城鄉一體化發展背景下中國農村土地管理制度創新分析

梁浩飛

摘 要：中國共產黨的十八次全國代表大會提出了一項解決“三農”問題的根本途徑，即是要注重城鄉一體化發展。城鄉一體化發展要求社會生產的各種要素達到資源的優化配置。通過農村土地制度的創新，可以促進城鄉一體化的發展，為解決“三農”問題提供捷徑。而在城鄉一體化的發展背景之下，農村中還存在著許多土地問題亟待解決。文章對農村土地的產權、規劃、征收制度等進行了分析，研究了農村土地管理制度創新的相關問題。

關鍵詞：城鄉一體化；農村土地；管理制度；創新

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）17-0140-01

1 城鄉一體化發展概述

黨的十六次全國代表大會提出了要“統籌城鄉經濟”，黨的十八次全國代表大會又提出了要“推動城鄉一體化發展”，這些都表達了我國非常注重城鄉統籌發展。城鄉一體化是中國現代化發展和城市化發展的一個必經階段，它要求我們要將農業和工業相結合，將城市和農村相結合，對城鎮的居民和農村的居民平等地看待。

城鄉一體化發展同時也要求國家要統籌規劃，調整相關的政策制度，改革創新相關的體制，做到城鄉在市場信息、社會公共事業發展、措施政策等方面都要實現一體化，以改變歷史上傳統的城鄉二元經濟結構。從實質上來講，城鄉一體化發展也就是要實現城鄉經濟發展和社會公平之間的統一，逐步解決城鄉經濟差距大、城市化發展引發矛盾等問題。

2 城鄉一體化發展背景下現行農村土地管理制度存 在的問題

我國現行的農村土地管理制度主要有以下幾種：土地規劃制度、土地征地制度、土地產權制度、集體建設用地流轉制度等等。由于現行的城鄉土地管理制度是區分開來的，因此農村土地發展普遍存在許多問題，例如對農村土地的征用使用，對農村土地的監管、規劃等。

2.1 農村土地產權制度的主體不清晰

我國現行的農村土地產權制度主要存在兩個巨大的漏洞，一是集體所有土地所有權的主體十分模糊，二是集體土地所有權該如何行使并不明確。農村土地所有權的主體模糊，這種制度的漏洞會直接導致許多主體對農村土地展開主權爭奪，這樣不利于明確劃分農村土地的產權關系，也不利于農村土地順利流轉，更加不利于農村的發展。

農民個體雖然是農民集體中的一員，但是事實上他們對于農村土地的所有權和支配權都因土地產權制度主體模糊而形同虛設，很難真正行使自己的權利。

針對我國農村的現狀，農村土地的行使權是掌握在村干部手中的，如果國家或者有發展商想要征用土地，都需要村干部去和農民相互協商，但是往往國家或者發展商他們在協商中都是占據主導位置的，具有絕對的優勢，農民真正的土地權益根本無法得到保障。同時，還由于農村土地產權制度的主體不清晰，國家的很多部門，例如林業部門、漁業部門、畜牧業部門等都會對農村的土地進行管理，這種情況直接導致了農村土地的管理和產權混亂。這些問題都是制約城鄉一體化發展的土地問題，如果不解決農村土地產權的這些混亂和模糊，更加就無法發展城鄉一體化。

2.2 缺乏優良的農村土地規劃制度

很長一段時間以來，我國都更加注重對城市的發展，而忽略了對農村的科學建設，這直接導致了城鄉分化，城鄉二元結構的出現。在目前我國農村土地的規劃上，仍然還存在著但就農村論農村的現狀，這直接導致了很多農村土地都得不到有效的規劃和管制，得不到科學的管理和有效的開發利用。

目前我國的土地規劃制度，主要是側重對農田即耕地的建設、管理和保護，對于其他類型的農村土地，例如建設用地、開發用地等土地的相關科學規劃則十分缺乏。雖然我國新的土地規劃已經開始注重空間的規劃布局了，但是這些空間規劃布局側重的只是城鎮土地的發展規劃，仍然沒有對農村土地規劃作出詳細的計劃，因此農村土地的科學開發和發展方向仍然不明確，農民的生活環境也沒有得到改善，生態空間也沒有得到優化。

