關于我國衛星通信干擾執法問題的思考

●文| 中國衛通集團有限公司　王麗君

關于我國衛星通信干擾執法問題的思考

●文| 中國衛通集團有限公司王麗君

衛星通信是一種特定形式的無線通信，干擾對衛星通信網絡和應用的危害極大。我國衛星通信運營過程中存在立法、執法、公民意識淡薄等問題，需要從明確法律依據、理順執法體系等方面給予解決。

衛星通信 干擾 法規

一、引言

衛星通信具有傳輸距離遠、覆蓋面廣、不受地理條件限制、不易受陸地災害的影響、運用靈活、建設速度快、覆蓋成本低等優勢，在廣播電視及通信服務方面得到廣泛應用。但衛星通信受自身特點的限制和環境的影響，特別是其開放式的系統、36000km的傳輸距離、透明的衛星轉發器，不可避免地存在各種干擾。干擾可能會對衛星通

信的業務質量、網絡安全、信息安全造成不同程度的影響，要控制干擾，不僅要做好立法，更要做好執法。然而，由于國家尚未專門為無線電管理立法，管理機構組織架構不合理，公民法律意識淡薄等原因，我國衛星通信干擾執法還存在諸多問題，尚需繼續改進。

二、衛星通信常見干擾及其危害性

衛星通信干擾可能來自于衛星運行系統外部，也可能來自其內部。衛星通信常見的外部干擾主要包括：鄰星干擾、自然現象干擾、其他通信方式對衛星通信造成的干擾。內部干擾主要包括：極化干擾、相鄰載波間的干擾、轉發干擾和頻段（FM）干擾、交調干擾、雜散干擾。還有一些不可預見干擾如非授權用戶使用和惡意干擾等。

不同類型的業務干擾由于持續時間和干擾強度不同，對用戶的影響程度也不一樣，從瞬時降低通信質量到部分中斷甚至整個網絡中斷。鄰星干擾主要因為現在軌道位置緊張，衛星的間隔越來越小，相鄰衛星網絡間干擾時常出現，輕則影響通信質量，重則會導致網絡通信中斷；自然現象干擾如日凌干擾，發生在每年的春分秋分前后十幾天，衛星天線會受太陽噪聲的影響而中斷幾分鐘到十幾分鐘，日凌干擾不可避免；而其他通信方式對衛星通信造成的干擾往往是非常嚴重的，由于衛星通信是遠距離小信號的通信方式，如果有同頻的雷達或地面微波干擾，衛星通信大面積中斷甚至導致衛星設備自激損壞；衛星通信內部干擾主要因為用戶設備故障、維護欠佳、誤操作、使用不當等因素造成，對網絡的影響程度也不同，系統內部干擾大多容易排查也容易解決。

另外，隨著衛星通信發展，通信衛星數量不斷增加、小型化天線及各種移動終端應用普遍，各類干擾層出不窮，相比以往，干擾排查變得更加困難。針對不同類型的業務干擾，用戶、衛星運營商及管理部門均有應對方法和流程。但在所有干擾中，最難解決的是非授權干擾和惡意干擾，此類干擾不僅影響惡劣，而且屢禁不止。

三、我國衛星通信干擾執法的現狀

1.管理機構的布局

（1）工業和信息化部無線電管理局（國家無線電辦公室）

無線電管理局是工業和信息化部29個內設機構之一，主要職責是：編制無線電頻譜規劃；負責無線電頻率的劃分、分配與指配；依法監督管理無線電臺（站）；負責衛星軌道位置協調和管理等職責。

