淺談控制性詳細規劃的編制與修改

【摘要】本文從控制性詳細規劃（簡稱“控規”）的技術體系和修改等方面論述了新時期的控規的編制和修改方面常見的問題，并進行了相關分析，為提高控規的實用性，更好的服務于城市建設和經濟發展提供了參考建議。

【關鍵詞】控制性詳細規劃；編制；修改

一、新時期控制性詳細規劃的技術體系

1.以“單元控制+地塊控制”的形式實現規劃銜接。

“單元控制”的提出是為了滿足“控規全覆蓋”的要求，重點是落實總體規劃的要求，起到承上啟下、分解落實的作用，主要包括以下內容：主導功能、人口容量、重大設施、道路系統、城市設計指引、地下空間控制等。

“地塊控制”則包括了開發強度等《城市規劃編制辦法》規定的所有指標內容，作為地塊出讓規劃條件的最主要、最直接的依據。

基于以上理論，現階段很多城市編制了大量的“單元規劃”以達到“控規全覆蓋”的要求，但是筆者認為“單元控制+地塊控制”的形式對于上海、北京、武漢、重慶等大城市是有必要的，但對于人口規模在100萬及以內的城市而言，這種編制形式是否適合有待商榷。大城市的用地規模過大，在總體規劃編制時難免在某些方面存在疏漏，但在人口和用地規模不大的城市，如果在總規編制階段經過規劃主管部門和當地規劃院的認真研究、審核，其總體規劃完全有可能達到“單元控制”中所要求的內容和深度，至少大部分內容是沒有問題的，那么“單元規劃”對于城市人口規模在100萬及以內的城市就沒有存在的意義了，政府可以根據發展情況，出臺詳細的編制計劃，直接分年度滾動編制地塊層面的控規，以達到引導控制和管理城市開發建設的目的。

2.以“強制性+指導性”區分剛性和彈性。

在《城市規劃編制辦法》有如下明確表述：“控制性詳細規劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎設施和公共服務設施配套規定應當作為強制性內容”，但是在實際工作中我們應該根據控規編制區域的不同，靈活劃分強制性內容和指導性內容。

通常來說，對于城市新區及開發區等地區，除了主導功能、主干路網和“四線”作為最基本的“強制性內容”通過法定程序確定下來外，其他更細節的控制內容其實是很難準確把握的，暫且作為“指導性內容”，待發展前景明朗后再逐步明確和深化、細化。對于城市建成區或發展已明確的地區，則可按《城市規劃編制辦法》中的規定劃分強制性內容，但各地區之間也可以在控制重點上有所不同，比如有些地區的“高度”和“色彩”可能比“容積率”更重要，有些地區的容積率需要控制“高限”，有些地區的容積率需要控制“低限”等等。

總之，采用不同的原則來劃分“強制性內容”和“指導性內容”，可以最大限度地涵蓋地區和發展階段的差別，使控規的控制更有針對性，體現地區特色。

3.以“通則+個案”體現共性和個性。

在控規個案編制的過程中經常會碰到一些共性問題，對于這些共性內容，各地結合本地的特色和實際，可以通過部門規章、技術標準等通則性文件形式來統一表達。這樣，對于在短期內不能實現個案控規全覆蓋的地區，以適當的技術管理通則作為行政許可的依據，是行之有效的務實方法；同時，對于正在開展控規覆蓋的地區，也有利于簡化個案控規的編制內容，充分反映地方城市特色，強化城市的整體協調，提高行政決策和執行的效能。

二、控制性詳細規劃的修改思路

《城鄉規劃法》第四十八條對控制性詳細規劃的修改做出了明確規定，《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》第二十條也明確了控規修改的程序，這樣的規定可以有效制約外部力量對控規的沖擊，但毫無疑問，同時也對控規自身的科學性、可行性提出了更高的要求。

控規的修改在各個城市中都是普遍存在的一個無法回避的現象，造成控規頻繁修改的原因是多方面的，有控規自身科學性和可行性不足的原因，也有城市快速發展帶來的追求經濟效益最大化、拆遷安置、企業破產補償等方面的原因。控規的頻繁修改雖然對城市建設管理造成了很大影響，但是其積極成效也是我們無法否定的，因此，既然無法回避，那么我們就應該積極的去面對和解決控規修改中存在的問題，但是現在讓我們基層規劃編制和審批部門感到最困惑的是如何認定控規的調整中哪些屬于法律法規中所說的控規修改的范圍？

具體工作中涉及最多的控規修改的內容是：道路的調整、用地性質的調整、容積率的調整、控制高度的調整等。在判定以上調整的內容是否屬于控規的修改時，編制控規時控規強制性內容的劃定應該是判定的主要依據，例如：城市新區或者開發區，道路和用地性質沒有被劃定為強制性內容，那么其調整只要沒有涉及總體規劃的強制性內容，比如說城市干道系統網絡、市政基礎設施、主要公共服務設施的布局、城市歷史文化遺產保護、城市防災工程等方面，就可以判定這些調整不屬于控規修改的范疇；而容積率和控制高度被劃定為了控規的強制性內容，那么毫無疑問的其調整就屬于控規修改的范疇，應該按控規修改的法定程序進行調整。

綜上，由于近幾年在城市規劃方面國家出臺了很多新的法律法規，而城市規劃又涉及社會發展的各個方面，使得控規變成了快速發展的市場環境和城市建設矛盾的高度激化點，如何掌控控規的編制、修改、審批等工作是擺在各個城市政府面前一個新的挑戰和難題，希望通過我們規劃行業的學者及技術人員的共同努力，探索出一條符合我省各地區城市建設工作的道路，讓我們的城市在快速發展和合法建設之間找到完美的契合點。

參考文獻：

[1]全國城市規劃執業制度管理委員會，轉型發展與城鄉規劃，中國計劃出版社，2011年8月第1版

[2]陳振明，政策科學，中國人民大學出版社，1998

[3]全國人大常委會法制工作委員會經濟法室等，中華人民共和國城鄉規劃法解說，中國法制出版社，2008

作者簡介：

于思揚，女，1982.8-，遼寧省城鄉建設規劃中心，高級工程師，注冊城市規劃師。