環保資金審計研究

李琬珩+唐滔智+趙光景

摘要：近些年，越來越多的環境問題曝光在公眾視線中，環境污染與保護問題已成為國際社會和公眾關注的焦點。自“十一五”以來，我國的各級財政，特別是中央財政對環境保護與節能減排投入了大量的資金。但隨著國家對環境保護項目投資力度的不斷加大，環保腐敗問題也日益突出，導致環保專項資金流失、浪費，沒有發揮其應有的效能和作用。政府審計作為重要的國家治理工具，是國民經濟社會運行的“免疫系統”，理應在反對腐敗與促進廉政、提高公共資源使用效率、促進民生改善和環境治理等方面發揮積極作用。

關鍵詞：環境保護 資金審計 績效審計 腐敗控制

中圖分類號：F239.6 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）15-0070-04

一、轉變經濟發展方式，實現可持續發展，離不開環保資金審計

2014年11月，新疆準東地區將大量工業廢料排入當地有蹄類自然保護區，致使大量珍貴的植被被破壞，造成自然生態鏈失衡；2014年12月6日，湖南桃源鋁廠發生嚴重的污染事件，企業生產中排放的廢氣、廢水、廢渣給周圍環境造成嚴重污染，導致周邊村莊作物大量減產、果實畸形、村民患癌病逝；2015年12月8日，北京市為應對霧霾天氣，啟動空氣重污染紅色預警……隨著越來越多的環境問題被曝光，環境保護已成為國際社會和廣大民眾關注的焦點。2015年召開的十八屆五中全會，“生態文明建設”直接被列為國家重點發展目標之一，習近平總書記指出，“扎實推進生態環境保護，讓優越舒適的自然生態環境成為提高民眾生活質量的增長點，成為中國對外展現其良好形象的發力點。”

“十一五”以來，我國各級財政對環境保護與節能減排投入了大量資金。但隨著國家對環境保護事業投入資金的力度不斷加大，“環保腐敗”頻頻出現，一些環保資金和國有資產受到侵占、環保資源浪費和錯配，國家對于環保資金、環保資產和環保資源的監督的重要性也愈發凸顯。為了促進相關部門、企業履行好公共受托環保責任，提升環保資金、環保資產和環保資源合法、合規與有效使用，審計部門對環保領域加強審計，充分發揮政府審計“免疫系統”功能已成為目前一項緊迫課題。

黨的十八屆三中全會在《全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，加速轉變經濟發展方式在經濟發展戰略中有著至關重要的作用，該決定同時規范了加快經濟發展方式轉變的工作要求。經濟發展方式的轉變不僅關注社會經濟增長方式及速度，而且強調經濟發展與自然環境、自然資源承載能力之間的和諧關系，推動社會經濟增長與保護自然資源、改善生態環境同步實現，使人類社會能以可持續的方式使用資源。環境保護資金的收撥、投入運用及管理實質上是對自然資源掠奪和生態環境破壞的一種補償，與可持續發展的核心內容要求相符合。而對環保資金進行審計亦是實現可持續發展的保證，并更有利于可持續發展順利、有效地進行。總而言之，轉變經濟發展方式，實現可持續發展，離不開環保資金審計。

目前，國家治理環境污染、促進生態文明建設的力度前所未有。如何加強環保公共資金和公共資源的安全和使用效率是當前環保治理的突出問題之一。在此種情形下，充分發揮政府審計的“免疫系統”功能，加強環境保護資金的審計，促進相關部門和責任人全面、有效地履行受托環保責任，是新時期政府審計的重要職能之一。

二、環保資金審計現狀與問題

（一）環保資金投入使用概況。

1.環保專項資金投入歷年增加。據環保部網站公布的中央環境保護專項資金項目規劃，2004年，中央財政環保資金僅有中央環境保護專項資金和中央自然保護區專項資金兩類，中央環境保護專項資金主要用于全國的排污防治；2007年，中央財政增設主要污染物減排專項資金、三河（淮河、海河、遼河）三湖（太湖、巢湖、滇池）及松花江流域水污染防治專項資金和城鎮污水處理配套管網設施建設以獎代補專項資金三類專項資金；2008年，中央新設農村環保專項資金；2010年，中央財政新增重金屬污染防治專項資金……環境保護項目資金已由從前單一項目轉變為現在多種環保資金項目“多頭并進”的新格局。

