邁向更優化的政府間財政關系

文/何代欣

邁向更優化的政府間財政關系

文/何代欣

中央與地方財政關系，也被稱之為政府間財政關系。2016年8月24日，國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》正式頒布，意味著新階段的政府間財政關系調整已然起航。

何代欣

中國社會科學院財經戰略研究院副研究員

世界各國特別是“大國”政府間財政關系，既具有穩定特征，也包含動態演進規律。“中國模式”在近30年間，則是討論和研究的多，而行動和試驗的少。《意見》提出建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規范化、法律化的要求。

需要看到的是，邁向更優化的政府間財政關系，很可能不是靠《意見》能夠一蹴而就的。在一個世界第二大經濟體系的發展中大國，治理結構和治理方式的轉變，將是一個全面而系統的復雜工程。宏觀、中觀和微觀層面的諸多細節，都有待仔細拿捏，并謹慎行事。

政府間財政關系與經濟增長互動

經濟學上的中央與地方財政關系被冠之以“財政分權”理論。第一代分權理論強調轉移支付對減緩橫向不平衡的重要作用；第二代分權理論則進一步強調垂直財政關系的激勵結構對轉移支付公平效果的重要意義。世界范圍看，20世紀七八十年代，福利經濟學關注到戰后經濟快速增長帶來的區域與人群之間不均衡，怎樣通過財政手段緩解各種收入分配差距，成為那個時期的政策重點。進入20世紀90年代，福利水平提高和人口結構老化導致了經濟增長乏力。改善體制內的運行效率并更有效的發揮有限財政資金的作用，成為這一時段的主要工作。實施自上而下的垂直激勵機制不僅是在政府內部，也在政府與企業、政府與市場、政府與民眾之間廣泛展開。基于這樣的背景，中國政府間財政關系又做了哪些調整？

1978年中共“十一屆三中全會”將改革開放的號角，吹向了經濟社會生活的方方面面，財政領域的改革自然被納入其中。此后數年，政府將與傳統計劃經濟相適應——高度集中、統收統支的財政體制，轉變為與市場經濟相適應——發揮地方政府積極性、激發企業活力的財政體制，被當作了經濟體制改革，乃至全面改革的主要突破口。

成功往往是在經歷波折之后。中央與地方財政關系，從1980年間的“分灶吃飯”到1985年的“分級包干”，再到1988年的“分類包干”，直至1992年的分稅制財政體制試點，以搞活市場經濟的辦法激活財政體制方才被實驗成功。接下來，便是大家耳熟能詳的1994年分稅制財政體制改革。根本而言，此次改革，基本理順了市場經濟條件的中央與地方財政關系、政府與市場關系，促進了我國改革開放事業再上新臺階。

1994—2016年，中國經濟年平均增速接近10%，幾乎是同期世界經濟增速的3倍。與之對應，財政收入占GDP比重快速提升。1994 年，中國財政收入（一般公共預算收入）僅占GDP的10.77%，至此之后財政收入占GDP 比重一路攀升，到2015 年達22.4%。經濟與財政的“雙贏”，很大程度上得益于中央與地方財政關系確立，所引致的一系列體制機制優化。

厘清中央與地方財政事權

宏觀層面看，世界經濟愈發不確定，中國經濟面臨轉型升級。積極財政政策的落地本質上要靠中央與地方之間穩定而可靠的財政關系。中觀層面，中國面臨跨越中等收入陷進，諸多經濟社會問題寄希望于整體性的配套改革，財政改革首當其沖。微觀層面，企業和個人都越來越多的在與財政打交道。如何實施稅收優惠和財政補貼？如何在中央與地方之間分攤公共服務成本？如何發揮財政的再分配作用？都是亟待關注的問題。

積極財政政策的實施效果，還要靠更加優化的政府間財政關系。目前，中國擁有世界上大多數國家不具備的財政調控實力和能力。應對經濟周期和結構轉型的過程中，我們還需要財政政策有效發力。大的宏觀層面看，引領經濟增長的“三駕馬車”——出口、消費和投資都有各自的困難。出口受到世界經濟長期下行影響，很難如十年前一樣，保持高速增長，而且隨著各國貿易保護主義抬頭，補貼出口的多項政策面臨沖擊。消費增長特別是居民消費增長受到可支配收入約束，短期之內只能是穩中有進。民間投資在2016年前兩個季度出現負增長，雖說有些始料未及，但是也在情理之中。如此局面下，運用財政政策拉動經濟的手段，只能寄希望于加大政府投資和政府消費。

