中國保險公司破產重整中行政權與司法權的均衡

賽錚

摘 要：保險公司重整程序是一個多方權力參與、相互博弈的過程。如何處理重整程序中行政權與司法權之間的關系，將影響到保險公司重整程序能否順利進行。我國保險公司重整程序中存在行政權“擴張”與司法權“收縮”的現象，要想使權力結構分配合理，應注重行政權與司法權之間的均衡，在保險公司重整程序中，采取行政權實質決策、司法權終局裁定的權力模式。只有合理處理行政權與司法權的關系，保險公司破產重整才能達到事半功倍的效果。關鍵詞： 保險公司；破產重整；行政權；司法權；權力均衡中圖分類號：DF411.92

文獻標識碼： A

文章編號：1003-7217（2016）05-0133-07

保險公司破產重整時，會牽涉到多方利益，因此也是各方權力沖突的集中體現。“當一種程序中存在多項權力運行，并且法律未就主導權明確作出規定時，就容易引發爭議并進而產生沖突。”[1]權力沖突的結果直接決定了重整程序的價值取向。正確處理保險公司破產重整中的權力沖突，均衡不同權力之間的關系，將有利于保險公司破產重整的順利進行，對建構我國保險公司破產制度具有重要意義。一、保險公司破產重整中的權力形態在保險公司破產重整中，保險監督管理部門的監管權和重整程序啟動后法院的司法權這兩種權力最受矚目。保險監管部門的監管權來自于國家賦予的行政權的運用，是國務院授權行政部門用來監督管理保險市場，維護保險業穩定發展的一種權力。保險監管部門在保險公司破產中扮演了重要角色。“破產法發展的標志之一是弘揚破產法的私法精神”[2]，但是有鑒于保險公司作為金融機構的特殊性，保險公司破產時對遵循債權人自治的立法精神在此處顯得不合時宜。在保險公司破產中，通常是保險監管部門介入，而當事人自治原則的適用受到保險監管部門的制約?！镀髽I破產法》第一百三十四條和《保險法》第九十條即體現了這點，債權人必須在經過保險監督管理機構的同意之后才能向人民法院申請重整?！胺ㄔ涸诒ｋU公司重整中的司法權直接來自于司法是權利義務配置的最終裁決這一基本法理。”[2]保險公司重整程序是一種司法程序。在一般的企業破產重整中，法院占主導地位。法院在企業重整中維護各方利益平衡發揮了重要作用，既是重整程序的主導者，又是重整中公共利益的維護者，還是重整多方利益的平衡者[3]。我國保險公司的破產重整由法院主導，《保險法》第一百四十九條規定，被整頓、被接管的保險公司可以由保險監督管理機構向法院提出申請重整。但是實際上保險監督管理部門對我國保險公司重整的干預范圍廣、影響深，造成了我國保險公司重整中行政權力的擴張和司法權力的壓縮，使得法院在重整中維護各方利益平衡的作用大打折扣。我國保險公司破產重整有兩個特點：一是保險公司破產重整程序的啟動必須以保險監管部門的許可為前提，這有別于一般企業由債權人或債務人向法院申請重整即可。二是保險公司在破產重整之前，有可能需要經歷由保險監管部門組織的整頓或接管程序，在經歷了這類行政處置程序之后，保險公司再轉入破產司法程序，當然，不是所有保險公司破產重整前都需要經歷行政處置程序。保險公司的行政處置程序是對于存在較大風險的保險公司所采取的一種行政處置的特殊手段。而司法權在這一階段中基本無用武之地?！靶姓幹贸绦蝮w現的是監管機構對于存在較大經營風險的金融機構的一種特殊監管手段，司法權在這一階段只可能在司法審查程序中被動地介入。”