依據環境保護部每年公布的環保資金預算報告進行統計，2010年，我國環保資金支出共計198 802.29萬元，其中節能環保支出119 210.2萬元，占全年環保資金支出總額的59.96%，污染減排支出54 884.46萬元，占全年環保資金支出總額的27.61%，環境檢測與監察、污染防治、自然生態保護支出金額分別為22 045.40萬元、1 940.02萬元、722.21萬元。2015年，環保資金支出共計524 570.65萬元，較2010年環保資金支出總額增長163.87%，污染減排、環境檢測與監察、污染防治、自然生態保護支出金額分別在五年間增長 71 550.54萬元、34 082.07萬元、 6 513.31萬元、2 429.83萬元，此外，2015年增加廢棄電器電子產品處理基金項目，支出總額為2 460萬元，約占全年環保支出總額的1%。可以看出，隨著環境保護與節能減排項目的細分及其數量的增加，各個環保領域所投入的資金亦呈現逐漸增加的態勢。

2. 環保資金領域腐敗案件數高發。近幾年，生態環境領域職務犯罪案頻頻出現，其中與國家公職人員相關的導致國家資產、資源和人民利益蒙受嚴重損失的瀆職案件更是層出不窮。據中紀委監察部網站公開數據統計，2014年，檢察部門參與調查辦理的案件中，與生態破環、環境污染相關的貪污賄賂案件共計292件之多，涉案人員343人，且各類案件已造成15人死亡，相關經濟損失高達12.9億元。而2015年，檢察機關檢查辦理的生態環境領域瀆職犯罪案件增至319件，涉案人員456人。結合環保資金的特點與近些年曝光的案件可以發現，自然生態領域貪污腐敗案件主要以錢權交易為主，違法犯罪形式多表現為受賄、玩忽職守、濫用職權以及監管失職等，涉案機構與人員主要集中在林業、水利、國土、環境監管等國家機關，違法犯罪活動觸及審批、監管、處罰等各行政方面。

通過梳理近些年我國環保領域所發生的腐敗案件，我們總結出，我國目前環保領域的腐敗主要集中在環境監管、流域水污染治理、污染物排污管理、環境執法、環境檢測等方面。從環保資金補貼申報到資金分配、使用的過程中，有的地方管理規定過于松散，缺乏有效的政務信息公開環節，對環保項目資金申報標準、審批、支付程序和資金使用的監督管理、追責機制等規定均不夠明確，致使有些企業采用賄賂環保部門人員等手段換取排污許可證、少繳納排污費、逃避超標排污罰款、違規檢測、出具虛假環境監測報告等，使某些不符合項目資金使用條件的單位，套取專項資金。

可以預見，今后我國環境治理的力度將繼續增強，環保資金的規模也將因此越來越大。通過審計監督，防范并揭露環保資金腐敗行為、提高環保資金使用績效、促進環境治理與可持續發展是未來政府審計的重點之一。但是，政府審計雖作為發現上述問題的重要手段，在實際工作中也存在不少問題和審計難點。

（二）環保資金審計存在的問題及審計難點。

1.環保資金審計多具有綜合性、專業性和技術性，在其審計過程中可能會涉及環境經濟學、環境法、環境管理、工程預算、決算等多方面的知識。如對2015年中央財政安排的用于京津冀及周邊地區（晉、魯和內蒙古）6個省份大氣污染防治的50億資金進行審計，審計過程中需要了解和掌握上述地區污染物排出量、預計減少量、PM2.5濃度等大氣環境指標含義，污染治理資金投入范圍、規格、有害物質下降比例等環境管理知識，以及相關部門頒布的保護標準、制度等知識和內容，這對作為僅具備單一財會知識的審計人員而言，審計環保資金是一個很大的挑戰。

