地方政府融資平臺負債經營財務風險分析

摘 要：地方政府融資平臺因其經營性質特殊，所以相對普通企業來說，負債經營財務風險更為明顯。本文分析了當前政府融資平臺的負債經營財務風險的特點，提出在預算法修訂這一新的歷史階段，在國家明確提出要剝離融資平臺的政府融資職能的前提下，平臺公司必須通過轉型升級、走真正的市場化道路才能從根本上控制負債經營引起的財務風險，實現企業的健康發展。

關鍵詞：地方政府融資平臺；負債經營財務風險；風險控制

一、負債經營與財務風險

（一）負債經營的內涵及原因

1.負債經營的涵義

負債經營是指企業自有資金無法滿足企業的正常營運、擴大經營規模、開創新產品新事業等產生的財務需求時，通過銀行借款，商業信用和發行債券等形式獲取資金，彌補企業的資金短缺，使企業資產不斷得到補償、增值和更新的一種現代企業籌資的經營方式。

2.負債經營的原因

負債經營形成的最主要原因是企業的自有資金不能滿足其正常的生產經營和發展擴張的需要。

根據Weston & Brigham的企業金融生命周期理論，當企業處于創立期時，資金來源主要是創業者的自有資金，資本化程度較低。

此階段企業信用等級較低、盈利能力較弱，融資能力也較差，只能依靠自有資金；當企業處于成長期時，資金來源主要是自有資金、留存利潤、商業信貸、銀行貸款等，易存在一定的資金缺口。

此階段企業信用等級提高，盈利能力增強，相較創立期而言，融資能力有所加強，但存在發展的不確定性，不易進入資本市場進行直接融資；在成熟期時，則包括了以上的全部資金來源，投資回報趨于平衡，不易產生資金缺口，但信用等級高，易進入資本市場和公開債券市場進行直接融資，同時間接融資也較為容易；當企業處于衰落期，則是金融資源撤出，企業進行并購、股票回購及清盤等，投資回報開始下降，信用等級降低，直接融資和間接融資都較難。

（二）財務風險的內涵及原因

1.財務風險的內涵

財務風險是企業在財務風險管理過程中必須面對的一個現實問題，財務風險是客觀存在的，企業管理者對財務風險只有采取有效措施來降低風險，而不可能完全消除風險。隨著我國社會主義市場經濟不斷發展，不少企業為了在激烈的市場競爭中求得生存和發展，進行盲目擴張出現風險。

2.財務風險產生的原因

財務風險產生的原因有很多種，包括內因和外因。內在風險有企業自身經營狀況以及財務管理能力等，外在風險是行業低迷以及國家宏觀經濟環境變化等。

（三）負債經營引起的財務風險

負債經營會為企業帶來經營杠桿，同時，也會引起企業的財務風險。負債經營風險是指企業借入資金給財務成果帶來的不確定性。它包括負債經營導致的所有者收益下降的風險，也包括負債經營可能導致企業財務困難甚至破產的風險。

由于企業負債產生的固定資金成本可以在稅前抵扣，且并不隨企業利潤水平的變化而變化，所以適度負債會使普通股每股收益變動率會遠遠大于息稅前利潤變動率，從而產生經營杠桿。

但是，另一方面，過度負債也會產生一系列財務風險：

1.承擔到期無法償還債務的風險

債務資本有固定的到期日，有固定的利息負擔，是通過抵押、質押等擔保方式取得資金，資本使用上可能會有特別的限制。企業必須要有一定的償債能力，保持資產流動性和資產報酬水平，作為債務清償的保障，對企業的財務狀況有很高的要求，否則會給企業帶來財務危機，甚至破產。

2.承擔利率變動的風險

債務籌資有固定的期限，到期需償還本金和利息，不能形成企業的穩定資金，只能作為補充性資本來源。而且籌集債務需要信用評級，沒有信用基礎的企業和新創企業，很難取得足夠的債務資本。并且如果銀行利率變動將影響企業的承擔利率的能力。

3.增加企業再籌資的風險

企業如果有了很大的負債規模，那么這個企業如果再一次進行融資時候會造成企業的再融資風險，企業再融資能力將會大大削弱。

二、地方政府融資平臺的負債經營財務風險

地方政府融資平臺是國家《預算法》修訂前，各地方政府為了彌補當地社會民生、市政基礎設施建設上巨大的資金缺口而成立的投融資主體。

目前，我國各地的地方政府融資平臺公司都擔負著各個地方政府社會民生、市政基礎設施等公益或公益性項目建設及為其籌集龐大資金的重擔。

其負債經營的財務風險特點是：

（一）資金結構組成中負債所占比例較高，償債壓力較大

地方政府融資平臺公司因其性質是地方政府出資成立的國有企業，在評級和金融機構眼中，它就是地方政府的代表，政府是其隱形擔保，所以這類公司只要是市級平臺，資產達到一定的規模，很容易就能得到評級機構的AA以上評級，較易進入銀行間債券、信托市場，金融機構授信額度也較大。

另一方面，從目前我國各地的融資平臺公司的情況來看，大部分平臺公司是企業法人而不是公司法人，并且是國有獨資公司，不進行上市融資。從公開報道中可以看到，2014年11月28日，上海城投集團作為上海市國資委旗下資產總量最大的企業之一，改制為上海城投（集團）有限公司，才確立其公司法人的地位。部分企業只是其下屬子公司上市，或利用上市公司進行委托貸款進行融資。同時，因主要進行基礎設施建設，所以企業的資產規模雖然很龐大，但是流動性較差，在建工程、固定資產所占比例巨大。