[4]我國的法律對保險監督管理部門在保險公司的行政處置程序中的監督和約束非常有限，可以說基本沒有任何約束，再加上保險公司的專業技術等特點法院不甚了解，想要通過法院來對保險監督管理機構的行政處置權力加以約束基本上沒有可能，即使存在這種可能，在我國國情之下難度也是極大，司法權在行政權前做了讓步。二、對保險公司現實權力分配格局的理論解釋在我國保險公司破產重整程序中，能夠很清晰地感受到行政權的“主導”地位和司法權的“被動”地位，這一權力分配格局的存在有著一定的理論基礎。（一）金融監管理論賦予了保險公司重整中行政權行使的正當性所謂金融監管“是指國家借由金融主管機關依相關法律規定，監督與管理金融機構之權力。其目的在于健全國家金融業務之經營，保障存款人、投資人以及保戶之權益。并配合企業發展之需要，確保金融公平交易，防止金融弊端發生，以維護國內金融秩序之安定性。”[5]1.法律的不完備理論。該理論是美國哥倫比亞大學的德國法學家卡塔琳娜·皮斯托教授和倫敦經濟學院經濟學家許成鋼教授于2001年共同提出的概念。其核心思想是在現實社會中，法律常常是不完備的，需要將“剩余立法權和執法權”賦予監管者進行主動執法，以達到最佳效果[6]。這一理論賦予了保險監管機構在保險公司重整中行使監管權。“由于法律的不完備，剩余立法權及司法權在不同機構之間的分配會影響執法的有效性，這就引出了在立法者、法庭和監管者三者之間進行立法及執法權的最優分配取決于法律不完備性的程度及性質，對導致損害的行為進行標準化的能力，以及此種行為產生預期損害和外部性的大小?！盵7]基于保險行業的特殊性，保險公司破產制度的法律不完備性，甚至比其他行業更加明顯，為了保證破產制度的順利進行，法律需要在破產中分配司法權與行政權，表現在保險行業中即體現為賦予了保險監督管理機構主動執法權。這一做法彌補了法律不完備理論在保險公司破產制度中所體現的不足。2.監管型政府興起理論。該理論由格萊澤和施萊弗提出，他們認為，“作為法院被動式執法和普通法遭到破壞時訴訟體制效率低的回應，監管可能比訴訟更加適宜。對于一個法制水平不是很發達的國家，法律或監管約束均不是最優策略，接受市場失靈可能比通過行政手段更為適宜。而在法律和秩序水平中等的國家，監管是最優策略。在法律和秩序水平極高的國家，社會才應該依賴于私人訴訟而不是監管?！盵8]從我國目前的保險公司法制來看，還沒有關于保險公司破產重整的專門立法，現有的相關立法也多是原則性的規定，顯然，我國保險公司破產制度的立法還不完善，屬于法律和秩序水平中等的國家，因此，按照該理論賦予保險監督管理部門監管職權是最優策略。3.公共利益理論。公共利益理論是指為維持保險公司清償能力才能確保公共利益，因為政府在維護公共利益時，可以要求保險公司的清償能力與公共利益一致，因而要求保險公司提存準備金、定期檢查、限制各種投資等。當保險公司償付能力出現問題時，公共利益理論要求政府對保險公司采取整頓、接管等行政處置程序，力求化解保險公司的問題。因此，公共利益理論簡單地說就是政府為了維護公共利益，保護消費者的權益而賦予行政部門對保險公司進行監督的權力。（二）金融穩定與破產保險公司各方利益保護的平衡金融業是國家發展的重要基礎之一，影響范圍甚廣，攸關民生經濟等。各國政府為避免金融體系因金融風暴產生系統性風險，紛紛介入并導正金融秩序。作為金融行業“三駕馬車”之一的保險公司，其破產問題可能帶來的金融動蕩不容小覷?！?914年美國聯邦最高法院審理德國安聯保險公司訴劉易斯一案時判定，保險是一個‘影響公眾利益的行業。”[9]正是因為保險公司的破產對金融機構的穩定影響巨大，因此，在保險公司破產中政府須對其進行監管與行政干涉。