2.環保資金項目涉及的內容較多、投入資金數額較大且來源廣泛，因此，對環保資金的審計較難做到深審、審透，更較難做到構建審計覆蓋網，將環保資金置于連續的監督和管理之下。環保資金審計項目包括排污費審計、環境保護事業資金審計、環境保護專項補助經費審計、育林基金審計、防沙治沙專項資金審計、生態林建設資金審計、天然林保護資金審計以及國外援款審計等，項目不同，排放標準、收費標準不同，項目的審計重點亦不同。例如，液體環保資金審計涉及廢水排污費審計、污水處理費審計、環保事業經費審計以及國家撥付的污水專項治理資金等各項目的審計；大氣環保資金審計涉及氣體排污費審計、國家撥付的大氣專項治理資金審計、碳排放稅費審計等項目審計；而對于涉及環保的建設項目，其環保專項資金亦在審計范圍之內。各個項目有其需要重點關注和審計的細節，對各項目的審計技術和方法有待細化加強。

3.缺乏具體、標準的環保資金績效評價體系與實施程序。與環境相關的許多問題很難直接用經濟指標進行評價，而環保資金審計除應對資金的申報、投入、劃撥、管理等方面進行審計外，還應對環保資金的使用績效進行合理評價，但在實際中，環保審計工作大多安排在環保項目實施后的一兩年內，在較短的時間里要想正確掌握環保資金投入項目的實施效果，對環保項目進行效益評價，對審計人員來說難度過高。如防沙治沙資金投入需審計沙漠化土地減少的面積數、林業生態工程建設資金需審計若干年中林木的成活情況等，但在已頒布實施的審計準則和行業審計規范中，均沒有較為詳細的環保資金績效審計實施辦法和評估標準，這也使得審計機關和人員對被審計單位的環境保護資金績效審計結果存在一定偏差。

4.生態環境保護工程較其他工程項目更具有復雜性和綜合性，其涉及建造環保設施、植樹造林、清淤排污等多個領域的工作，這在一定程度上導致使用與管理環保資金的部門較多，為審計部門實施審計工作增添了難度。例如，涉及云南省滇池水污染治理資金使用與管理的部門涵蓋昆明市政府、相關區（縣）人民政府以及各級政府的財政、環保、城市管理、農業、林業、水利、發展和改革、滇池管理、滇池投資公司等部門和主管單位，這些部門和組織會不同程度地參與到滇池水污染治理的項目中，同樣，其也必然與治理資金存在些許聯系，審計人員在對該項目環保資金進行審計時，復雜程度較大，部分工作難以著手開展。

5.環保資金審計實地盤點困難較大。環保資金多投入于水（空氣、固體廢棄物等）污染項目的防治、環境生態建設等事項，其多具有地理位置偏遠、工程面積廣闊、項目建設時間花費長、地處自然環境相對惡劣等特點，且經過多年開發，多種項目相互交叉、彼此覆蓋。例如，2015年4月開始實施的黑臭水體的治理期限長達15年之久，治理范圍涉及全國七大重點流域；太湖藍藻防治項目歷經8年，投入高達500億元，但藍藻仍未消除；三峽生態林種植項目，該項目規劃涵蓋三峽壩區的3個鄉鎮共計21個村，建設總規模5萬畝……與此類似的環保項目在一定程度上均會為審計機關及人員實地盤點、調查相關資金使用投入情況、工程建設情況等增加難度。

總而言之，政府審計對于環保資金及環保相關環節的監控日益緊迫而重要，解決政府審計在環保資金審計中存在的問題及難點，充分發揮政府審計的“免疫系統”功能，防范和治理可能或已經發生的腐敗問題，有利于強化環保資金的管理，提升環保資金的使用效率和效益。

三、環保資金審計的對策建議

2015年12月8日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，提出對公共資金等7部分內容實行審計全覆蓋。因此，環保資金的全過程跟蹤審計，能夠對資金使用過程中的一些關鍵環節進行控制，保證環保資金投入使用的秩序。同時，還可以減少有關項目腐敗和項目貪污等問題的發生，有效保證環保資金用之于環境保護。根據以上分析，針對環保資金的現狀、環保資金腐敗發生的主要環節，以及當前環保資金審計存在的問題及審計難點，我們提出以下建議：