（2）國家無線電監測中心/國家無線電頻譜管理中心

國家無線電監測中心/國家無線電頻譜管理中心是國家無線電管理技術機構，為工業和信息化部直屬事業單位。主要承擔無線電監測和無線電頻譜管理工作。

（3）中國人民解放軍無線電管理機構

中國人民解放軍無線電管理機構負責軍事系統的無線電管理工作。

（4）省、自治區、直轄市和設區的市無線電管理機構

省、自治區、直轄市和設區的市無線電管理機構在上級無線電管理機構和同級人民政府領導下，負責轄區內除軍事系統外的無線電管理工作。

（5）國務院有關部門的無線電管理機構

國務院有關部門的無線電管理機構負責本系統的無線電管理工作。

2.法律法規的規定

我國無線電管理相關法律法規主要包括一般性法律和無線電管理專門法規兩部分，其中無線電管理部門的法規包括全國性法規和地方性法規。

（1）一般性法律

《中華人民共和國憲法》第九條是對國家自然資源的屬性和保護原則的規定，無線電頻率資源是國有自然資源，屬國家自然資源的范疇之內，當然在其保護范圍之內。

《中華人民共和國物權法》第五十條規定：無線電頻譜資源屬于國家所有。《物權法》對《憲法》進行了有效的補充，規定了無線電頻譜資源為國家所有這一屬性。

《中華人民共和國刑法》第二百八十八條規定：違反國家規定，擅自設置、使用無線電臺（站），或者擅自占用頻率，經責令停止使用后拒不停止使用，干擾無線電通訊正常進行，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。

《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十八條規定：違反國家規定，故意干擾無線電業務正常進行的，或者對正常運行的無線電臺（站）產生有害干擾，經有關主管部門指出后，拒不采取有效措施消除的，處五日以上十日以下拘留；情節嚴重的，處十日以上十五日以下拘留。

（2）無線電管理部門相關法規

1993年9月11日，中華人民共和國國務院、中華人民共和國中央軍事委員會令第128號令《中華人民共和國無線電管理條例》（以下簡稱《無線電管理條例》）發布。作為我國第一個最高層次的無線電管理行政法規，《無線電管理條例》確立了無線電管理的基本原則和方針，明確了無線電管理的機構及其職責與頻率管理的原則和權限，是我國最根本的無線電管理法規準則。它的頒布實施具有里程碑的意義。

該條例規定對依法設置的無線電臺保護其免受干擾，并給出處理干擾的優先原則：帶外讓帶內、次要業務讓主要業務、后用讓先用、無規劃讓有規劃的原則。

該條例對有違反設立無線電臺、干擾無線電業務等規定的單位和個人，國家無線電管理機構或者地方無線電管理機構可以根據具體情況給予警告、查封或者沒收設備、沒收非法所得的處罰；情節嚴重的進行罰款或者吊銷其電臺執照。給國家、集體或者個人造成重大損失的，應當依法承擔賠償責任或追究直接責任者和單位領導人的行政責任。

《無線電管理條例》自發布至今已有20多年的時間，其中某些條款早已不適應我國的社會發展現狀。值得慶幸的是，2014年5月6日，國務院法制辦公室與工業和信息化部聯合發布了《中華人民共和國無線電管理條例（修訂草案）（征求意見稿）》，該征求意見稿增加了衛星軌道資源管理內容、細化了無線電頻率高效利用的相關條款、強化了無線電安全相關內容等，并且對罰則進行大幅度的改進，細化了罰則內容，加大了懲罰力度。新條例發布后勢必會對各種違規問題進行約束，同時無線電的管理更需要相關法律的支撐。

（3）工信部令及下發文件

2009年2月4日，《無線電臺執照管理規定》公布，明確指出：合法使用無線電臺需要申領執照；無線電臺執照由工業和信息化部（工信部）統一印制；無線電臺執照的有效期不超過三年，臨時無線電臺（站）執照的有效期不超過半年。各級無線電管理機構每年應當對無線電臺執照進行核驗，嚴禁仿制、偽造或者出借無線電臺執照。

2009年7月1日，工信部下發《建立衛星通信網和設置使用地球站管理規定》，新的管理規定給出建立衛星通信網應當具備的條件；地球站的技術特性、站址選擇須符合國家規定的標準和有關規定；在城市市區的限制區域內設置使用的發射地球站天線口徑及發射功率；設置使用屬于某個衛星通信網的地球站須符合的條件；罰則等內容。

2013年1月21日，工信部下發《衛星固定業務通信網內設置使用移動平臺地球站管理暫行辦法》，自2013年7月1日起施行。此管理辦法是為了避免和減少移動平臺地球站對相鄰衛星以及地面無線電臺的干擾。管理辦法指出移動平臺地球站是衛星固定業務通信網內的一類特殊應用，只有在特定環境中，并滿足本辦法的相關條件和要求下方可設置使用。設置使用移動平臺地球站應采取必要的技術措施，不得對其他依法設置的無線電臺產生有害干擾，同時應提高自身抗干擾能力，避免和降低來自其他合法無線電臺的干擾影響。移動平臺地球站設置使用人應加強自律，按照本辦法及相關技術要求，妥善操作、使用移動平臺地球站。一旦產生有害干擾，移動平臺地球站設置使用人應立即采取措施消除有害干擾，必要時關閉發射信號。