破產制度作為一種法律程序，法院往往是依照法律制度以公正為立場作出裁定?！胺墒且环N理性、客觀、公正而合乎目的的規范”[10]，因此，更多考慮的是破產公司債務人、債權人等關系人利益的保護。保險監督管理部門在處理保險公司破產時，更多考慮的是金融穩定，而不是保險公司破產關系人的利益，帶有強烈的行政目的性與任意性。換言之，其實金融穩定與破產保險公司各方利益保護之間的本質是效率與平等的問題。國家在擬定政策時，都希望同時實現平等與效率，但事實上，“魚與熊掌不可兼得”。平等與效率難以兩全其美，兩者在選擇時還是要以效率為優先考量，一個社會如果沒有效率，已經陷入貧窮的困境，這時平等是沒有意義的。因此，在市場機制與政府管制間必須有所選擇時，保險公司還是被迫接受以政府監管為主的效率。（三）行政權、司法權的固有屬性差異及其在保險公司重整中的體現一般來說，“行政權具有主動性，而司法權具有被動性?！盵11]行政權傾向于主動地干預社會大眾的生活與經濟，而司法權采取的是“不告不理”。行政權帶有明顯的目的性，而司法權則是采取中立態度?！靶姓嘣诎l展與變化的社會情勢中具有應變性，司法權則具有穩定性?！盵11]行政權會在社會變化與事物發展面前做出相應的變化與之協調，而司法權則須保持相對穩定的狀態，這是由它的本質決定的。“行政權的價值取向具有效率優先性，司法權的價值取向具有公平優先性?！盵11]行政權貴在及時與高效，司法權貴在公正與準確?？偟膩碚f，司法權力的行使是以維護社會成員個體權益為基礎的，并通過法律法規來促使這一權力得到順利實施。而現代行政權的目的是“維護社會的安全秩序與普遍的社會福利與公共服務”[12]。正是司法權與行政權各自固有屬性的差異性，導致了在保險公司破產重整中雙方權力的沖突。公共政策的目標首先定位為社會的安全秩序，在保險行業中則是金融的穩定，畢竟公眾對金融市場的信心不能僅僅靠法律中的“權利—義務”這樣的關系來簡單維持。再者，破產程序屬于一種司法程序，行政權原則上不必介入，但是考慮到保險公司的特殊性，再加上破產重整制度中諸多重整措施可能會涉及行政許可問題，法院審批通過的重整計劃可能會涉及行政管理事項，而且保險公司想要重整成功也需要包括行政權力在內的多方面配合。（四）保險特性理論保險合同是一種射幸合同，保險公司的責任只有在偶然事件發生時方告產生，因此，它與一般合同不同。一般合同具有相互性，保險合同則沒有，也因此產生了“不對等價值之交換”的特性，當保單持有人或被保險人付出保費后，保險公司能否履行未來承諾，有賴于政府監管。其次，保險合同也是一種附合合同，因為合同條款絕大部分均已經由保險公司定型，不易改變，因此也需要保險監管部門的監管。當保險公司進入破產重整程序時，會涉及到許多專業技術性問題，由于司法機關欠缺與之相關的專業技術能力，當出現這些問題時，如果能將這部分職能賦予保險監管部門，使之專業對口，無疑是讓問題得到妥善解決的好辦法。例如，保險公司的破產啟動標準就十分具有專業性，尤其是世界發達國家采行的“監管性標準”，這一啟動標準“以十分復雜的資本評估與風險測量為基礎，而實際上只有監管當局才能切實掌握評估信息及規則”[13]。如果是由司法機關以這一標準進行保險公司破產重整啟動程序的確認，將會耗費巨大的經濟成本且未必能取得理想的效果。而保險監督管理部門因為長期對保險公司的各項指標進行監管，很容易掌握保險公司的各項數據及動態信息，因此，保險監管部門在“監管性標準”這一啟動標準前與法院相比更具話語權。（五）轉型期中國的保險公司破產我國保險公司破產中強行政權與弱司法權的存在，除了上述原因之外，還與處在轉型期的中國這一國情有著密切關系。