農地流轉現狀、區域差異及影響因素分析

郭貫成　侯嘉慧　丁琳琳

摘要：以江蘇省為例，在分析農地流轉現狀及區域差異的基礎上，探究影響農地流轉的主要因素。結果表明：（1）江蘇省整體上農地流轉現象比較普遍，但蘇南的流轉比例明顯高于蘇中和蘇北；（2）流轉方式上，以轉包和出租為主，蘇南股份合作的比例較高；（3）實現流轉的形式上，農戶大多通過集體組織實現流轉，正規的流轉市場亟待建立；（4）流轉租金上，表現為蘇南>蘇中>蘇北，反映了土地價值的差異；（5）農戶流轉承包地時大多簽訂過合同，蘇南的比例最高，書面合同也多數進行過公證。從影響因素來看，二三產業發展和非農就業的增加仍然是影響農地流轉的主要動因；農戶的資源稟賦和農地產權狀況也在一定程度上影響農地流轉。最后提出了完善農村承包經營權制度，提高產權的安全性和穩定性，促進二三產業發展和非農就業，推進農民工市民化進程等政策建議。

關鍵詞：農地流轉；區域差異；資源稟賦；農地產權狀況；非農就業

中圖分類號： F321.1 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2016）07-0563-03

20世紀80年代我國農村實施家庭聯產承包責任制，土地所有權和承包經營權的分離，是農地得以流轉的前提。因此，農地流轉指的是一種土地使用權或承包經營權的轉讓。適當的農地流轉對于解決土地細碎化、發展農業生產規模化經營、提高農業生產效益、促進土地資源的合理配置、增加農民的財產性收入具有重要意義。中央政府也多次提出“按照依法自愿有償原則，引導農村土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營”。農地流轉引起政府及學者的廣泛重視和關注。對于農地流轉問題的研究，現有文獻多集中在農地流轉的現狀、特征、制約或影響農地流轉的因素[1-5]、農地流轉市場的形成及原因[6]、農地流轉的效益分析，如農地流轉對農村勞動力轉移[7]、農戶福利[8]、土地生產率[9]的影響等幾個方面。本研究以江蘇省為例，通過對比蘇南、蘇中和蘇北農地流轉的情況，總結當前農地流轉的現狀及區域之間存在的差異，在此基礎上探究影響農地流轉的主要因素，以期為改進農地流轉政策提供科學依據，也為其他地區土地承包經營權的流轉提供借鑒和參考。

1 調查樣本情況

本研究所采用的數據是2014年開展的“江蘇省農村土地問題百村調研”的部分數據。調研一共覆蓋江蘇省7個地級市，其中包括蘇南的鎮江和蘇州，蘇中的揚州和南通，蘇北的鹽城、宿遷和徐州，基本代表了蘇南、蘇中和蘇北不同的經濟發展水平。采用農戶問卷調查的方法，共發放問卷1 890份，有效問卷1 744份，其中蘇南394份、蘇中540份、蘇北810份。

2 農地流轉的現狀及區域差異

江蘇省雖然是農地流轉較快的地區之一，但省內不同地區仍然存在一定差異。本研究通過對比蘇南、蘇中、蘇北農地流轉情況的差異，了解當前省內農地流轉的現狀。

2.1 農地流轉比較普遍，地區之間存在差異，蘇南流轉比例明顯高于蘇中和蘇北

與全國其他地區相比，江蘇省農地流轉的比例整體呈現較高的趨勢，但蘇南、蘇中、蘇北的農地流轉比例存在著顯著差異。從表1可以看出，流轉宗數上，在蘇南被調查的農戶中有70.3%的農戶發生了農地流轉行為；流轉面積上，蘇南的流轉比例也達到了59.7%。無論是流轉宗數還是流轉面積，蘇南的流轉比例都是最高的，幾乎是蘇中和蘇北的2倍，蘇中的流轉比例略高于蘇北，但差距不大。

2.2 流轉方式以轉包和出租為主，與蘇中、蘇北相比，蘇南股份合作的比例較高

表2顯示，現階段農地流轉的方式有轉包、轉讓、出租、互換、股份合作、代耕及其他，其中轉包和出租是主要方式。

從表2可以看出，轉包是蘇南最主要的流轉方式，而蘇中和蘇北最主要的流轉方式是出租，原因可能是蘇中和蘇北有大量農民外出打工，進而將承包地流轉給本村以外的人。蘇南以股份合作方式實現農地流轉的比例遠高于蘇中和蘇北，這與蘇南的特色有關，如蘇州有大量的股份合作社。蘇中和蘇北農地流轉中采用代耕方式的比例也明顯高于蘇南。采用轉讓和互換方式流轉的農戶很少，不是常見的流轉方式。