（一）環保資金申報、審核階段。這一階段應堅持合規性、公開性、公平性的原則，將環保資金的支出預算與有關環境保護項目承擔單位申報項目資金過程和政府有關主管部門對項目資金的審核以及報上一級部門批復情況作為此階段的審計重點。一方面，應重點審計各級地方政府和相關主管部門是否按照環保資金項目申報的相關文件或規定，合理安排環保資金的總量、結構、使用、費用去向等，增加對環保資金申報企業的調研和審計力度。另一方面，要對項目申報條件、審批程序、撥付程序以及資金使用的監督管理主體、監督途徑和方法、追責機制等內容進行明確要求和說明，檢查審批過程、評議審查意見及批復的合規、合法，同時，進一步完善各環節監督檢查辦法，使其更具制約性和可控性。最后，應充分利用媒體和社會監督，做好公示工作，嚴格環保項目資金申報程序，將上報的企業項目予以公示，并對成功申報項目的單位的資金使用過程予以全程公示。

（二）環保資金撥付、使用階段。這一階段應堅持有效性、及時性的原則，將實施的項目以及資金的撥付和使用情況作為審計重點。一方面，應關注環保部門是否按預算和項目資金的規定程序撥款，在資金執行過程中，是否存在亂調預算金額、隨意更改資金用途等現象，審查并揭露資金撥付不合規、不及時、私吞挪用等問題。不同的環保項目資金的投入和使用各不相同，其審計內容也應因項目而異。另外，國債、金融機構環保信貸、國際組織援助貸款等也應成為環保資金審計的內容。除此之外，在審查中可以利用網絡技術，創新審計方式。如安徽省審計廳在對退耕還林補助資金發放過程進行審計時，利用SQL數據查詢功能，建立退耕還林補助資金發放模型，運用條件查詢語句，通過查詢、比對、分析，發現疑點，進行調查取證，審計出某村在補助資金發放過程中套取、挪用補助資金6.61萬元。

另一方面，應大力關注項目的承擔單位是否按照國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》和《節能減排“十二五”規劃》等制度使用環保資金，是否按申報資金項目書中的規定組織實施項目、完成項目建設并組織竣工驗收，有無私自更改建設內容、收縮投資規模、降低治污標準等問題，有無虛報項目、騙取資金、私吞、挪用以及改變資金用途等違規、違紀問題，有無因決策失誤、管理不當等原因造成資金虧損浪費的情形。審計部門要對環保資金支持的重點項目實施動態監管、追蹤問責，按季（月）度呈報項目發展情況，重點闡明項目資金撥付情況、項目進展情況和資金成效等。

（三）環保資金管理階段。這一階段應堅持謹慎性的原則，將加強環保資金的監督管理作為審計工作的重點。一方面，應建立健全環境保護資金征收管理辦法和責任制度，做到全方面、足額、及時征收；環保資金要實行專款專用，不得擅自挪用，環保資金在分配和使用時應遵循“突出重點、專款專用、加強管理、注重實效”的原則，做到公開、公平、公正；資金使用部門應合理、有效地使用和管理資金，需要資金補助的項目應符合國家經濟和產業發展相關政策及生態環境保護政策，實現社會經濟與環境保護的協調發展。

另一方面，由于環保資金具有逐層下撥的特點，因此，應加大對各級財政部門的審計力度，重點審查用款單位與相關機構的資金核算和資金管理，評價資金的管理制度是否健全，日常的財務核算是否真實、合規，是否存在虛增費用、公款私分、挪用專款用于平衡地方財力等違法違紀行為，是否有專管部門對未分配與使用的資金進行統一管理，是否嚴格實施環境保護資金使用的審批制度和用款流程等，同時，對比現有制度規定和實際情況，分析兩者存在的差異及其產生的原因，推動環保資金管理制度的不斷完善。