1.我國現階段關于保險公司破產的立法多是原則性的規定，缺乏可操作性，處置方式單一。保險公司破產適用《企業破產法》，而《企業破產法》中并未對保險公司破產作出詳細規定，保險公司破產法律制度還未形成。在這樣的法制背景下，行政權力很容易參與到保險公司的破產重整中，占據主導地位，而代表司法權力的法院則只是在保險公司破產重整中扮演一個邊緣角色。2.保險公司在破產過程中自身對行政權具有較強的依賴性?！爸袊霓D軌特色深深內生于長期穩定的二重社會結構（一方面是強勢的國家，另一方面是分散的下層經濟組織）。正是這一社會結構，內生出超強政府的一維權力體系并輔以特定的金融制度安排，短期內動員和集中了大量的經濟社會資源?！盵14]政府對保險業市場運作過程的任何環節都存在著干預的傾向，從保險公司的市場準入采取核準制而非注冊制，到保險公司破產的行政指定，一家保險公司是否應該退出市場，通過什么樣的方式退出市場，基本上都是由政府“說了算”。3.保險市場的參與者還沒有做好承受金融風險和破產的心理準備。因此，在保險公司出現破產危機時，保險監督管理部門必須把保單持有人、被保險人的安撫以及社會穩定作為一項重要工作。“在當下中國的體制內，維護社會穩定是‘壓倒一切的政治任務，作為政權分支之一的司法部門自然無法游離于這一任務之外。”[15]因此，保險公司的破產也需要“講政治”。4.在保險公司破產重整中，行政部門扮演的角色多樣。一方面，保險監督管理部門是保險公司的監管者，另一方面，它也可能是保險公司的所有權者。現實中監管部門的領導與保險公司的高管之間角色經常進行互換，不管角色如何變化，他們實際上都是“國家的人”，兩者之間的身份關系不甚明朗，而行政權的靈活性使得其相較于司法權更具優勢，尤其是在保險公司破產的前置行政程序方面。5.司法機關權力存在“收縮”很大程度上是其主動選擇的結果。一方面是因為我國保險公司破產的法律制度不完善，“因此一旦遇到‘法無明文規定，而最高院又未曾出臺司法解釋的情況，各級地方法院在決定是否受理案件時肯定會擔心案件一旦進入司法程序將使得法院和法官面臨巨大且難以克服的窘境。這時，回避案件的審理也許對法院來說就是一個‘最明智的選擇了”。[15]另一方面則是因為目前我國保險公司破產問題在某種程度上已經超越了法律界限，而帶有許多“政策性”的傾向，在保險公司破產中因為可能會引發社會不穩定因素，而法院不愿承擔其有可能帶來的社會各方的壓力，所以，在回應這種情形時采取了消極的態度。

三、保險公司重整中“強行政、弱司法”帶來的問題（一）法律規則的缺位與行政權力的濫用行政權對保險公司破產重整的高度介入是為了維護保險市場的穩定和社會經濟的發展。所以，行政權的行使一定意義上也等同于承擔了社會賦予其的責任與義務，有權利就要擔當責任，要處理好這兩者的關系，必須通過法律法規來制約行政權力的行使。然而我國金融機構破產立法整體滯后，對整個金融機構破產中行政權力的規范與約束鮮有提及，更不用說對于保險公司破產重整中對行政權力的法律約束。這導致了監管部門在處理問題保險公司時更多依仗的是以政府為代表的權威，而非法律所賦予的責任與義務來行使其權力，這極有可能導致行政權權利與義務之間的失衡。從法理學的角度來看，權利和義務在數量上應該是等值的關系。對于行政權在保險公司破產重整中沒有法律的約束與制約，很容易造成權力者出于各種目的而對權力的濫用，這是十分可怕的?！盎谡谑袌鲱I域并非萬能的客觀事實，在賦予政府運用法律規范市場主體及其行為權力的同時，要用法律制約政府管理市場和宏觀調控經濟的權力，防止政府任意介入市場機制的作用領域而違背市場規律。”