此辦法出臺規范了移動平臺地球站的采買及使用。但是，此管理辦法本身也有漏洞，比如，第十條規定遇有危及國家安全、人民生命財產安全等緊急情況的，可臨時設置使用更小口徑的移動平臺地球站，這條就給不符合規范的移動平臺地球站打開了使用的借口。在實際管理過程中，此管理辦法可操作性有一定局限，目前大量移動平臺地球站在軍隊，此管理辦法并不能對軍隊用戶進行限制。

3.干擾執法的舉措

（1）無線電干擾處理的原則

《中華人民共和國無線電管理條例》第25條規定：對依法設置的無線電臺（站），無線電管理部門應當保護其使用的頻率免受有害干擾。

處理無線電頻率相互有害干擾時，應遵循帶外讓帶內，次要業務讓主要業務，后用讓先用，無規劃讓有規劃的原則。

我國電臺和境外電臺產生有害干擾及其他違章事宜，按國際電信公約和無線電規則的規定處理。航空和水上移動等安全業務優先，非無線電設備不得對無線設備產生干擾。

（2）干擾申訴及受理流程

用戶使用無線電臺（站）時發現臺站受到干擾，以書面材料向信息產業部無線電管理局監督檢查處受理，在緊急情況下，申訴可以直接向監測中心提出，但應及時向無線電管理局補交申訴材料。無線電監測站收到用戶干擾申訴后，向申訴方了解與干擾有關的詳細信息，包括：干擾頻率、現象、時間、地點等，需要填寫無線電干擾申訴受理單。國際干擾申訴由無線電管理局受理。

（3）干擾正常無線電業務的處罰措施

為了維護良好的電波秩序，我國無線電管理機構加大無線電監測力度，全面監控和掌握電磁環境變化，有效防范和排查各類無線電干擾，為各類無線電業務的正常運行提供了強有力的保障。

依據《中華人民共和國刑法》規定，違反國家規定擅自設置、使用無線電臺（站），或者擅自占用頻率，經責令停止使用后拒不停止使用，干擾無線電通訊正常進行，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。

依據《中華人民共和國治安管理處罰法》規定，違反國家規定，故意干擾無線電業務正常進行的，或者對正常運行的無線電臺（站）產生有害干擾，經有關主管部門指出后拒不采取有效措施消除的，處五日以上十日以下拘留；情節嚴重的，處十日以上十五日以下拘留。

依據《中華人民共和國無線電管理條例》規定，干擾無線電業務的，國家無線電管理機構或者地方無線電管理機構可以根據具體情況給予警告、查封或者沒收設備、沒收非法所得的處罰；情節嚴重的，可以并處一千元以上、五千元以下的罰款或者吊銷其電臺執照。

（4）干擾執法的困境

衛星通信系統的內部干擾容易排查解決，系統外部干擾情況就復雜得多，衛星運營商遇到的最大難題，是非授權使用和惡意干擾。目前非授權使用泛濫，主要原因是國家尚未專門為無線電管理立法，管理機構組織架構亦不合理，難以有效遏制各類干擾甚至破壞行為，市場比較混亂，給衛星運營商和正式用戶帶來的損失是巨大的，嚴重干擾和妨礙著這個行業的健康發展。

目前衛星運營商排查、申訴非授權使用的工作非常繁瑣，一般步驟是：遇到非授權使用情況，運營商先定位非授權上行站的地理位置、定位后還需在定位位置再次精確定點上行站地址，定位和地面搜測反復配合進行，才有可能找到干擾源，調查取證并非易事，將調查取證結果提交工信部無線電管理局的相關部門才開始了申訴流程，申訴后是否能有效制止非授權使用者的行為，還要看非授權使用者所在的行業和領域。

在所有非授權使用中，最難解決的是軍隊的非授權使用，主要表現在很難進入現場檢查取證、無線電管理局沒有對軍隊非授權使用的管理權限更沒有執法權。再找軍隊的無線電管理部門執法和查處也并非易事，往往此類干擾不了了之。

