再論城市化過程中的住宅問題

■高珮義/文

再論城市化過程中的住宅問題

■高珮義/文

一、關于住宅需求者

本文所說的住宅需求主體，分為三個層次：首先是生存必須型需求者，其次是發展改善型需求者，最后是享受奢侈型需求者。這三者構成了市場需求結構體系。這個需求結構的優劣是判斷一個國家或地區住宅市場經濟是否合理的基本標志。從動態上講，這個需求結構隨著市場經濟的優化而趨向符合需求理性，使整個社會進入一種“居者有其屋”住宅狀態。從靜態上看，這個需求結構呈紡錘型結構。粗略地量化這個比例結構大致應為20：70：10，即綜合分析社會住宅資源，一個合理的市場住宅需求結構生存必須型需求者大致占20%，發展改善型需求者占70%，享受奢侈型需求者占10%。假如，從道義上講，上述這個需求結構是可以接受的，那么我們就可以推斷出一個與之相適應的住宅市場供給結構，從而設計出一個政府矯正住宅市場扭曲的政策結構。

筆者認為，從供求關系上分析真正按市場經濟規律運行的住宅市場，應該是發展改善型住宅市場。在這個市場上，政府除了依法履行相關職能以外，基本上不需過多干預。有資料表明，按在籍市民統計，我國城鎮人均居住面積已達30平方米左右，北京、上海、浙江等省市已超過30平方米，約為35平方米。這說明他們已滿足了發展改善的住房需求，而社會輿論宣傳的城鎮住房問題，從整體上講，顯然不是指這個群體的住宅問題。那么問題出在哪里？

首先，官方統計的城鎮居民住房面積是特指在籍城鎮居民，并不包括2.7億多無城市戶籍的在城居民，而這部分“無籍城市居民”，在城市中基本上是無房戶或嚴重缺房戶。到2049年，如果政府沒有得力措施，單純靠市場解決，這部分無房戶或嚴重缺房戶居民將積累到5億人以上。這才是中國城市化過程中最為嚴重的住宅問題。從數量上看，在中國整個城市人口的盤子里，這個數量的住宅需求相對總需求而言并不大，但是，問題的關鍵在于市場對這部分供給太少。如果政府不作為，單純依靠住宅供應商按市場規則提供這部分住宅，那是永遠解決不了的。從市場經濟規律看問題，在住宅供應商依法經營、照章納稅、公平競爭的條件下，他們沒有義務為“窮人”建房子。若從社會倫理或企業責任的角度看問題，要求住宅供應商為“窮人”建房子，既是不合理的也是不可能的。

其次，就在籍城鎮居民范圍而言，人均超過30平方米的住房面積，掩蓋了結構性的人均住房差距。實際有相當一部分城鎮居民的人均居住面積大大低于30平方米，甚至低于15平方米，無房者和嚴重缺房者也不乏其例。與此相應的是有許多城鎮居民人均住房面積都大大超過30平方米、50平方米，甚至上百平方米。這個問題越在大城市表現越突出，據《北京住房調研報告》顯示，有一半以上的人沒有房子，其中有的與父母同住，有的租房；27%的人擁有一套房；4%的人擁有三套以上住房。結果是：少數人占據著多數住房，而多數人分攤著在籍城鎮居民的“平均數”，實際上住著少數的房子。

最后，我們要提一提投資牟利型的住宅需求者。對這部分住宅需求者應區別對待，分類管理。對那些操縱房市、壟斷房源、破壞住宅市場秩序的炒房者，不但要限制，而且必須依法嚴厲打擊。對那些遵守市場規則的住宅投資者，其合法利益應受到法律保護。而在生存必須型住宅市場上，必須由政府獨家配置，決不允許住宅投資者擅自闖入，惡意炒作。大量政策性住宅，被無資格購買者購買，有報載，某些縣經濟適用房的申請者近九成是公職人員。他們大部分都是為了投機盈利，根本就不是為了生存必須而買房。這也是生存必須型住宅需求者的住宅問題遲遲解決不了的其中一個重要原因。