[16]（二）重整啟動程序中存在剝奪債權人訴訟權的情況在保險公司破產重整啟動程序中，出現了司法權主動收縮的情況，具體來說，表現在“三中止”規定中①。這一規定的積極效果是使得行政處置措施在金融機構中穩定實施，避免了債權人在行政處置期間向金融機構提起訴訟從而中斷行政處置措施的進行，造成行政資源的浪費，并且使得金融機構能夠在寬松的法律環境下進行整頓、接管。但是，“三中止”的規定也剝奪了債權人的訴訟權，缺乏法理依據，是一種典型的行政性指令。由我國的《民事訴訟法》可知，當事人向法院申請民事訴訟時，法院只能根據實際情況，依法在受理與不受理兩者中選擇其一，“三中止”中出現的“暫緩受理”的答復是無法可依的。因此，在“三中止”頒布的實際操作中，法院行文只能改用類似政府發文的形式進行，如“落實某某會議紀要”、“根據某某批示”、“貫徹落實某某文件”等情形發布這些依據本身就帶有濃厚的行政色彩。不可否認“三中止”的頒布對整個金融行業的穩定起到了一定作用，但是對債權人而言卻有失公平，因為債權人的訴訟權被強行剝奪，沒有得到法律應有的保護。并且“任何的權力行使都要以法律為準繩，如果缺乏明確的授權，就自行其事，那受到損害的不僅僅是債權人，還有司法的權威性和公正性”。[17]此外，《保險法》第九十條雖然賦予了保險公司或債權人可以依法向人民法院申請重整，但有一個前提條件是保險監督管理機構的同意，即若保險監督管理機構不同意，那么，他不能向法院提出破產重整的申請。債權人的訴訟權被附加了條件，這也是一種訴訟權被剝奪的隱性表現。（三）行政權力深度介入導致道德危機滋生保險監督管理部門對保險公司破產進行監管與干預的目標，主要是在保險公司破產時使其產生的系統性風險最小，以維持一個公平、安全與穩定的保險市場，因此，它對遏制破產所帶來的系統性風險爆發的關注度遠遠高于對保險公司道德風險的防范，從而容易形成“金融機構破產，國家財政買單”的印象。這其實變相鼓勵了保險公司從事高風險行為，使得保險公司易滋生道德危險與“逆向選擇”，為更嚴重的系統性風險埋下伏筆。保險監管部門對保險公司的破產救助，容易使保險公司認為不管出現什么風險，最后都會由政府出面解決，因此增加了保險公司從事高風險行為的機率，只要是對自身有利，就可以不顧社會公共行為準則，這樣的機會主義態度將使保險公司的聲譽下降同時增加政府監管部門的負擔，從而使保險行業進入惡性循環。另外，保險公司的這種不顧后果的行為還會讓政府最后陷入“無力承擔救助成本與市場秩序破壞殆盡的兩難困境”[18]，這就是保險公司因此而滋生的道德危機。此外，在保險公司破產中，保險監管部門出于對保險市場的穩定性與社會安全考慮，往往會對破產保險公司的保單持有人的債權買單，即幫助保險公司清償債權人的債權。正是這樣的做法使得債權人對保險監管部門形成了不恰當的行為預期，擴散到整個社會中的影響是使投保人在選擇保險公司投保時不會采取謹慎的態度，因為他們認為不管選擇哪家保險公司投保都差別不大，即使出現了風險最后也會由國家來處理善后，不會危及到自身利益。顯然，這樣的做法不僅不利于保險市場的健康發展，甚至最后有可能會演變成“劣幣驅逐良幣”的態勢，同時也會增加政府的財政負擔。

四、建構保險公司破產重整時行政權與司法權的均衡

