基于土地稅收的土地利用效率計算方法研究

孟 成，盧新海，彭明軍，潘琛玲

（1.華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.武漢市國土資源和規劃信息中心，湖北 武漢430014；3.華中師范大學公共管理學院，湖北 武漢 430079）

基于土地稅收的土地利用效率計算方法研究

孟 成1，2，盧新海3，彭明軍2，潘琛玲2

（1.華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.武漢市國土資源和規劃信息中心，湖北 武漢430014；3.華中師范大學公共管理學院，湖北 武漢 430079）

研究目的：提出一種基于土地稅收的土地利用效率計算方法，解決土地利用效率計算中指標數據多源異構的問題，為土地資源集約節約評價提供方法。研究方法：基于從土地征收到土地保有全生命周期各項稅收信息，疊加用地單位累計土地面積、土地等級、全環節土地稅征收政策，采用模型分析法建立基于土地稅收、面向土地使用者的土地利用效率計算模型，并以武漢市為例進行了驗證。研究結果：基于該方法建立了武漢市土地稅源管理地理信息系統，截至2013年底，共清理閑置低效用地71宗，31家企業退出土地445畝。研究結論：該計算模型可定量計算用地單位累計土地利用效率，能夠為閑置低效用地的清理提供手段，為土地資源的合理分配和高效集約利用提供方法。

土地利用；土地稅收；集約利用

1 前言

隨著城鎮化、工業化進程快速推進，建設用地需求日益增大。建設用地蔓延式擴張、圈占與閑置、低效與粗放利用，土壤污染、湖泊、濕地等生態用地被隨意侵占、強征強拆的現象普遍存在，城鎮化、工業化用地需求與耕地保護、生態保護、社會穩定之間的矛盾日益突出。2015年12月中央城市工作會明確提出了優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率，增強城市可持續發展能力的要求。因此，研究城市土地的利用效率，對優化土地利用結構，合理調整各類用地布局，集約高效利用土地有著重要的指導和實踐意義。

目前國內外關于土地利用效率的研究主要從土地結構效益、土地產出效益等方面，通過選取土地開發率、人均用地率、土地產出GDP等要素構建評價指標體系進行研究。如梁流濤通過DEA模型和分組比較法研究了全國地級以上城市土地利用效率空間分異特征［1］。劉海燕采用多因素綜合評價法對北京市海淀科技園區進行了土地集約節約評價［2］。盧濤等通過變權模型和層次分析法研究了安徽省各地市土地可持續利用程度及時空格局特征［3］。張揚通過結合DEA模型和構建評價指標體系定量測度了武漢市東湖風景區土地利用集約狀態，為該區域土地管控對策提供了決策依據［4］。以上這些研究從城市、功能區以及宗地3種空間尺度研究土地集約節約利用效率評價中的有關問題。研究城市和功能區尺度的評價體系主要從宏觀的層面研究土地利用情況，通過對其進行土地利用效率評價充分分析城市社會經濟發展程度，揭示城市土地利用水平。研究宗地尺度的評價體系主要從微觀的角度分析土地的利用情況，研究地塊的使用效率，評價地塊的利用程度，但這些研究存在以下兩方面問題：（1）在評價特定用地單位的土地利用情況時，通常需要對該用地單位持有的多宗土地利用情況進行整體評價，這些土地往往分布在不同區域，所處的土地等級以及周邊情況也不相同，因此基于城市、功能區和宗地尺度的評價方法不能完全滿足研究需要；（2）在指標體系的構建中，存在指標要素來源不同，要素單位和基準不統一的問題，雖然可以通過標準化進行處理，但因為標準化方法不同，計算結果也不相同，結果的可比性也較低。針對以上問題，本文將土地全環節稅收作為指標要素，有效規避了要素來源、單位和基準不統一的問題，同時，通過構建基于土地稅收的面向用地單位的土地利用效率的計算模型，評價用地單位的綜合土地利用效率，輔助管理者定量評價用地單位的土地使用效率，為閑置低效用地清理提供依據，為土地資源的高效配置和合理布局提供科學方法。

2 研究思路及方法

2.1土地稅收政策研究

土地稅收是國家以土地為征稅對象，憑借政治權利從土地所有者或土地使用者手中無償、強制地取得部分土地收益的一種稅收。土地稅收主要包括耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等，不同稅種對應于土地流轉不同階段，能夠客觀反應土地在自然、社會、經濟等方面的投入和產出。