4.干擾執法的問題

（1）立法問題

未對無線電立法是導致目前無線電市場混亂局面的根本原因。

我國目前尚沒有對無線電進行專門立法，現有的《憲法》、《物權法》、《刑法》中將無線電頻譜上升至國家資源的高度，但在實際運用中幾乎無法實施，按《刑法》規定對非法使用無線電臺站定罪，需要滿足三點：第一，經責令停止使用后拒不停止使用；第二，造成嚴重后果的；第三，經過刑事訴訟程序。而這三點同時具備的案例在實際執法中根本沒有遇到過，也就是法律的制定缺乏可操作性。

作為我國第一個最高層次的無線電管理行政法規，《無線電管理條例》只能規范民用行為，對軍隊系統沒有約束力，因此《無線電管理條例》權威性、影響力和管理力度有限，很難系統有效地解決目前面臨的諸多問題。

對比國內外對無線電管理的模式，不難看出我國無線電管理的滯后。英美早在100多年前就開始無線電方面的立法工作，并在隨后的時間里根據業務發展和技術進步不斷修訂或出臺新的法律，表1羅列了幾個較早進行無線電立法國家的情況，目前不光是發達國家對無線電進行立法，很多發展中國家如蒙古、阿富汗、印度、尼泊爾都紛紛在通信領域進行立法。遺憾的是在中國盡管已有100多年使用無線電的歷史，卻至今尚未出臺一部真正的通信大法，更不用說專門針對無線電的法律。

表 1 國際無線電相關法律

（2）執法問題

我國無線電執法組織架構不合理、執法主體不明確、無線電管理局沒有對軍隊的管理權是目前執法無力的主要原因。無線電管理局是工信部下屬的無線電管理機構，但由于其級別低、權力弱、沒有執法權等因素限制，需要聯合公安等相關部門共同執法，而這些部門無線電管理知識相對不足，很難有好的執法效果。無線電管理局沒有對軍隊的管理權，軍隊的執法操作時效性弱。目前的執法現狀難以保障無線電產業的健康發展。

（3）公民法律意識的問題

由于頻譜資源管理法制手段相對薄弱，濫用、亂用無線電頻率的現象時有發生。在無線電執法過程中，許多組織機構或個人根本不知道自己已經違法甚至犯罪，既說明公民的法律意識淡薄，又說明無線電法規普及度遠遠不夠，亟待加強。

無線電普法宣傳工作任重道遠。

四、關于我國衛星通信干擾執法的若干建議

（1）完善法律法規

《刑法》中的內容顯然不適用于解決普遍意義上的非授權使用干擾問題，并且唯一針對無線電管理的條例的權威性和管控力度也很難解決現有困境。因此，急需與時俱進，借鑒歐美通信事業發達國家的做法，盡快出臺《無線電法》或者《通信法》作為無線電頻率資源管理方面的基礎法律。

有法可依，有法必依，依法管理，是無線電行業和衛星通信行業管理有序和健康發展的根本保障。

（2）完善執法體系

設立行政級別高、可以統轄管理民用與軍用的無線電管理機構，明確無線電通信執法主體，實現軍民一統管理。

無線電管理局聯合公安執法的方式有待進一步完善，無論是軍用還是民用，都納入統一管理范疇，避免真空地帶的存在，確保無線電產業的有序發展。

（3）加強執法隊伍及裝備建設

隨著新技術、新業務的不斷涌現，執法人員的技能及裝備需要與時俱進。提高無線電執法人員對新技術、新業務的理論水平，配備先進的監測、檢測和排查干擾設施及裝備，建立一支訓練有素的執法隊伍，確保準確高效地進行執法。

（4）加強防干擾的技術措施

干擾預防關乎全球利益，需要衛星運營商、設備生產廠家及用戶的通力合作以避免和減少衛星網絡之間、地球站與共用頻段的其他無線電臺之間的相互干擾。

利用技術手段防患于未然，例如采用載波識別技術，全面使用設備ID號，一方面可以威懾用戶不進行非授權使用，另一方面運營商可以容易監測干擾來源，減少干擾發生幾率，促進衛星通信事業健康發展。

（5）加強法規宣傳力度

針對頻譜資源管理手段相對薄弱，無線電知識普及程度遠遠不夠的問題，建議大力加強宣傳工作，使公眾了解無線電頻譜是重要的戰略資源，在國防安全以及搶險救災等關系國計民生方面的重要意義，從而增強自覺保護意識，減少無線電使用的違法行為。

［1］龍衛球，夏春利. 無線電法國別研究［M］. 法律出版社，2014.7.

［2］張虹. 無線電管理執法中的無奈與尷尬［J］. 中國無線電，2010.8.