（一）保險公司重整中行政權與司法權均衡的理論基礎1.法學中的均衡論。在古代法中，各國法學理論就已經開始強調法的均衡。我國自古以來都是儒家的中庸思想“一枝獨秀”，中庸的本質強調的是各方之間的利益均衡。西方國家也曾經盛行中庸之道，亞里士多德曾明確說過：“善德就在于行于中庸，最好的生活方式就應該是行于中庸，行于每個人都能達到的中庸?！盵19]這里所說的善德，其實指的就是各方主體之間的利益均衡。到了當代，法學中的均衡論思想更加突顯。無論是新分析實證法哲學，還是新自然法哲學、相對主義法學，亦或者社會學、政治學和經濟學中的法學，都在試圖尋找各方利益主體之間的平衡點，以達到各方利益之間的均衡。由此可見，從古代法到當代法均衡論一直都是法學的永恒主題?！熬臀覀儸F有的認識水平，人類社會應該是一個均衡發展的社會。這種均衡并不是指形而上學的片面的和靜止的均衡，而是不斷發展變化的動態的均衡，是各種社會要素之間互惠互利、和諧共存、共同滿足自身愿望的均衡狀態。在這種均衡狀態中，每個社會成員的能力都得到最佳的發揮，每個社會成員的合理需求都得到最佳的滿足，它使社會生活處于一種最佳的相對穩定狀態；或者在不是處在這樣一種狀態時，應以這一最佳狀態為指導而不斷向著這種狀態運動?！盵20]因此，在保險公司破產重整中，建構行政權與司法權的均衡，才能使得行政權與司法權得到最佳發揮，才能使得保險公司的破產重整有序推進。2.博弈理論中的“納什均衡”②。保險公司破產重整時，會牽涉到多方利益，因此，是各方權力博弈的集中體現。從博弈論的角度看，保險公司重整中行政權與司法權之間合理的權力劃分，應該是這兩種權力運行過程中多次博弈之后達到“納什均衡”的一種狀態。博弈的次數越多，權力結構的分配就越合理，保險公司破產重整制度中兩種權力的劃分就越完善。并且這種權力的均衡是一種動態的平衡，是兩種權力在交替運行中實現的相對均衡。（二）我國保險公司破產重整程序選擇1.破產重整啟動環節司法權與行政權關系處理。目前，對于金融機構破產啟動的前置行政審批程序，學界有兩種態度：一是所有的金融機構進行破產程序前都需要經過行政審批程序；二是部分金融機構破產申請需要經過行政審批，另一部分金融機構則不需要[21]。其實，就保險公司的破產啟動程序而言，可以采取申請種類區分對待的辦法。即若保險公司或其債權人是向法院提出重整申請，可不需要通過行政審批程序；若向法院提出的是破產清算申請，則需要經過行政審批程序。具體來說，保險公司或者其債權人不必經過保險監管部門的行政審批即可向法院申請破產重整，但應先在當地的保險監管部門備案，這樣可以使得監管部門“心中有數”，提前做好保險公司破產重整等方面的應對方案和準備工作。法院在決定是否受理申請前，有權舉辦保險監管部門、保險行業協會等相關部門參加的聽證會，以此來聽取采納各方的意見，作出公正的裁判。保險公司或債權人向法院提出的是破產清算的申請時，則依然按現行保險法的規定經國務院保險監督管理機構批準后才可申請。（1）這種做法在一定程度上維護了保險公司以及債權人的合法權利，又不會影響到金融的穩定與安全。根據破產重整程序與破產清算程序效果與目的不同，對保險公司及其債權人的破產申請作出區別對待，而不是絕對化地全部設置行政審批程序，正是在維護保險業整體穩定的前提下最大程度地尊重當事人自決的權利?！侗ｋU法》第九十條設立的目的主要是基于保險公司的特殊性，維護保險市場的穩定以及防止保險公司破產所帶來的負外部性影響。因此，在保險公司破產中無論是保險監管部門還是法院都是抱持著審慎的態度。但是破產重整程序作為破產法現代理論中挽救主義的代表，是對已具有破產原因或有破產原因之虞，而又有再生希望的債務人實施拯救的一種程序。如果公司有繼續經營的價值，為避免破產，可進行重整。