所以，平臺公司更容易通過銀行貸款、委托貸款、發型企業債券、信托等形式籌集資金，且資金需求較大，從而導致其負債比例較高，很多平臺公司特別是大量存在的縣級平臺公司負債率都在70%以上，甚至高達100%，償債壓力巨大。

以天津濱海新區建設投資集團有限公司為例，根據中國銀行間市場交易協會網站顯示的該公司2014年度短期融資募集說明書披露，其主要控股子公司有10家，在這10家中，2013年12月31日的資產負債率超過50%的共有8家，超過70%的共有5家，資產負債率最高的天津海河下游開發有限公司達到85.6%。

（二）融資平臺的政府背景導致經營決策的非市場化

作為地方政府成立的融資平臺，主要作用就是為本地區財政資金無法滿足的公益、半公益性建設項目籌集資金，所以其存在本身就是政府的指令，主要經營內容也是替政府進行民生項目及市政基礎設施建設。

以某市為例，該市有多個部門下屬的平臺公司：建設局下的城投集團，主要為該市進行市政道路橋梁等基礎設施建設并進行資金籌措；房管局下的保投集團，主要為該市進行保障房建設并進行資金籌措；交通局下的裕豐集團，主要為該市進行國省干道、高速公路建設并進行資金籌措；財政局下的國控公司是該市資產規模最大的平臺公司，也是上述多個公司的母公司，它是為全市進行統籌資金籌措。

這些平臺公司的經營決策多數都是市政府的統籌決策，每個平臺公司每年都有財政部門統籌全市資金缺口而制定的融資定額，這些資金還將是以統貸統還的形式統籌用于全市的項目建設。平臺公司籌集資金后，按照政府統籌安排項目建設資金缺口投放，卻并不掌握這些資金的實際使用情況。同時，這些公司大部分經營的是公益性質的項目，無法產生有效的現金流入。因此，平臺公司無法有效改善其資金結構，降低負債比例，只能依靠“借新還舊”的方式償還到期債務。

（三）平臺公司管理人員不夠專業

依托于各級政府部門成立的平臺公司，管理人員很多都是從政府各部門選派的，部分已經脫離公務員身份，還有部分并沒有脫離公務員身份，甚至在一些縣級融資平臺只是與當地部門是“一套人馬，兩塊牌子”。

比如，某縣財政局下的平臺公司，其法人就是財政局的局長，工作人員也是財政局的工作人員，工作地點仍在財政局內，只是在財政局門口同時又掛了一塊“某某縣國控公司”的牌子。它們并沒有專業的企業管理人員、從事投融資的工作人員。這種現象在全國各地處處可見。因此它們在管理上還類似于行政機關的管理方式，不符合現代企業制度，缺乏專業人才，經營管理還較為落后。

三、地方政府融資平臺公司財務風險控制建議

針對地方政府融資平臺的特殊性，現提出以下建議來控制其負債經營引起的財務風險：

（一）加快融資平臺的轉型升級

2014年10月，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）明確提出，剝離融資平臺公司的政府融資職能。2016年1月11日，財政部發布《對地方政府債務實行限額管理的實施意見》指出，將取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制。在地方債緊逼的情況下，東部沿海發達地區的政府融資平臺已經啟動了“轉型升級”，上海城投集團的改制就是順應國家43號文的要求，主動求變。

但是中西部很多地方政府的投融資平臺還處于發展的初級階段，甚至有的平臺公司才剛成立不久，戰略定位、產業布局還沒有完善，此類平臺公司如何轉型升級顯得尤為突出。平臺公司只有通過轉型，才能解決高負債率的根源。

（二）建立現代企業制度，改善經營結構

平臺公司應堅持“政企分開，管理分類”的思路，學習民營企業的發展，確立產業發展布局，建立現代企業制度，通過機制創新、管理提升來實現價值創造、回報社會的良性發展機制。

政府部門要盡量降低對平臺公司經營決策的影響，針對政府需要承擔的社會民生、市政基礎設施類項目建設任務，可以積極運用PPP模式，鼓勵社會資本參與建設，鼓勵混合所有制經營，政府通過特許經營、購買服務等方式滿足城市建設發展需要。

（三）吸引專業人員進入管理層，提高人員專業素養

在平臺公司轉型的同時，完成管理人員與政府部門的脫鉤，原享有公務員身份的人員只能二選一，要么離開公司，要么脫離公務員身份。

同時，吸引專業管理人員，提升企業管理水平，招攬專業投融資人才，進行專業操作，提高企業盈利能力。

四、結語

市場經濟條件下企業生存、發展都與負債相關。地方政府融資平臺要想健康發展，必須正確對待負債帶來的財務風險，必須順應經濟發展的需要，加速轉型升級，走真正的市場經濟之路。

參考文獻：

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作者簡介：毛慧芳（1979-），女，河北石家莊人，碩士，中級會計師，現任職于石家莊市發展和改革委員會，兼任石家莊市城聯建設投資開發有限公司（石家莊裝備制造產業園區融資平臺公司）財務主管。