如果稍加觀察就能發現，無論是化解產能過剩，還是促進創業創新，中央與地方之間就一些具體事項，往往存在著不同的理解。如何在即保證財政收入，又促進產業發展，還能有利于穩定經濟增長之間取得平衡，十分考驗各方的處置能力。比如，政府投資應該具體到哪一級政府來承擔，政府消費又會被落實到哪一級政府來執行。這是很多時候大家容易忽略的關鍵環節，也是財政政策的所謂“最后一公里”難題。本次《意見》指出的財政事權與支出責任，為厘清一些邊界模糊的問題提供了可能。

基本公共服務均等化或實現

眾所周知，我國住房、醫療和社會保障制度都是分區域實施的。這與各地方經濟發展水平背后的財政實力有極為密切的關系。簡言之，財政越是殷實的地方，住房、醫療和社會保障的覆蓋面越廣，保障水平也越高。實際上，各省、各市乃至各縣區之間不同程度的存在基本公共服務的差異化。什么是基本公共服務？如何實施基本公共服務均等化？基本公共服務均等化是否意味著財力在各地方乃至區域間的再分配？《意見》指出，堅持財政事權由中央決定，適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力。這說明，未來基本公共服務均等化的步伐將由中央統籌部署。保障水平、財力劃分和實施進度，都將會采取一種總體規劃，分步推進的思路，各自為戰的傳統將一去不復。

有一個更重要的細節是，中央授權范圍內履行財政事權的責任，最大限度減少中央對微觀事務的直接管理，發揮地方政府因地制宜加強區域內事務管理的優勢，調動和保護地方干事創業的積極性和主動性。這為中央與地方在基本公共服務上的角色進行了原則性定位，地方政府特別是省及以下政府擁有的熟悉轄區居民信息，了解本地公共產品供給需求先后次序的優勢，將轉化為地方積極行為的依據。

形成政府與市場、政府與企業的良性互動有賴于政府間財政關系的優化。按照匈牙利著名經濟學家科奈爾的說法，要理順經濟轉型中的政府與市場、政府與企業的關系，其前一步一定是解決好了政府間的各種關系。眼下的中國事實，或許正在應驗上述推斷。

以國有企業發展轉型為例，20世紀90年代末完成的“抓大放小”，財政兜底社會保障的作用至關重要。如今的創新發展，國有企業再次面臨新挑戰。市場機制從外到內進入到經營管理的各環節。財政與企業，特別是各級財政與國有企業之間的關系很可能不止于專項補貼和稅收優惠，諸多具體事務在中央與地方財政關系調整中也會隨之變動。

長期來看，社會主義市場經濟的終極特征是市場微觀主體的平等發展。一些具有壟斷特征的行業，一些具有與政府更好聯系的部門，將在財政預算更加透明、行政執法更加規范的大環境下，逐步剝離所受的關照。從稅收角度講，部分地方政府可能改變原有的、依靠轄區國有企業的傳統，只要能貢獻地方財政收入，企業就會是各方面重視的對象。同時，伴隨著更開放的競爭形態，國有企業原有的人力、資本和土地等優勢逐步遞減。創新能力和體制機制活力決定了企業的未來，自然也會是未來財政優惠政策優先支持方向。

總的來看，邁向改革開放深水區的中國改革，走出了優化政府間財政關系的重要一步。《意見》不僅說明了政府間財政關系的行為方式和治理模式，還將在諸多領域深刻影響整個國家的運行狀態。客觀上講，中央與地方的財政關系，是一個不斷磨合、彼此協調的長期過程。我們一方面認同中央決定權的權威性，也要認識到中央與地方會在某一些技術細節上存有不同關切。一個良性協商、相互溝通的機制遠比紙面上的規定更加生動具體，也更能有效解決我們改革發展過程中的實際問題。

編輯/木 青