綜上所述，從住宅需求者的角度看，解決城市化過程中住宅問題的出路，就一目了然了：打擊貪占需求，遏制投資需求，支持發展需求，保障生存需求。生存必須型需求者群體，要盡可能爭取到政府的支持，自建、合建、或租或買，及早解決生存必須的住宅問題。

二、關于住宅供應商

本文所說的住宅供應商，廣義地說就是房地產開發商，狹義地說則僅指住宅開發商。從供應對象上分析，住宅供應商服務的對象包括生存必須型、發展改善型、享受奢侈型、非法貪占型和投資牟利型等五大類型。對于住宅供應商來講，所追求的是利潤最大化。從這個意義上講，住宅供應商對各種類型的住宅需求者一視同仁。但是，由于不同類型的住宅需求者群體的社會地位、經濟實力是不同的，他們之間的盈利空間也就大不相同。據多方面的資料綜合分析，為富豪提供住宅盈利空間最大；為投資者提供住宅又次之；為發展改善型住宅需求者提供住宅盈利平平；而為生存必須型住宅需求者提供住宅幾乎就很難盈利了。所以，在沒有政府干預的住宅市場上，住宅供應商提供住宅供應的順序是富豪、投資者、發展改善型住宅需求者，最后才有可能是生存必須型住宅需求者。在中國城市化過程中，由于長期積累下的弊端，住宅市場供求結構劣化，市場規則失范，市場心理扭曲，大量官員、富豪和住宅投資者對住宅需求總量的支付能力，足以支持一個高房價條件下的的住宅供給量。這樣一種住宅市場供求結構，并不是市場經濟規律正常運行的結果，而是市場嚴重扭曲和失靈的弊病。

從住宅供應商的企業性質上分析，目前中國主要有三大類：國企、混合制企業和私企。國有房地產企業按自由經濟規則進入住宅市場，是中國城市化過程中住宅市場嚴重扭曲和失靈的深層根源。本人在研究城市化發展理論與實踐的同時，1990年至今始終關注著中國的房地產市場動態和城市化過程中的住宅問題。經研究發現，在中國城市化過程中，部分在籍城市居民和大量進城農民工的住宅問題之所以有條件解決而沒有解決，原因很多，也很復雜。有專家指出，中國的房地產業本質上已經不是一種行業，像中國大陸的稅收與壟斷行業的壟斷價格一樣，成了少數人剝奪多數人財富的一種工具。

從住宅供應商的角度看，要想從根本上解決中國城市化進程中住宅問題，實現“居者有其屋”的民生大計，除了做好一系列的相關工作之外，當務之急是使國有房企退出市場，讓其恢復原形，歸位政府，履行其政府調節住宅市場的職能，至少也要嚴格限定，讓其“為窮人建房子”。這是全世界的慣例，包括像美國政府支持和資助的“房利美”（也稱聯邦國民抵押貸款協會）和“房地美”（也稱聯邦住房抵押貸款公司），其主要職能也都是為了美國中低收入家庭更容易獲得房屋貸款。在當前中國政治、經濟制度框架下要使國有房企退出市場，難度非常大。從表面上看，這些房地產利益集團，規模已達到相當大的程度，它不但操縱著中國住宅市場的走向，而且影響著政府的“頂層設計”。

三、幾點建議

在中國城市化發展過程中，解決窮人住宅的基本需求，已完全具備了條件和能力，而遲遲沒有解決，責任肯定不在住宅需求者。而在一個反壟斷的住宅市場經濟條件下，無論是住宅需求者還是政府或是社會各界，要求住宅供應商微利或不盈利甚至賠錢“為窮人建房子”，是違反市場經濟規律的。只要住宅供應商依法在市場上公平競爭，照章納稅，就說明他們已經盡了社會責任。因此，從這個意義上講，責任也不能籠統地說在住宅供應商。

