扶貧貼息貸款運行機制及效率研究

李軍

[摘要]：扶貧貼息貸款是國家扶貧開發的重要手段。近30多年來，扶貧貼息貸款在扶貧開發方面產生的“造血功能”和杠桿效應，使中國數以億計的貧困人口走上了脫貧致富的道路，體現了社會主義制度的優越性，促進了社會和諧穩定。扶貧貼息貸款工作在多年運行中積累了許多成功經驗，也形成了相對規范的運行機制。對扶貧貼息貸款運行機制進行了初步分析，并提出了完善扶貧貼息貸款工作機制和提高工作效率的幾點建議。

[關鍵詞]：扶貧 貸款 機制 效率

扶貧貼息貸款作為國家的一項重要扶貧政策，實施幾十年來，取得了舉世矚目的成績。在實際運行過程中，扶貧貼息貸款政策的機制和效率還存在優化的空間。國務院2008年下放了相關文件，通過引入競爭機制、下放管理權限、實行市場運作，完善風險防控和激勵約束措施，使監督機制進一步健全，工作效率穩步提高。

一、扶貧貼息貸款各參與主體的運行機制及效率

（一）貸款發放機構運行機制及效率分析

扶貧貼息貸款政策規定，直接補貼項目實施單位或者貧困戶，既考慮了讓貧困人口直接受益，又兼顧了開展競爭提升服務水平，看起來十分完美，但在實際運行過程中，貸款發放機構卻普遍缺乏積極性。究其原因，一是貸款發放機構審慎經營。扶貧貼息貸款規模較小、風險較高，從利潤最大化和防控風險方面考慮，貸款發放機構在普遍比較謹慎，不愿對其發放扶貧貼息貸款。二是現有政策對貸款發放機構缺乏吸引力。現有政策規定，貸款發放機構在自籌資金、自擔風險的條件下，直接將貼息補助給項目實施單位或者貧困戶，且貼息比例無實質性優惠，難以有效防范其中的潛在風險。

（二）扶貧主管部門運行機制及效率分析

按照政策規定，扶貧主管部門理應積極、主動貫徹實施國家扶貧貼息貸款政策，但在實際工作中，扶貧主管部門尤其是鄉鎮一級部門和具體負責扶貧工作的干部，對扶貧貼息貸款工作缺乏應有的積極性。究其原因，一是基層扶貧部門編制人員緊缺。扶貧貼息貸款工作政策性強、責任重大、點多面廣，給人員緊張、工作繁忙的基層扶貧部門增加了相當大的工作壓力，吃力不討好，基層扶貧部門和干部自然缺乏工作熱情。二是扶貧貼息貸款缺乏必要的激勵機制。各項扶貧資金一律通過轉賬管理，同時嚴格限制貼息資金的使用范圍，不得用于其他支出。因為沒有任何獎勵措施，扶貧部門和干部對扶貧貼息貸款規模的大小、工作的好壞并不關心導致這一消極心理，成為工作常態。

（三）借款主體運行機制及效率分析

按照國家扶貧貼息貸款政策的規定，扶貧貼息貸款的借款主體是農業龍頭企業、專業戶、貧困戶及特定項目的實施單位。理論上講，缺乏資金但是具備生產能力的貧困戶應成為扶貧貼息貸款發放的主要對象。貸款發放機構作為自主經營、自負盈虧的企業實體，貧困戶當然被劃入劣質客戶范圍，貸款發放機構對貧困戶的冷淡態度挫傷了貧困戶申請貼息貸款的積極性。農業龍頭企業和專業戶信用等級較高，社會活動能力較強，扶貧貼息貸款效益較好，在利益驅使下，貸款發放機構對該兩種客戶發放貸款熱情較高。

二、扶貧貼息貸款瞄定機制及效率

目前，扶貧貼息貸款遵循“責權一致、貧困戶收益、多位一體”的運行機制，工作運行效率大為提高。

（一）權責統一機制及效率分析

扶貧貼息貸款政策實行市場化運作和自愿參與原則，引入了競爭機制，避免了少數銀行主導貸款的弊端。貸款發放機構在自主經營、自負盈虧、自籌資金的原則指導下，對扶貧貼息貸款相關客戶嚴格篩選、規避風險，嚴守審慎經營原則，將有限的扶貧貼息貸款及時發放給具備生產能力且急需資金進行生產的貧困戶，更好地契合了扶貧貼息貸款相關政策的初衷，幫助一部分貧困戶及時實現產業脫貧。

（二）貧困戶受益機制及效率分析

扶貧貼息貸款政策強化目標導向和區域劃分，將貧困縣、貧困鄉和貧困村劃分為扶貧資金集中投向的重點區域，將促進貧困戶開展生產經營和增加貧困戶可支配收入的相關項目作為資金投向的重點方向。貸款發放機構結合自身經營管理原則，強化瞄定機制，確保扶貧貼息貸款更多用于擴大貧困人口收入，提高其生產增收能力。

（三）多位一體運營機制及效率分析

扶貧貼息貸款政策建立健全了多位一體的管理和運作體制，完善了以扶貧主管部門、人民銀行、財政部門、貸款發放機構、銀監局等多部門溝通協作的運作機制。在這一機制中，扶貧主管部門、財政部門和貸款發放機構是該運作體系的主體。扶貧部門主要負責貧困戶的核準與確認，財政部門主要負責貼息資金的審核撥付，貸款發放機構負責貼息貸款的審批、發放與清收，人民銀行負責相關政策指導。各部門之間通力配合，形成工作合力，促進了瞄定機制的有效實施。放棄的但也應該看到瞄定機制在效率上還存在制度性的缺陷，如，時間緊、項目多、信息不對稱，扶貧工作相關參與部門存在職業道德風險，貧困戶存在貸款清收風險等。

三、扶貧貼息貸款履約激勵機制及效率

激勵機制是扶貧貼息貸款機制有效運行的保障。在政策實施之初，扶貧貼息貸款因缺乏激勵機制，導致貸款回收率偏低，影響了政策實施的效果。現行的扶貧貼息貸款政策汲取了以往的教訓，創新了貸款履約激勵機制，使扶貧貼息貸款工作運行效率逐步提高。

（一）市場運作機制及效率分析

扶貧貼息貸款在履約機制中引入資金自籌、風險自擔的市場作機制，使扶貧貼息貸款相關政策通過貸款發放機構這一金融媒介實現市場化。市場化運作的直接結果是貸款發放機構按照自主經營和市場運作的原則來篩選貼息貸款客戶，并按照相關規定對客戶進行監督和激勵約束，從而促使工作效率大幅提高。

（二）動態博弈機制及效率分析

扶貧貼息貸款在履約激勵方面引入動態機制，即貸款發放機構從過去、當下和將來三個不同時間段，對借款人實施不同的激勵機制。假定貼息貸款的借貸雙方行為是一種博弈行為，動態激勵機制則是將借貸雙方之間的一次性博弈行為轉化為一系列相關的博弈行為，藉此提高了履約激勵機制的運行效率。

參考文獻：

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