2.3 農村土地征收制度的強制性嚴重損害農民的利益

我國城市化建設在短短十幾年內就取得了良好的效果，其中很大一個原因要歸功于征收農村土地。我國現行的農村土地征收制度是強制性的，農民的土地權益很難得到應有的保障。

首先，征收農民土地，農民取得的補償很少。基于我國現行的農村土地征收制度，征收土地后對農民的補償是基于被征用土地的用途將產出的收益來確定的，根本沒有把被征用土地的成本納入考慮，很不利于優化土地資源的配置。

其次，我國農業用地的征收范圍很廣，很多農村的土地不管未來的用途是什么，都先行征用，然后再有國家進行統一的管理、開發、轉讓等。這種做法對農民的利益是十分嚴重的損害，非常不利于我國農村的建設發展，更加不利于城鄉一體化的發展。

3 城鄉一體化發展背景下農村土地管理制度的創新

3.1 創新農村土地產權制度

農村土地產權的主體不明確，這樣非常不利于推行城鄉一體化，因此農村土地的產權制度必須改革創新。對農村土地產權制度的改革要包括對土地所有權進行改革、對宅基地的使用權進行改革、對農用土地的承包經營權進行改革。當然，對農村土地產權制度改革并非一朝一夕、一蹴而就的事，國家還需要頒布相關的政策規定來予以配合。

具體來講，首先要明確農村集體土地所有權的主體，細分到該集體土地的所有權是歸哪個農民個人所有、哪個村民集體所有又或者是歸哪個鄉鎮集體所有。只有做到明確農村土地所有權的主體，那么農村土地的利用率才能夠得到提高，對農村土地的監督管理才會產生效果。其次，針對部分農村建設用地，國家應賦予其所有者轉讓該類土地的權利或者允許該類土地進入市場流轉，這樣才能夠優化農村土地的資源配置，使得城鄉土地管理制度不再二元化。最后，從推進城鄉一體化發展這個目標出發，在進行農村土地產權制度改革時要做的就是改變制度和政策偏向城市的傳統，從土地產權制度的改變上建立起一種新興的城鄉關系，使農村能夠具有同城市一樣的發展權利。

3.2 創新農村土地規劃制度

根據我國的具體國情、市場經濟的具體要求以及現代化土地資源管理的要求，應該對我國農村的土地規劃制度進行創新，爭取創立一套新興的、高效的、資源優化配置土地規劃制度。

首先，在城鄉一體化發展的大背景下，我國的農村土地制度規劃要注重城鄉統籌，農村的城鎮建設和工業用地的建設等都要與城市建設相互協調。規劃土地時要注重因地制宜，充分考慮建設地區的地區特色和文化。并且在進行規劃時，還要鼓勵農村的村干部、村代表等也參與到規劃討論之中，充分聽取他們的意見。其次，在進行農村土地規劃制度創新時，還要注意落實到局部，例如如果開發商要征用農村土地，是試行土地流轉還是按照傳統土地征用對農民進行賠償都要有規劃可循。

3.3 創新農村土地征收制度

由于我國城鎮化戰略的不斷發展，很多農民的土地都面臨著被征用的命運，這樣就意味著農民的權益可能得不到良好的保障，因此農村土地的征收制度必須改革創新。首先，對于用作公共目的的土地征用，要盡可能地考慮農民的意見，縮小征用面積。其次，針對征地后對農民的補償措施，要有所改進，應該讓土地被征用的農民未來的生活得到保障，例如可以讓他們加入城市生活，或者充分尊重農民的解決意見。只有農民的土地權益得到保障了，城鄉一體化發展才能順利推進。

4 結 語

在城鄉一體化發展的大背景下，我國的農村土地管理制度還存在著一些阻礙該發展的問題，因此必須改革創新，例如對農村土地的產權制度、規劃制度和征收制度都要進行改革創新，使之能夠適應并推動城鄉一體化發展。

參考文獻：

[1] 劉永強，蘇昌貴，龍花樓，等.城鄉一體化發展背景下中國農村土地管理 制度創新研究[J].經濟地理，2013，（10）