與破產清算不同，重整的目的是為了讓企業再生。因此，當保險公司或者其債權人向法院提出破產重整申請時，其目的是希望保險公司能夠通過重整成功后繼續經營，是基于自身利益而要求對保險公司進行的挽救程序，保險監管部門不必擔心保險公司重整會造成保險行業的動蕩而危及整個金融系統。（2）這種做法是“讓市場在資源配置中起基礎性作用”的體現。保險公司破產重整應該靠市場機制來推動，而不是政府行政的強制干預。只要保險公司或者其債權人有重整意愿，就應該以防止保險公司破產為優先目標，允許其不用經過行政審批直接向法院提出破產重整的申請?！爸卣贫韧高^司法程序對企業的經濟活動進行適度干預，有效調整、平衡企業債權人、股東以及其他利益相關方的利益關系，既使債權人得到公平清償，同時又創造條件使債務人從困境中獲得新生”[22]。（3）這種做法有利于保險公司破產重整程序的高效運作。保險公司不論是破產重整申請還是破產清算申請，都需要經過保監會的批準后方可為之，這不僅剝奪了保險公司及其債權人的訴權，還使得申請流程時間歷時較長。從保險公司、債權人有意向法院提出破產申請，到保監會同意批準申請，再到實際向法院提出申請，這將會是一個無比漫長的過程。而破產重整往往需要及時展開，盡早地進行，才能在最大程度上挽救問題保險公司，不會因為繁瑣的申請過程而延誤最佳的重整時機。當保險公司或者債權人向法院提出的是破產重整申請時，不需經過行政部門審批直接由法院決定是否受理的做法，能有效節約申請時間，簡化申請流程，提高保險公司重整成功的幾率。2.破產重整程序中司法權與行政權關系處理。在保險公司破產重整程序中，諸多的重整措施可能會涉及到行政許可問題，法院批準的重整計劃也可能涉及到行政管理的事項，而且保險公司的重整成功也需要包括行政權在內的多方支持，因此，處理好破產重整程序中司法權與行政權的關系十分重要?，F階段多數人根據工作經驗，習慣性將行政權與司法權的沖突劃分為“誰先誰后”的問題，這種思路無形之中就將行政權與司法權進行了隱性地對立，難以真正解決保險公司破產重整中出現的問題。因此，在保險公司破產重整中，應該建構行政權實質決策，司法權終局裁定的權力模式。（1）這是保險公司破產重整程序在一個公平、公正、安全的法律環境下進行的首要保證。雖然強制性地以行政手段干預保險公司的破產重整可以暫時性地緩解保險公司的壓力，但是從長遠來看容易造成金融風險的聚集。一旦金融風險聚集到一定程度后，哪怕有政府的強制干涉與擔保，仍然不可避免會發生危險甚至引發全社會的震旦。（2）這樣的做法可以維護司法的權威，又不影響監管部門對保險公司破產重整專業性問題的決策。對司法權與行政權“誰先誰后”的劃分嚴重損害了司法權的權威性，使司法權與行政權發生沖突。保險公司是經營風險的行業，其特殊性與復雜性要求在重整程序中，具有專業技術的保險業人員以及保險監管部門來策劃和實施。（3）這樣的模式有利于行政權與司法權之間的均衡，對整個保險公司重整程序的順利進行大有助益。行政權在保險公司重整中主要負責保險公司的市場規則與秩序、參與重整計劃的制定等，而司法權則扮演最終裁判者的角色，此外，還需要將如何保護每一位債權人的權利以及社會的整體利益列入考慮范圍?！胺ㄔ旱膶嶋H組織和程序提供了比行政機關的組織和程序更強的合法性保證。這無疑是為什么人們認為有必要將那些與行政職能聯系的司法職能交付法院的理由”[23]。只有采行行政權實質決策，司法權終局裁定的權力模式才能較好地化解保險公司重整中行政權與司法權的沖突，促進保險公司重整程序的有序進行?？梢灶A見，隨著我國法律制度的完善以及金融市場自由化的高度發展，未來保險公司破產重整程序中行政權將會受到壓縮，保險公司與保險監管部門之間的關系將更加法制化。行政權與司法權之間的均衡是保險公司破產重整程序的必然發展，也是我國保險公司破產制度向著更高司法化和市場自由化發展的必然要求。