（四） 環保資金績效評價階段。這一階段應堅持效果性、效益性的原則。將環境保護資金投入使用后所產生的效果、效益、效率作為審計重點。一方面，審查已完成項目的環境治理能力和投入運行效果，對資金投入所產生的結果、發揮的作用和成效等進行評價。環保資金的使用一般有以下情況：一是為保持環境原有狀態不被破壞而投入的資金。這一類資金由于所投入的項目不同而差異很大。例如，青藏鐵路建設中，投入的用于保持生態原貌解決凍土問題、野生動植物保護等問題的資金。二是用于治理并改善生態環境的資金，例如，在新疆沙漠多風地區修建鐵路，需要在鐵路兩旁種植防護林等改善環境的配套設施。由于投入不同項目的環保資金之間不可比，因此，在審計過程中，應分類別獨立評價環保資金使用的效益性和合理性。

在評價環保資金使用績效時，可以采用資金劃撥與考評結果相聯系的激勵方式，對于環保資金使用績效好的單位，政府相關部門應該給予獎勵，在后續資金和新增資金的撥付上，可加大力度，對于重大環保投資，應予優先考慮，甚至可以發行相關債券予以支持。相反，對于環保資金使用績效不好，或有嚴重違法違規行為的，在后續資金的撥付上要嚴格監督，對新增資金的要求須嚴格考核，對于重大環保投資，可以采取限制審批等手段，從而促進環保資金的合理、有效使用。同時，在績效審計過程中，可以充分利用專家儲備制度，聘用環境工程技術專家、律師等，利用他們的專業知識和技能，提高審計的效率和審計結論的有效性、權威性。

另一方面，對環保資金績效審計中發現的問題要及時向被審計單位及相關分管領導進行反饋，要求被審計單位進行整改并對其整改過程進行監督，可視情況嚴重程度采取相應的懲罰措施；對其整改結果要再次進行審查，了解被審計單位對審計建議的采納和整改效果，對未能及時整改的要同被審計單位溝通并分析原因，促進被審計單位對環保資金績效審計的重視，促進其加強管理并提高環保資金的使用效率。

（五） 環保資金后續審計階段。環保項目的效果和作用對環境的影響并不隨著項目的結束而完全體現，其一般是在項目完成后的一年至幾年內逐漸顯現，因此，只有在項目對環境的影響完全顯現時再對其進行后續審計才能真正達到審計評價的目的，但大多數審計機關審計任務繁重、人員緊張，不可能對一個項目的長期影響和效果體現進行實時跟蹤。而全過程審計通過引入“補充審計”，要求對環境的未來影響給予評價，實現資金投入若干期后對環境保護長期影響的評價，完善現有的審計模式，“補充審計”不是實時跟蹤審計，而是在項目結束以后的某個恰當的時點上，補充審計項目對環境保護與環境改善的長期影響，目的在于敦促被審計單位針對審計中所發現的問題采取及時、有效的改正措施，以使審計結論更加科學、可靠。

在這一階段，相關部門應制定補充審計的實施程序和評價標準，根據項目的特點并結合環境學、工程學、生態學等各學科知識，在實踐中不斷摸索，針對不同審計項目制定出適合且規范的跟蹤審計的時間點，對環保資金投入項目的存續影響進行審計，并對項目的長期影響進行保留和評估。

四、結語

近幾年來，隨著我國對環保治理力度及環保事業資金投入數額不斷加大，環保領域日益成為腐敗現象的高發領域。而要保證環保資金合法、合規使用，提高環保資金使用效率、效果和效益，必須根據環保領域的特點，針對環保資金使用的重點和難點，因地制宜地實施全過程跟蹤審計。通過對資金的申報審核階段、撥付使用階段、資金管理階段、績效評價階段以及后續跟蹤審計階段等關鍵環節加大審計力度，確保各級財政資金能真正用到環境保護與污染防控與治理上，真正踐行審計全覆蓋的要求，促進我國生態文明建設，還百姓一片青山綠水、藍天白云。

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