國法治化進程中遠遠走在其他省市前面，除了發達的經濟和寬松的改革氛圍等因素之外，一個最主要的原因在于廣東省在公眾參與立法層面的制度創新。例如，2011年起，廣州人大立法在全國首次推出官方微博，廣州人大所有立法信息和立法項目都在微博發布和討論。2012年，公眾對于利用網絡收集立法聲音不滿意，認為不能直接參與立法程序。為此，在2012年底，廣州市制定了 《廣州市公眾參與地方立法指南》，明確了公眾參與地方立法的途徑、步驟和方法。2013年，廣州市制定了 《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度 （試行）》，為多元利益集團參與重大民生決策提供了公共協商機制和平臺。2014年3月，廣州市又出臺了 《廣州市重大行政決策專家論證辦法》，在全市建立重大行政決策論證專家庫。2013年，廣州市人大常委會還建立了立法后委托第三方進行評估的制度，并委托第三方對 《廣州市大氣污染防治規定》《廣州市歷史文化名城保護條例》和 《廣州市生態公益林條例》等3條法規進行量化評估。而廣東省也制定了立法的五道程序：“（1）必須開展立法調研；（2）必須上網公開征求意見；（3）必須開展聽證和論證；（4）必須進行表決前評估；（5）必須征求立法咨詢專家意見?！保?3］通過制度創新，不僅使得公眾參與地方立法的機制不斷完善，而且從根本上有利于促進公眾參與地方立法的穩定和健康發展。正是這些制度創新，使得廣東的整體法制建設走在國前列。

四、結　語

中國法治化進程進入了一個新的歷史階段，其主要特點是改革已經進入了更加縱深的領域，涉及更加多元的利益。法治不僅是實現全社會治理制度化和理性化，更重要的是對公民自由和權利的保障。當下的法治建設，更多發揮的是法律的治理功能，而并沒有真正實現法治的人權目的。產生這種法治的原因是多方面的，但其中最重要的是忽視了法治建設所具有的內在規律性：法治建設不是具有完善的法律制度就可以，而且還要講究法律的實效性，即要把法律從抽象的規則變成對整個社會的統治規則，實現 “立法型”法治到 “實效型”法治的轉變。地方法制建設是對中央法治建設的積極回應，即在國家統一法治戰略中，地方可以根據自己的實際，制定符合區域發展要求的法律。公眾日常生活中直接與地方政府產生關系，和中央的關系是間接的，他們大部分事務是在地方解決的，這必然需要公眾參與地方立法制定符合自己利益的規則，并自愿遵守這樣的規則，地方法制建設才是中國法治建設的真正根基。公眾參與地方立法，以民主協商方式表達人民 “自治”理念，最終實現 “人民主權”的 “自為”存在。從這種意義上講，公眾通過參與地方立法實踐，有利于實現民主與法治的高度統一性。地方法制建設不僅可以提高地方治理的制度化和理性化，而且可以從整體上推動中國的法治化和民主化進程。但是，在地方法制建設中，許多問題有待進一步的解決。例如，在制度層面，公眾參與地方立法的制度建設滯后，缺乏專門和系統的高位階法律規范。關于公眾參與立法的制度散見于 《憲法》《立法法》國務院的 《行政法規制定程序暫行條例》和 《規章制定暫行條例》；另外，公眾參與地方立法的反饋配套機制等也并不完善。在參與主體層面，公眾參與的主體范圍有限，參與的效果不理想，公眾素養的培養和參與代表的選舉，以及公眾參與的立法范圍等也存在較大問題。而另一參與主體的行政機關在公眾參與地方立法過程中自由裁量權過大，公眾參與基本上是政府主導型等許多問題，都是以后有待進一步深入研究和探討的。

［1］戴激濤．協商民主研究：憲政主義視角 ［M］．北京：法律出版社，2012．

［2］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會的報告 ［M］．北京：人民出版社，2012．

［3］中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議．中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定 ［M］．北京：人民出版社，2013．

［4］蔡定劍．中國社會轉型時期的憲政發展 ［J］．華東政法學院學報，2006（4）：3－18．

［5］廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市2014年度政府規章制定計劃的通知．2014－1－11．

［6］廣州試水立法網上聽證首日點擊量達255萬 ［N］．人民日報，2012－12－07（11）．

［7］深圳舉行控煙條例立法聽證會罰款額度執法主體成關注焦點 ［N］．法制日報，2013－5－16（12）．

［8］珠海近十年來首次舉行立法聽證會 ［N］．法治廣東，2012－10－17（1）．

［9］葛洪義．我國地方法制研究中的若干問題 ［J］．法律科學：西北政法大學學報，2011（1）：115－112．

［10］［美］科恩．論民主 ［M］．聶崇信，朱秀賢，譯．北京：商務印書館，1988．

［11］［英］保羅·金斯伯格．民主：危機與新生 ［M］．張力譯．北京：中國法制出版社，2012．

［12］［英］G．D．詹姆斯．法律原理 ［M］．北京：中國金融出版社，1990．

［13］廣東出臺一部法規要經 “五道口”，廣州網上立法聽證會凝聚高人氣 ［N］．廣州日報，2014－3－10（6）．

The Legal Significance of Public Participation in Local Legislation

LI Xiao-bo
（School of Law，South China University of Technology，Guangzhou 510006，Guangdong，China）

With the implementation of the strategy of governing the country according to law，the process of legalization is moving forward in China gradually．Under this background，the phenomenon of public in legislation has been found in some provinces．This kind of participation can practically improve the quality of legislation of local government，realize the transition from law legislation to law implementation，and speed up the process of democratization in China．Especially，the deliberative democracy characteristic of the public participation in the construction of local legal system can enhance the public awareness of citizens fundamentally，and realize their democratic rights．What is more，it can ease the tension between rule of law and democracy．

public participation；local legislation；legal significance

D902

A

1009－055X（2016）01－0078－10

2014－08－14

李曉波 （1983－），男，華南理工大學法學院博士研究生，研究方向為憲法學基本理論。