注釋：①“三中止”又稱“三暫緩”，是指根據國務院的整體部署、金融監管機構或者地方政府的請求，由最高人民法院或者地方法院發布通知，對已進入行政處置階段的金融機構為被告的民事案件，尚未受理的暫緩受理，已經受理的中止審理，對以這類金融機構為被執行人的案件則中止執行。②“納什均衡”指的是為了極大化自己的盈利，每一個局中人所采取的一定是其他局中人所采取策略的最佳反應。參考文獻：[1]吳林濤.涅槃抑或墜落：論商業銀行破產重整制度[M].北京：法律出版社，2014：118.[2]吳敏.銀行破產中權力結構分析：行政權與司法權在銀行破產中的均衡[J].財貿研究，2006，（3）：89-109.[3]王建平.論破產重整中的利益平衡[D].北京：中國政法大學，2011：83-84.[4]黃韜.我國金融機構市場退出法律機制中的“權力版圖”：司法權與行政權關系的視角[J].中外法學，2009，（6）：867-884.[5]廖世昌、郭姿君、洪佩君.保險監理實務[M].臺北：元照出版社，2014：9.[6]許成鋼.法律、執法與金融監管：介紹“法律的不完備理論”[J].經濟社會體制比較，2001，（5）：1-12.[7]鄒德鋼.銀行破產法律理論邏輯[D].長春：吉林大學，2013：43.[8][美]格萊澤，施萊弗著.楊松譯.監管型政府的崛起[J].比較，2002，（2）：32-43.[9]卓志.保險監管的政治經濟理論及其啟示[J].金融研究，2001，（5）：111-118.[10]楊仁壽.法學方法論[M].北京：中國政法大學出版社，2013：134.[11]孫笑俠.司法權的本質是判斷權：司法權與行政權的十大區別[J].法學，1998，（8）：34-36.[12]季濤.行政權的擴張與控制：行政法核心理念的新嘗試[J].中國法學，1997，（4）：78-88.[13]張繼紅.銀行破產法律制度研究[M].上海：上海大學出版社，2009：62.[14]許秋起.轉型期中國國有金融制度變遷的一個演進論解釋框架：政府理性介入的分析視角[J].當代財經，2007，（1）：31-37.[15]黃韜.中國法院受理金融爭議案件的篩選機制評析[J].法學家，2011，（1）：114-127.[16]楊忠孝.破產法上的利益平衡問題研究[M].北京：北京大學出版社，2008：51.[17]黃韜.金融機構退市與法院的“三中止”決定[J].上海金融，2009，（9）：74-77.[18]王敏.關于完善中國金融機構市場退出機制的思考[A]. 胡濱、全先銀.中國金融法治報告[C].北京：社會科學文獻出版社，2007：197-207.[19][古希臘]亞里士多德.政治學[M].北京：商務印書館，1981：204.[20]劉少軍.法邊際均衡論——經濟法哲學[M].北京：中國政法大學出版社，2007：7.[21]李曙光.新《企業破產法》與金融機構破產的制度設計[J].中國金融，2007，（3）：65-67.[22]朱舜楠、陳琛.“僵尸企業”誘因與處置方略[J].改革，201，6（3）：110-119.[23][奧]凱爾森著.沈宗靈譯.法與國家的一般理論[J].北京：中國大百科全書出版社，1996：308.（責任編輯：寧曉青）endprint