（1）土地全生命周期稅收。在土地使用權轉移的過程中，土地資源所處不同階段對應不同的土地持有者，需要征收不同的稅種，主要包括耕地占用稅、契稅、印花稅、營業稅、企業所得稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅和城建稅8項稅收，每一稅種適用于不用的征稅情況，具有不同的計稅依據。本文根據土地稅收工作的實際，結合土地資源所處階段不同，將土地資源的全生命周期劃分為土地征收、土地出讓、土地轉讓、土地開發、土地保有5個環節，每一環節對應國土部門不同的土地信息，對應地稅部門不同的稅種（表1）。

（2）土地稅收減免優惠政策。按照各項土地稅收征收條例和實施細則的規定，對不同用途的土地實施不同的稅收優惠減免政策。如按照《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》規定，軍事設施、學校、幼兒園、養老院、醫院占用耕地的免征耕地占用稅，鐵路、公路、飛機跑道、農村居民占用耕地新建住宅等情況減征耕地占用稅。按照《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》規定，國家機關、人民團體、軍隊自用土地，由國家財政部門撥付事業經營的單位自用土地，宗教寺廟、公園、名勝古跡自用土地，市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地，直接用于農、林、牧、漁業的生產用地，經批準開山填海整治的土地和改造的廢棄土地，由財政部另行規定免稅的能源、交通、水利設施用地和其他用地等實施免稅城鎮土地使用稅。另外，依據2012年1月1日期實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011），城市用地主要劃分為居住用地、公共管理與公共服務用地、商業服務業設施用地、工業用地、物流倉儲用地、道路與交通設施用地、公共設施用地、綠地與廣場用地8大類，并細分為35個中類和43個小類。因此，本文將各種土地稅種減免優惠政策與研究區域城市用地現狀疊加分析，判定計算每一宗土地的理論稅額。

表1 土地全生命周期對應稅種Tab.1 Tax on different stages of land use

（3）土地稅收等級。依據《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》規定土地使用稅依據土地等級劃分，在全國范圍內，不同等級的城市征稅額不同，其中大城市1.5—30元/m2，中等城市1.2—24元/m2，小城市0.9—18元/m2，縣城、建制鎮、工礦區0.6—12元/m2，同一城市中不同土地等級所征收稅額不同。如北京市區一等土地30元/m2，二等土地24元/m2，三等土地18元/m2等。武漢市中心城區一等土地20元/m2，二等土地16元/m2，三等土地12元/m2等，因此在計算土地的理論稅收額時，需將研究的綜合土地等級作為計算的因素之一。

2.2基于土地稅收的土地利用效率計算方法

土地稅收以土地使用者為征收對象，能夠反映土地使用者在社會經濟活動中的行為，描述土地使用者在生態、社會、經濟等方面投入和產出。本文面向土地使用者，以土地使用面積、土地等級、土地稅收等因素為基礎，建立面向土地使用者的土地利用效率計算模型，定量分析用地單位綜合土地利用效率，如式（1）所示。式（1）中，E表示基于土地稅收計算的企業土地利用效率，M表示用地單位所持有的每宗土地面積，n表示該企業擁有地塊總個數，k為累加計數，p為等級系數，以宗地所在土地綜合等級為基礎計算得到。A（a，M）表示地塊對應土地相關8類稅收的總額，如式（2）所示。函數A（a，M）的構建以8類稅種征收的條例、實施細則等文件為依據，通過將稅收的計費標準和減免優惠政策疊加得到，如式（3）所示。a表示對應稅種稅率或單位面積稅額，U為用地類型。

以武漢市為例，土地等級系數如表3所示，計算方法為將中心城區一等土地的土地系數記為1，將其他等級土地單位面積稅額與一等土地單位面積稅額的比值作為各等級系數。土地等級征稅標準依據《武漢市人民政府關于調整城鎮土地使用稅土地征稅等級的通知》。

表2 土地征稅標準及土地等級系數 單位：元/m2Tab.2 Land tax standard and land grade coefficient unit: 元/m2

