新形勢下深圳城市更新回顧及思考

羅橋順

【摘要】針對深圳所面臨的“土地危機”，筆者分析了深圳城市發展空間形勢，回顧了城市更新歷程及成效，指出當前城市更新面臨的瓶頸，提出下一階段城市更新的思考和建議。

【關鍵詞】土地危機；城市更新；發展瓶頸；思考建議；深圳

一、深圳城市發展空間形勢分析

深圳經過三十年的快速發展，城市規模和人口密度都高度增長，但快速發展積累的矛盾也逐漸顯現，早期的粗放式發展也使得城市建設用地幾乎耗盡。從1986年到2000年，深圳GDP每增長1億元，土地資源消耗就相應增長24萬平方米；而在同期，香港GDP每增長1億港元，建設用地相應增長僅為2000平方米。

按照《深圳市城市總體規劃（2010-2020）》，深圳全市總面積1996平方公里，規定到2020年深圳全市建設用地規?？刂圃?90平方公里以內，占比不到一半。但2013年深圳土地利用變更調查數據顯示：深圳全市建設用地已達957平方公里，已經超出2020年規劃建設用地規模，已有5個區（功能區）現狀建設用地突破規劃規模，其中有三個位于中心城區。到了2014年，全市可建設用地只剩8平方公里。深圳所面臨的境況只能用“土地危機”一詞來定義！

2012年深圳市政府工作報告中明確指出“要以城市更新釋放發展空間，推動城市發展由依賴增量土地向存量土地二次開發轉變”。通過城市改造、科技創新等手段將資源一次性利用轉向循環利用和綜合利用，存量空間盤整可為城市發展的新資源。城市更新作為實現內涵式增長的開發方式，是當前深圳踐行新型資源觀的重要途徑。

二、深圳城市更新歷程及成效

縱觀深圳城市更新的發展歷程，以重大歷史事件的發生為節點，大致可為四個階段。一是萌芽期（1993年—2003年）：以1993年深圳的發源地羅湖城改造為典型事件為起點，拉開了深圳舊改的序幕。二是發展期（2004年—2008年）：以 2004年10月28日深圳出臺《城中村（舊村）改造暫行規定》為標志，開創了深圳市全面啟動城中村（舊村）改造工作的新局面。三是爆發期（2009年—2012年）：以2009年12月1日《深圳市城市更新辦法》的頒布為標志，深圳迎來了城市更新歷史性新階段。四是瓶頸期（2013年至今）：以2013年深圳開始試用新版《深圳城市規劃標準與準則》為標志，轟轟烈烈的城市更新工作開始降速前行。

深圳城市更新以“政府引導、市場運作”的原則，圍繞“城市更新單元”進行了政策和機制的多項創新，并以此為基礎構建了城市更新政策體系。近年來，深圳市經濟社會發展對新增建設用地的依賴程度逐漸降低，土地利用逐步由新增建設向存量土地二次開發轉型。2010年79萬平方米，2011年91萬平方米，2012年148萬平方米，2013年數量最多，達到280萬平方米，2015年為256萬平方米，2016年計劃為220平方公里。2012年深圳存量用地規模首次超過新增用地，存量用地的供應比重，從2012年的56%逐步上升，2014年達到69%，2015年存量用地供應比例達到77.2%，2016年計劃為77.9%，連續5年持續上升。

三、當前深圳城市更新瓶頸

深圳城市更新從最早的舊村舊工業區更新慢慢發展到現在以城市更新來統籌所有的更新需求，體現了政府的一些意圖，即希望通過更新改善城市功能，提升品質，完善相關的配套。然而深圳的城市更新政策體現了較強的法制性和市場性。在實施過程中，強調政府與市場之間的“協商機制”，根據地方情況創新制度設計，量化重要的控制指標，如密度分區、保障房配建比重、創新產業用房比重等；依靠社會資本處理歷史用地問題，政府盡可能多地放權，交給開發商自行處理。