由此可見，在中國城市化過程中，解決窮人特別是農民工的住宅問題，其主要責任，既不在住宅需求者，也不在住宅供應商，而在政府。無論從政府的性質還是從其職能上講，都是不言而喻的。同時，從根本解決窮人特別是農民工的住宅問題，是一個系統工程，在繼續深化政治、經濟、社會改革的同時，必須進一步深化住宅制度、就業制度、土地制度、戶籍制度等具體方面的改革。鑒于本文主旨，這里暫不對這些方面的改革展開論述，只是提幾點具體的建議。

第一，建立定期持續的全國住房普查制度。某些做法可參照全國人口普查制度，具體普查內容，應當由專業部門組織專家研究設計出一套科學合理的普查指標體系。當務之急是盡快組織力量對全國的房產狀況進行一次全面普查。看看全國到底有多少住房房產，其中有多少是空置的房產？農村有多少？城市有多少？普通住宅有多少？超標豪宅有多少？無房戶有多少？缺房戶有多少？只有一套住宅的戶有多少？有兩套以上住宅的戶有多少？60平方米以下的戶型有多少？60平方米以上的戶型有多少？超過300平方米的戶型又有多少？等等。當然，這項住房普查工程，將牽扯很多人力物力，而且耗資耗時巨大，但勢在必行。其經濟效益和社會效益乃至生態環保效益將更加巨大。有了權威系統連續的國家房產普查數據，就有了制定房地產政策和住宅政策的科學依據，從而整個房地產供求總市場結構、供給結構、需求結構也就比較清楚了。

第二，完善社會保障住房體系，重點保障農民工的基本生存需求住房。到目前為止，我國社會保障住房體系很不完善。特別是在保障農民工基本生存住宅需求的制度上，無論在住宅金融、住宅建設、住宅供給方面，還是住宅類型的各個方面，都很不完善。既沒有硬性的制度保障措施，也沒有嚴格的政策執行力度。既沒有對相關政府官員的嚴格問責制度，也沒有專項政績考核指標。同時，當前我國住房制度和住房體系也比較混亂，執行起來使人們無所適從。有研究表明，住房制度改革已探索20多年，上個世紀末停止福利分房，近幾年來似乎彷徨徘徊，在商品房開發售租政策翻云覆雨的同時，又出現了所謂普通商品住房、政策性商品住房、限價商品住房、經濟適用住房、公共租賃住房、廉租住房，以及棚戶區（危舊房）改造住房等諸多種類，住房政策和住房體系越來越混亂。目前，我們對高檔商品房缺少有效調控手段，對保障性住房諸如政府責任邊界、土地供應、建設資金、供應方式、租售和使用管理、退出機制、上市交易收益調節等缺乏制度性規定，照此下去形勢只會越來越復雜，問題可能越來越難解決。還有一個更為嚴重的問題是，由于社會保障制度不完善，許多社會保障房或經濟適用房被某些人所騙占。事實表明，隱瞞已有住房，超標騙得保障性住房申請資格的人不在少數。由此可見，完善社會保障住房體系，保障基本生存住宅需求，已刻不容緩。

第三，徹底改革國有房地產企業體制。當前我國房地產市場亂象橫生，窮人的基本生存住宅都解決不了，其中一個重要的原因是國有房地產企業體制不合理，必須徹底改革，不改沒有出路。具體如何改革，筆者認為改革國有房地產企業的核心目標是，在相關法律中明確規定：國有房地產企業的基本屬性是國家調節房地產市場的財政工具，而不是直接參與房地產市場競爭的開發商，由此屬性決定其基本職能就是“為窮人建房子”。中國農民工，作為一個階段性的階層，他們自1949年至今，作出了巨大貢獻，從經濟上分析，他們應得的回報是體面的城市住宅，而不是無房可住或廉租房、適應房等保障房。“為窮人建房子”這個核心目標達到了，“窮人”的住宅問題也就有希望了。

第四，健全住宅金融體系，多渠道、多元化解決農民工住宅問題。同時，鼓勵個人聯合籌資合作建房，讓過渡性的“貧民窟”從隱蔽轉入公開，從“地下”轉向合法。

本文受到“新型城鎮化與中原經濟區建設河南省協調創新中心”資助。

（作者單位：河南大學中原發展研究院）