3 數據分析及實證研究

3.1數據融合

按照《國家稅務總局關于在全國范圍內開展城鎮土地使用稅以地控稅試點工作的通知》、《國家稅務總局國土資源部關于深化部門配合聯合開展以地控稅 以稅節地試點工作的通知》的要求，通過將國土部門權威的土地信息與地稅部門納稅人基本信息和納稅人繳稅信息進行比對關聯，實現國土地稅信息融合。納稅人基本信息和納稅人繳稅信息主要以納稅人為單位，包含納稅人的組織機構代碼、納稅人名稱、登記的所持有土地的土地登記信息、應稅稅額和免稅稅額等信息；土地信息以地塊為單位，主要包括地塊的面積、土地坐落、用地單位、證書編號、各類規劃指標等信息。數據的關聯融合采用立體式多級關聯，首先通過計算機自動關聯，對于關聯不上的采用人工方式關聯，在關聯的過程中通過組織結構代碼、土地證號、用地單位名稱、用地位置等進行逐級關聯，地稅部門對關聯比對后的信息進行核實，并將最終核實后的信息反饋給國土部門實現國土地稅部門信息的融合。具體的比對關聯流程如圖1所示。圖2表示國土、地稅信息融合后結果，其中以江漢區某一地塊為例，可以看到該地塊國土、地稅數據的融合信息，包括宗地面積、使用權類型、土地證號、應稅面積、免稅面積、年納稅額等。

3.2土地利用效率評價

基于國土地稅關聯結果，并通過A（a，M）函數計算，得到用地單位的用地情況和土地稅收貢獻情況。表3為通過該模型得到的武漢房地產開發集團有限公司2010—2013年持有土地的情況、各項稅收情況以及累計稅收的情況，其中土地信息來源于武漢市國土部門、稅源登記信息來源于武漢地稅部門。

圖1 國土地稅部門信息關聯流程Fig.1 The flow chart of the information linkage between land resource bureau and local taxation bureau

圖2 國土地稅信息融合和結果Fig.2 The result of land data and tax data fusion

表3 用地單位全環節土地稅收 單位：m2，元Tab.3 Land tax of land use enterprise unit: m2，yuan

采用同樣的方法計算2010—2013年全市住宅、商業、工業3類用地單位的綜合用地效率。表4為住宅、商業、工業3類用地中累計用地面積排名前10的30家單位的累計用地面積和累計稅收。圖3為30家用地單位的綜合用地效率排名情況。

表4 用地單位累計土地稅收 單位：m2，104元Tab.4 Accumulative land tax of land use enterprise unit: m2，104yuan

從結果可知，在居住用地中，土地利用效率排名前3的企業分別累計拿地面積排名為第3、第9、第5；在商業用地中，土地使用效率排名前3的企業累計拿地面積分別排名為第2、第5、第3；在工業用地中，土地使用效率排名前3位的企業累計拿地面積分別排名第6、第8、第10。通過將上述分析結果疊加各用地單位分項稅收發現，住宅用地中土地增值稅、營業稅、企業所得稅對土地利用效率影響較大；商業用地中土地增值稅、營業稅、企業所得稅對土地利用效率影響較大；工業用地中企業所得稅、城建稅對土地利用效率影響較大。綜上，影響土地利用效率高低的因素主要集中在土地出讓和土地開發兩個環節，只有用地單位盤活所持有土地資源，才能在這兩個環節產生更大的效益，其土地利用效率也將越高。根據該方法，計算用地單位綜合土地利用效率，定量評價用地單位的土地使用情況，也將為制定土地出讓相關政策提供科學依據。

3.3決策平臺實現及應用

以本文提出的基于土地稅收的土地利用效率評價計算模型為基礎，構建決策支撐平臺。平臺采用前置交換的方式實現國土部門和地稅部門業務信息的聯通共享，如圖4所示。

圖3 居住、商業、工業用地面積前10單位的土地利用效率Fig.3 Land use efficiency of the residential， commercial and industrial land use area of top ten enterprises

本文基于國土地稅部門信息關聯流程，采用地理信息、計算機、數據庫、網絡等技術，建立了武漢市土地稅源管理地理信息系統，如圖5（封二）所示。通過應用該平臺，截至2013年底，武漢市共清理閑置低效用地71宗，31家企業由于土地綜合利用效率低下，退出土地445畝，有效實現了土地的集約節約利用。