2.3 農戶大多通過集體組織實現流轉，流轉市場亟待建立

由表3可以看出，當前農地的流轉主要是通過集體組織實現的，這種現象在蘇南表現得尤為明顯，發生農地流轉的農戶中有92.1%是通過集體組織實現的，蘇中和蘇北的比例也很高；其次還有部分農戶是自己聯系實現流轉的，靠承租人聯系和別人介紹流轉的較少；通過正規流轉市場實現流轉的幾乎沒有，這反映出當前農地流轉主要還是政府主導的，政府應當采取措施建立農地流轉市場，解決信息不對稱等問題，鼓勵農民自發地流轉土地。

2.4 流轉租金上呈現蘇南>蘇中>蘇北，反映了土地價值的差異

由于地價是地租的資本化，所以蘇南、蘇中和蘇北在農地流轉過程中產生的租金不同能夠在一定程度上反映其土地價值的差異。由表4可知，蘇南、蘇中和蘇北的農地流轉價格存在一定差距，基本呈現蘇南>蘇中>蘇北，與各地經濟發展水平相吻合。蘇南的流轉價格大致在12 000～30 000元/（年·hm2）；蘇中的流轉價格在10 125～24 000元/（年·hm2），南通略高于揚州；蘇北的流轉價格7 500～15 000元/（年·hm2），其中鹽城略高。農地的流轉價格在很大程度上受地區經濟發展水平的影響，經濟發展水平的提高將帶動土地價值的提升。

2.5 農戶流轉承包地時大多簽訂過合同，蘇南尤為明顯

農地流轉時的合同安排對于規范流轉雙方的行為具有重要作用，在一定程度上反映農地流轉的市場化、契約化程度。圖1和表5分別顯示了蘇南、蘇中、蘇北農地流轉時的合同訂立情況和約定形式。從圖1和表5都可以看出，就江蘇省而言，發生農地流轉的農戶大多會簽訂書面合同，口頭協議已經不是主要約定形式，反映出過去農村基于人情關系的信任在弱化，而更多地向市場化、契約化的方向發展。其中，蘇南簽訂合同的比例最高，達到了87.8%，蘇中略低于蘇北。

由表5還可以看出，在簽訂過書面合同的農戶中也多數進行過公證，蘇南和蘇北的比例較高，達到了55%左右，蘇中略低。

3 農地流轉的影響因素分析

據前文分析可知，江蘇省農地流轉比較普遍，但地區之間存在差異。筆者試圖了解產生這種差異的原因，即影響農地流轉的因素。一般認為，農戶的個人特征（如年齡、性別、受教育程度等）、資源稟賦、農地產權狀況、地區經濟發展水平、非農就業水平、外來資本、村集體作用和農業政策等[10-11]都會影響農地流轉，本研究基于農地供給和需求角度重點探究資源稟賦、農地產權狀況、二三產業發展和非農就業對農地流轉的影響。

3.1 農戶資源稟賦對農地流轉的影響

農戶資源稟賦如何影響農地流轉，稟賦效應理論能夠解釋這一問題。在鄉土氣息濃重的中國，對于長期以來以農為生的農民而言，土地不是一般的經濟要素，而是在其他因素不穩定的情況下唯一的生存保障，因此土地被賦予了情感和寄托。這種人格與財產的緊密相連使得喪失人格財產的痛苦無法通過替代物來彌補的感受被Thaler定義為“稟賦效應”[12]。在這里將“稟賦效應”理解為一種對土地的依賴性，正是由于土地是人格化的財產，農民對土地的依賴程度較高，因此農民對農地流轉的預期價格會偏高，從而抑制了流轉。

農戶的資源稟賦可以用人均承包地面積來衡量，一般認為，人均承包地的面積越小，稟賦效應越高，或者說農民對土地的依賴性越強，農地流轉的可能性越小；人均承包地較多，農民更關注其經濟效益，家庭經營實現不了規模效益，更傾向于把農地流轉出去從事非農產業，獲得土地流轉收入和非農收入。但實地調研的統計數據顯示，蘇南地區人均承包地面積約為0.058 8 hm2/人，蘇中0.068 4 hm2/人，蘇北 0.108 8 hm2/人，蘇南人均承包地面積最少，但流轉比例最高，這可能與其他因素的影響有關，人均承包地面積對農地流轉的影響還須進一步研究。

3.2 農地產權狀況對農地流轉的影響

關于農地產權狀況對農地流轉的影響，應從農地產權賦權和地權的穩定性兩方面來探討[13]。首先，明晰的賦權是農村土地承包經營權流轉的基礎，如果農地產權的邊界不明確，其參與市場交易的可能性就會降低。通過承包經營權的確權發證，可以提高產權的安全性，農民流轉土地后的預期收益越穩定，農地需求和供給的意愿越高。通過實地調研發現，近年來江蘇省的土地承包經營權明晰程度已經較高，蘇南、蘇中、蘇北的承包地發證率分別達到95.8%、92.5%、87.7%。當前土地承包經營權的明晰程度仍然影響農地流轉，但對江蘇省而言，隨著承包地發證率不斷提高，這種影響逐年減小。