改革開放以來，在城市發展的各個領域，深圳積極向香港學習，重視市場化運行的效率，形成了政府相對“弱勢”、市場相對“強勢”的城市治理文化。由于政府把大多數的建設內容通過制度設計交給市場，短期內政府經營城市更新的成本低、風險??；但是長期來看，土地歷史遺留問題靠市場化來解決的方法最終還是會加重整個城市的運營負擔——城市密度提升，未來必然給城市帶來人口壓力、基礎設施運營壓力和資源壓力等，整個城市也將為城市更新支付更高的成本。根據市規劃和國土資源委員會發布的官方數據顯示，截至2014年9月全市已批準納入計劃的項目達431項，總用地面積37.1平方公里；完成規劃審批項目265項，用地面積約21.2平方公里；已批準實施項目用地面積約7.6平方公里，項目實施率為20%，個別區域如大鵬新區的項目實施率僅為7%。大部分城市更新項目依然面臨老三樣問題：拆不動、賠不起、玩不轉。

四、對深圳下一階段城市更新的思考和建議

深圳市要發展成創新型、國際化大都市，當前正面臨城市發展空間缺乏的難題，必須依靠城市更新來拓展空間。結合深圳城市更新發展瓶頸與特征，對下一階段的城市更新提出以下幾點思考和建議：

（一）強化規劃引領統籌

編制城市更新專項規劃是總結經驗、完善城市更新工作內容的客觀要求，是從總體層面謀劃城市更新近期、中期、遠期戰略部署的迫切需求。市、區聯動，獲批通過的市、區《更新專項規劃》將是指導城市更新工作的綱領性文件與行動指南，是城市更新單元計劃制定、更新單元規劃編制以及項目實施的重要依據。因此，規劃編制過程要自上而下與自下而上相結合，注重公眾參與和專家咨詢評審，增強規劃的可操作性和權威性。

（二）加強政府引導

深圳城市更新采取方式是市場化運作、政府引導，但市場化運作不能等同于完全由開發商運作，需要全社會的支持和理解。政府應該強力介入，比如建立指導性的拆賠比、強制售賣，確立解決拆遷糾紛的司法立法和司法途徑。在這方面香港政府和新加坡政府都提供了不錯的經驗和模式，可供參考。此外，在城市更新領域，行業協會也發揮著規范行業發展、扮演政府與企業橋梁的角色。

（三）審批管理權限下放

目前，深圳市城市更新工作仍處于多部門、多頭管理的局面，無論計劃立項、專項規劃審查等均需取得區舊改辦意見后報市城市更新辦審批。市城市更新主管部門職級較低，區級職能分散、責權不清，勢必造成更新項目審批環節繁雜、時間過長等問題。建議進一步把城市更新的審批權限下放給區一級政府，由區政府負責意愿征集、現狀調研、范圍劃定、可行性分析、簽署拆遷補償協議，報市政府審批。計劃獲批后，區政府負責與產權登記中心申請，限制被拆除房屋的產權轉移與抵押登記。

（四）夯實產業基礎

未來中長期時間內，深圳最大的挑戰可能是“產業空心化”。倘若深圳也如香港一樣產業空心化，那么深圳城市的長期競爭力將會陷入困境。香港是深圳的前車之鑒。通過整治升級、拆建騰挪、功能調整等多種方式，引導舊工業區存量空間進行置換與優化，嚴格控制“工改居”項目，重點支持“工改工”項目，優先保障產業發展需求。一方面通為戰略性新興產業、現代服務業、先進制造業與文化創意產業發展釋放用地潛力，另一方面為產業配套與城市綜合服務功能提供建設空間。

（五）促進社區融合與認同

以城市更新為契機，增設或整治社區公共活動平臺，重整社區公共服務資源，塑造人性化的社區生活空間，促進不同人群交流與文化融合。加強城市更新與社區轉型的聯動，創建“新型現代社區”，增進社區認同感與凝聚力，推動社會結構轉型。同時，在城市更新過程中應注重社區情感的維系和文化的繼承，傳承地方文化，尊重傳統生活方式，保護社會生態系統，重煥社區活力。

參考文獻：

[1]程磊.招商系基因下的未來城市——城鎮化下半場城市重塑模式報告[J].中國房地產業.2014.7