4 結論

本文以土地征收、土地出讓、土地轉讓、土地開發、土地保有全環節的耕地占用稅、契稅、印花稅、營業稅、企業所得稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅和城建稅為評價土地利用效率的指標要素，通過疊加土地等級、用地性質和各項土地稅收政策，設計了基于土地稅收、面向用地單位的土地利用效率計算模型，基于地理信息技術研發了決策支持平臺。通過該平臺能夠定量分析和計算各用地單位所持有土地的綜合利用效率，能夠為閑置低效用地清理提供手段，為決策者優先向土地利用效率較好的企業出讓優質地塊提供依據，實現土地閑置和低效利用風險前置。通過風險前置，有效化解閑置低效用地風險，提高土地綜合利用效率，促進土地高效節約利用。下一步，可在此研究基礎上，利用GIS空間分析技術，建立項目空間分布模型，計算同一類型用地項目在不同區域（土地等級）的土地利用效率和同一區域上不同類型項目的土地利用效率，通過比較和模擬，尋找最優化、用地效率最高效合理的項目空間分布模式，優化城市用地結構，提高國土空間利用效率。

圖4 系統架構圖Fig.4 Architecture diagram of the decision analysis platform

（

）:

［1］ 梁流濤，趙慶良，陳聰.中國城市土地利用效率空間分異特征及優化路徑分析——基于287個地級以上城市的實證研究［J］ .中國土地科學，2013，27（7）：48 - 54.

［2］ 劉海燕，方創琳，班茂盛.北京市海淀科技園區土地集約利用綜合評價［J］ .經濟地理，2008，28（2）：291 - 296.

［3］ 盧濤，周學武，王占岐，等.基于VW模型的土地可持續利用評價及時空特征分析——以安徽省市域為例［J］ .中國土地科學，2015，29（12）：60 - 67.

［4］ 張楊，嚴金明，石義.武漢市東湖風景區旅游用地的集約利用評價及管控對策［J］ .中國土地科學，2014，28（4）：33 - 36，44，97.

［5］ 喬朝飛.大數據及其對測繪地理信息工作的啟示［J］ .測繪通報，2013，（1）：107 - 109.

［6］ 渠麗萍，張麗琴，胡偉艷.城市土地集約利用變化影響因素研究——以武漢市為例［J］ .資源科學，2010，32（5）：970 - 975.

［7］ 李翅，呂斌.城市土地集約利用的影響因素及用地模式探討［J］ .中國國土資源經濟，2007，（8）：7 - 9.

［8］ 吳郁玲，曲福田.中國城市土地集約利用的影響機制：理論與實證研究［J］ .資源科學，2007，29（6）：106 - 113.

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［10］ 趙鵬軍，彭建.城市土地高效集約化利用及其評價指標體系［J］ .資源科學，2001，23（5）：23 - 27.

（本文責編：陳美景）

Research on the Calculation Method of Land Use Efficiency based on Land Tax

MENG Cheng1，2， LU Xin-hai3， PENG Ming-jun2， PAN Chen-lin2
（1. College of Public Administration， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， China； 2. Wuhan Land Resource and Urban Planning Information Center， Wuhan 430014， China； 3. College of Public Administration，Central China Normal University， Wuhan 430079， China）

This paper proposed a calculation method of land use efficiency based on land tax， which could settle the problem of data heterogeneity occurring on land use efficiency calculation so as to provide approach for land intensive use appraisal. The enterprise-oriented calculation method takes land area， land grade， land tax and tax policy as parameters. This paper evaluated the land use efficiency of residential land， commercial land and industrial land in Wuhan from 2010 to 2013. The result shows that 71 plots of inefficient land were cleaned， and 31 enterprises returned land which was totally up to 445 mu. It concludes that the method could calculate land use efficiency， and could provide a basis and approach to governance inefficient land use and to allocate land resources effectively.

land use； land tax； land intensive utilization

F301.2

A

1001-8158（2016）07-0056-08

10.11994/zgtdkx.20160817.132436

2016-05-23；

2016-06-25

教育部人文社會科學研究項目青年基金（15YJC63009）；中央高校基本研究業務費，HUST（2014WZ008）；中國博士后科學基金項目（2015M582229）。

孟成（1985-），男，湖北武漢人，博士。主要研究方向為土地資源管理、地理信息。E-mail: meng_cheng@foxmail.com

盧新海（1965-），男，湖北洪湖人，教授。主要研究方向為土地資源管理、城市管理。E-mail: xinhailu@163.com