除了明晰的賦權，地權的穩定性也是影響農地流轉的因素之一。農村第2輪土地承包延長30年不變，為農地承包經營權的市場流轉提供了制度保障，但事實上農地流轉的市場化水平并未如預期一樣顯著提高，多數村莊都會定期進行土地調整，導致現行農地承包經營權穩定性較差，農戶土地投資積極性受挫，降低了土地邊際生產率，使土地邊際收益曲線位于較低的水平，導致農地需求不足[14]。延長土地承包經營權期限，實行土地使用權長期化，有利于保障農民土地權利，需求主體對地權穩定性預期越高，投資的積極性越大，租入農地的可能性和租入農地的面積也越大。

3.3 二三產業發展和非農就業對農地流轉的影響

由于農業的比較利益低于第二、第三產業，隨著地區非農產業的迅速發展，農村勞動力大規模向城市和鄉鎮企業轉移，且數量持續遞增。國家統計局2014年5月發布的數據顯示，至2013年，全國農民工總量已達到26 894萬人，其中外出農民工16 610萬人，本地農民工10 284萬人。二三產業發展吸納了大量的農村勞動力，促進了農村人口的非農就業，對農地流轉起到了較大的推動作用。從供給和需求的角度來看，大量農村勞動力非農就業使得從事農業生產的人數和時間減少，同時非農收入占家庭總收入的比例逐漸增加，稟賦效應降低，農民對土地的依賴程度減小，自愿將土地流轉出去，因而農地流轉中的土地供給增加，農戶租入土地的需求減小。以蘇南地區的蘇州市為例，其臨近上海，非農經濟發展迅速，一方面大量農村勞動力從事非農產業，農地供給增加；另一方面，其憑借地緣優勢，吸引越來越多的資本下鄉，農地需求旺盛。因此，越來越多的農地流向種糧大戶、農業企業、土地股份合作社等，實現了規模經營。數據顯示，2011年蘇州市農地適度規模經營面積占承包地面積的比例已經達到80%，當年農業吸引外資2.65億美元。而其他地區則由于區位、經濟發展水平等因素的不同，農地流轉受到一定限制。

4 結論與政策建議

4.1 基本結論

本研究通過將調研覆蓋的江蘇省7個地級市按蘇南、蘇中、蘇北劃分，比較了各地區農地流轉情況，得到以下結果：（1）江蘇省整體上農地流轉比較普遍，但蘇南的流轉比例明顯高于蘇中和蘇北；（2）流轉方式上，以轉包和出租為主，蘇南股份合作的比例較高；（3）實現流轉的形式上，農戶大多通過集體組織實現流轉，正規的流轉市場亟待建立；（4）流轉租金上，呈現蘇南>蘇中>蘇北，反映了土地價值的差異；（5）農戶流轉承包地時大多簽訂過合同，蘇南的比例最高，書面合同也多數進行過公證。

在對農地流轉現狀分析的基礎上，本研究從農戶的資源稟賦、農地產權、二三產業發展和非農就業的角度探討了影響農地流轉的主要因素。其中，農戶的資源稟賦主要指人均承包地面積，農地產權狀況包括土地承包經營權明晰程度和地權穩定性。研究表明，二三產業發展和非農就業的增加仍然是影響農地流轉的主要動因；農戶的資源稟賦和農地產權狀況也在一定程度上影響農地流轉，但資源稟賦中，人均承包地面積的影響方向不明確，產權狀況中，由于江蘇省承包地發證率已達到較高水平，承包經營權明晰程度對農地流轉的影響逐漸減小。

4.2 政策建議

雖然江蘇省農地流轉已比較普遍，但區域差異明顯，仍有較大的發展潛力。為促進農村土地承包經營權流轉，實現規模經營，增加農民財產性收入，應該從以下幾方面著手。

第一，產權的安全性和穩定性是農地流轉的基礎，須進一步完善農村承包經營權制度。首先，要進行明晰賦權，通過繼續推進承包地確權發證工作進一步提高土地承包經營權的明晰程度。同時，限制土地的頻繁調整，延長土地承包經營權期限，實行土地使用權長期化，加強農地承包經營權穩定性。

第二，非農就業、人口遷移對農地流轉起巨大的推動作用，因此推進農地流轉必須考慮農民的非農就業水平。首先，加快地區二、三產業發展，增加農民非農就業的機會，促進農村人口向非農產業及城鎮轉移，農民從事非農產業的收入比進行農業生產經營的收入有所提高，農地流轉的意愿就會增加。在此基礎上，促進農民工與城市的融合并向市民身份轉變，這也是推進農地流轉的重要舉措。否則，農民工市民化進程受阻，農地仍是農民的最后保障，流轉不易形成。

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